整体性治理视阈下高校教师队伍建设政策发展之道

栾培中

(兰州大学 人力资源部，甘肃 兰州 730000)

任何政策的价值都在于通过制度着力解决问题，并在影响问题的各种因素之间寻求联系和平衡。[1]党的十九大提出的习近平新时代中国特色社会主义思想明确了治国理政的基本方略，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要不断完善教师管理、发展教师政策体系等。新时代，教师政策在师德师风建设、高素质专业化教师队伍建设以及全社会尊师重教等方面取得了长足发展，在一定程度上保证了我国教师政策走向治理化的方向。纵观高校教师政策发展进程，由于高校教师问题是一个复杂的动态过程，因此不同时期教师政策内容的关注重心和关注焦点各有差异。基于此，本文借用整体性治理理论为高校教师队伍政策的发展提供新的视阈与方法论指导，将教师政策还原在“内容、过程、价值以及环境”四个维度的整体性治理生态之中，在解释其性质与特征的基础上，提出高校教师队伍建设政策发展的理性选择。

一、整体性治理理论：一种分析视角

整体性治理(Holistic Governance)是在实践互动与公共管理理论中形成的理论分支，最早由英国约克大学安德鲁·邓西尔于1990年首次提出。随后，英国学者佩里·希克斯将这一概念上升为理论体系，该理论的研究起点旨在解决政府治理碎片化问题所引发的社会问题。整体性治理的价值理念是以公民需求为导向，通过整合—协调—融入三个层次的策略活动，实现政策不同利益主体间的相互协作，从而排除不同政策之间相互削弱与腐蚀的情境。其中，整合是指将不同领域的部门与机构形成具有共同目标的组织结构，使之在执行过程中相互协作。协调是指不同机构之间形成共创共商的协作理念，并将各方的政策议题纳入整体性考虑，进而实现共同目标的过程。总之，整体性治理以解决政府治理过程中因缺乏充分交流与合作而导致的各自为政的现象为出发点，强调通过政府功能与不同部门之间的整合、协调与融入，为公民提供一站式的公共服务。

作为一种整合方式，整体性治理是实现横向与纵向协调的行政思维活动，因此，高校教师队伍政策可以从整体性治理理论汲取养分。首先，整体性治理与我国高校教师政策的价值理念具有同源共生性。整体性治理倡导整合—协调—融入的模式与理念，提供一种无缝隙的公共服务，以公众需求为核心，使每个运行环节相互协调、步调一致，形成一个整体性的运转流程——不是各个环节的简单排序，而是围绕最终目标体现整体效益的运行流程。[2]从这个角度而言，整体性治理不仅适用于公共管理领域，而且对于我国高校教师政策管理具有重要价值。一方面，高校教师队伍政策执行问题涉及不同部门之间的界限，同样也涉及教师编制配置与跨区调整、教书育人能力素质、教师权益保障等诸多领域，仅凭某一个主体机构或部门无法有效应对教师政策执行的全部情况，这就需要联合多元主体，内外协同推进，权责明晰，相互制衡与相互规约，从而实现教师整体性治理政策“善治”的美好愿景。另一方面，中央政府、教育行政部门等应适时出台高校教师队伍政策，确立教师队伍优先发展的战略地位，加强师德师风建设，破除教师队伍建设的机制体制障碍，从而实现我国高校教师队伍向高质量发展的历史性跨越。其次，整体性治理与我国高校教师政策执行碎片化问题具有内在的契合性。当前，多元利益主体之间存在着潜在的博弈格局，导致教师政策合力不够，容易引发高校教师政策执行的碎片化问题。如国家缺乏对“双师型”教师的认定标准，使得各地区及高校对“双师型”教师的认定标准参差不齐，教育行政部门、高校等多元主体亟待秉承“整体性”理念，完善现有教师制度体系。综上，基于价值理念的同源共生性、内在契合性，将整体性治理融入高校教师队伍政策的分析框架，为探讨高校教师队伍政策的基本逻辑、性质与特征、理性选择提供独特的类比分析引鉴。

二、高校教师整体性治理政策的基本逻辑

任何一种治理体系都有其存续与产生的历史舞台，需要相应的政治、经济和文化基础。不同历史时期，教育所处的具体环境不同，教师政策的发展势必会有所差异，也必然会涉及整体性治理的内容、过程、价值以及环境等基本问题，由此构成高校教师队伍建设政策发展的基本逻辑。

(一)整体性治理内容：彰显教师队伍建设政策发展的保障性

从我国教师政策的发展历史看，任何一项教师政策的变革实质上都是教师权利分配变化的产物，是教师利益诉求的重新分配与表达。因而，教师权利与谋求的资源利益配置是高校教师队伍建设政策的重点，也是影响我国高校教师政策内容的重要因素。整体性治理内容分析主要从微观和宏观两个层面展开。从微观层面看，教师问题到底需要哪些政策规章制度，才能从根本上满足教育政策规章制度所要解决的全部教育问题的需要。换句话说，教育部或地方教育行政部门颁布的教师政策与规章需要针对某一具体问题来制定，应有具体的教师政策目标、指向与定位。如2009年8月《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)以法律的形式明文规定了教师的权利和义务、资格和任用以及考核等，明确了教师的待遇与法律责任的范围与性质。据此，以《教师法》为核心，相继颁布了《教师资格条例》《普通高等学校人员编制的实行办法》以及《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》等教育法规与规章，明确了教师的申诉、仲裁与专业发展的一体化制度等。2012年国务院颁布的《关于加强教师队伍建设的意见》明确规定，“教师队伍要具有先进的教育理念、扎实的专业知识基础和较强的教育教学能力”。2018年，中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称《意见》)指出，要全面加强师德师风建设，不断提升教师专业能力等。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，建设高素质专业化教师队伍，加强师德师风建设，完善教育管理和发展政策体系等。这些有关教师政策法律的内容成为诸多高校整体性治理与制定本校教师规章制度的重要依据。从宏观层面看，教师队伍建设政策主要考量高校教师治理政策能否满足我国高等教育发展与改革的诉求。改革开放以来，相关教师政策的内容重点各不相同，所关注的问题也各有差异，可以说，基本上能够满足我国高校教师队伍的改革与发展诉求。但是，如果以系统性、创新性和科学性作为教师政策衡量的标准，我国现有的教师治理政策仍需要进一步完善。尤其是各高校教师队伍治理优先发展战略的地位、职称的评审机制等，尚缺乏一部专门的政策法规予以指导。

(二)整体性治理过程：彰显教师队伍建设政策发展的秩序性

教师队伍政策发展的秩序离不开治理过程的调适，教师政策秩序建立在政策认可度、民主理念以及监督过程等基础上，并与治理政策等诸多因素联系在一起。在教师政策场域实现有序化治理的关键期，一是教师整体性治理政策的执行过程体现出较高的认可度和接受度。政策执行过程是教师整体性治理的重要阶段和关键环节，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。[3](P.18)在新时代背景下，教师政策制定过程的民主性、科学性与合法性使教师治理政策得到了社会各界的一致好评，同时也得到了全国高校的认可与接受。在这些教育政策的推动下，大部分高校重新制定了学校章程，切实提升了教师整体性治理的能力。可见，我国高校教师队伍建设直接受国家教育政策与法规的推动，两者之间形成了相辅相成的良性关系与运行模式。

二是教师整体性治理政策的执行过程展现出良好的民主性。诚如约翰·杜威所言，民主主义本身便是一个教育的原则、一个教育的方针和政策。[4](P.201)我国教师政策由国务院或教育部制定颁布与印发，表明国家对教师队伍建设的重要性有着深刻的认知，并将其作为提升我国高校内部治理效率的重要举措。国家教育行政管理部门也通过制定相关的教育政策引导教师政策的方案选择，并作出越来越具体的规定与细则。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，教师治理政策的决策过程也展现出良好的民主性。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)以民主性为原则，积极采纳民意合理的表达诉求，并进行教师政策决策民主化。因此，执行过程中的民主化在很大程度上保证了决策的平等性与科学性，有利于政策在高校的执行与贯彻。

三是教师整体性治理政策的监督过程凸显依法治校理念。倘若要实现教师政策整体运行的有序和高效，必须借由法治化调节协调治理秩序中的冲突与边界。近年来，随着我国教育法律与政策法规的不断健全和完善，高校教师治理体系逐渐凸显出以“国家主导、教育法律法规引领”的特征，这正是我国教育治理政策践行依法治校理念的重要体现。实现高校教师队伍建设依法治校理念的关键，一方面在于通过严格的监督程序确保相关政策落实到位，另一方面在于建立完善的教师治理法律政策体系。2003年7月，教育部印发了《关于加强依法治校工作的若干意见》；2013年1月，教育部印发了《全面推进依法治校实施纲要》。上述文件对于落实教师地位、保障教师参与院校管理以及实现教师的专业化发展等均具有里程碑式的意义与作用。

此外，各高校为深化对教师体制改革的认识，以教育法律法规为基点，遵循高校教育发展规律，结合自身的办学特色与现状，设计有效途径，鼓励教师参与到学校的管理工作中来，积极行使建议权和监督权。(1)如西南大学通过修订《教职工代表大会实施细则》与《二级教职工代表大会实施办法》，明确规定了凡涉及高校改革发展的重大事项、与教职工利益相关的事务均要提交教职工代表大会审议，拓宽了高校教师的监督渠道。

(三)整体性治理价值：彰显教师队伍建设政策发展的目标性

所谓教育政策价值是指教育政策的主客体属性在教育整体性治理政策实践活动过程中所形成的功能与效率关系，即教育整体性治理政策所实现的功能与价值在多大程度上满足教育治理政策多元利益相关者的需求，这种价值体现在教育政策的融通过程之中。具体来说，就是以教育整体性治理价值为内生逻辑，同时实现目的性价值与工具性价值的共同关怀，实现社会性价值与个体性价值的相对制衡，实现文化价值与经济价值的共赢，保持必然价值与应然价值的张力空间。

在教师整体性治理场域，高校教师整体性治理政策就是一整套适应我国高校教师发展与改革的治理政策理论体系。从教师政策的积极影响看，《教育法》《教师法》以及《高等教育法》的通过从法律层面保障了教师依法维权、依法治教的法治化进程。在教育立法之后，我国教师队伍的地位逐渐上升，如制定《关于加强高等学校青年教师队伍建设的意见》《关于实施卓越教师培养计划的意见》《高等学校“高层次创造性人才计划”实施方案》以及《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等文件，使教师队伍结构不断改善、优秀教师层出不穷、教育教学水平显著提升、教育培养体系日趋完善，这充分证明我国教师队伍在推进教师发展与管理政策建设方面的强大作用。

(四)整体性治理环境：彰显教师队伍建设政策发展的约束性

正如有学者所言，自我的自由不是天生的，而必然是在一定的社会环境中形成的，没有一切外部制约而达到自由的自我都是毫无个性的，也就没有确定的目的。[5](P.54)因此，教师政策的发展并不是完全意义上的“自由”，也需要治理环境的约束。根据教师政策环境系统的复杂性可将整体性治理环境分为教师政策过程(决策、执行与评价)、教师政策内容(政治、经济、教育与文化)、教师政策地域范围(不同国家与地区)以及教师政策层次(宏观、中观与微观)等。从总体上看，我国高校教师队伍建设的整体性治理政策环境已逐步完善，形成了较为完善的良性循环图景。一是我国教师政策审时度势，充分尊重教育政策的环境规律与发展态势，虽然教育政策起步相对较晚，但是随着国家教育交流政策与教师国际化竞争程度的日益激烈，其自身的发展逐步完善。如《规划纲要》《意见》等文件规定“加强教师队伍建设”，“深化教师管理综合改革”，进一步丰富和强调了我国教师治理的相关政策。二是高校教师队伍建设备受关注，各级教育行政部门和高校不仅将教师队伍建设作为高校内部治理结构改革的核心内容与必然趋势，而且也将其作为完善我国现代大学制度的内在要求与重要举措。如《教育法》《高等教育法》以及《教师法》的颁布极大地丰富了我国高校教师制度的相关政策。

从新中国成立70余年来的历史发展脉络看，从改革开放之初的政策规范具有笼统性与宏观性、原则性指导，到比较系统性和深化性地规定教师队伍建设的重要任务、法制保障、素质与师德体系建设等，再到制定针对高校教师队伍建设的专门政策，政策的长效运行机制得以建立。如今，在新时代教师治理体系现代化背景下，我国高校教师队伍建设政策的内容已逐步形成新的格局、新的体系。

三、整体性治理理论介入高校教师队伍政策发展的性质与特征分析

整体性治理理论观照下的高校教师队伍政策发展是在“完全状态”下进入政策均衡状态的常规阶段，进而形成的一种有序化的生态秩序环境。基于上述政策文本分析，高校教师整体性治理政策应凸显发展目标与治理手段具有的相统一性、信任关系与责任意识互为同构性以及整合与协作具有的共生性等特征。具体来说，发展目标与治理手段相统一性是遵循教师整体性治理政策发展规律的基本前提，信任关系与责任意识为教师整体性治理政策的决策与管理提供了路线保障，整体与协作共生性是在求新求异基础上对教师整体性治理政策的集中体现。

(一)发展目标与治理手段具有相统一性

范国睿等人认为，政策的不完整性以及中央和地方执行机构行政等级之间的离散性使教育政策呈现出复杂性特征[6](P.200)，尤其是发展目标与治理手段的相互分离。从教师政策治理的现状看，虽然确立了教师政策的宏伟目标，但在微观治理手段上，限制性的制度仍然较多。因此，需借助整体性治理理论，因为其研究起点就是为解决政府治理碎片化问题，目的是为公民提供一种无缝隙的公共服务，使之在服务过程中秉承效能、效率、责任与民主等公共精神和价值。基于此，以整合—协调—融入的治理手段为主，以其他手段为辅，进而保障教育政策目标的实现。通过发展目标与治理手段的相互强化和相互作用，保证发展目标与治理手段的统一性。在整体性发展目标上，运用科学整体性治理理念与法治思维来指导教师政策体制机制改革，不断完善教育法规与政策建设，明确教育主管部门决策形成的有效机制，在法律与理论上形成教师政策有法可依的善态格局，进而释放改革红利。在整体性治理手段上，政策手段是达成政策目标的途径，因此需寻求与整体性目标相匹配的政策治理手段。

此外，治理手段的选择既要考虑到对其他政策手段的组合性与优化性，又要防止政策手段优先于政策目标而产生的偏移现象。借助希克斯提出的合并手段，将多元利益主体融合在一起，并积极参与到教师的决策之中，以实现教师政策目标。政策科学以民主参与为基础，并在多主体共同协商的互动交流中运行，从而实现教师政策效能的最大公约数。可见，要在教师政策中实现发展目标与治理手段相统一，既要解决教师政策存在的普遍问题与针对性问题，又要考虑到各方利益与资源使用效益最大化的统一，使之更深层次地展现整体性治理的内在特征。

(二)整合与协作具有共生性

整合与协作是指在解决碎片化问题的过程中优化资源配置，谋求各方利益的和谐与可持续发展，使之达成和睦相容的一种关系状态。然而，从教育政策执行兼顾多方关系的角度看，政府肯定会遇到不同行动者之间的利益矛盾与冲突。如教师政策整体性治理的实现既离不开上下级职能部门的密切配合，也离不开同级职能部门的行动协调与资源整合，而且教师政策的协同治理也离不开技术部门、高校各部门乃至师生个体的整合与协作。对此，借助希克斯灵活权变的治理策略，可将其划分为求同存异、求同化异、化异不求同、既不求同也不化异四种类型。

遵循这一逻辑，教师政策执行的整合与协作共生性体现在三个方面。一是教师政策是在具体的环境背景下被执行的，在遵从教师政策本意的同时，既要有现实观与全局观，又要灵活采用与本地方高校环境相协调与相整合的措施；二是教师政策执行要有效协调政策制定者主体与执行主体之间的关系、教师政策执行各环节的关系、教师政策执行与影响教师政策执行的内外部因素关系以及教师政策执行所涉及的多元利益关系，从而实现完整化、科学化与有效化的教师政策目的；三是教师政策往往与复杂的社会问题交织在一起，某一个社会问题的发生发展，单一的关注往往不能从根本上解决问题，还需要顾及其间相互联系与相互影响的问题。可见，在整体性治理中以整合与协作为特征要义，既保障了政策任务的明确性与各方行为的统一性，也建立起了各部门组织间的伙伴关系，从而扩大了整体性治理的理论与实践基础。

(三)信任关系与责任意识互为同构性

信任关系与责任意识是整体性治理的关键要件。信任关系是主体在面对不确定性、复杂性的社会条件时所体现出来的一种互动方式与依赖关系，对这种信任关系的构建必须以整体性责任意识为逻辑前提，并以此促进组织与其他人员的相互合作与交流。在希克斯看来，信任关系与责任意识是解决治理碎片化问题的重要途径之一。从当下教师政策治理的现状看，由于政策治理过程具有潜在的风险性，因此单一主体无法对其进行有效的治理活动。换言之，主体间的信任度表征着不同层级主体的低度控制，这就导致不同部门所承担的责任混乱和不清晰。如教育政策要求各高校必须履行师德师风的职责与业务指导，但并没有对如何履行职责作细致的规定，缺乏明确的责任要求，必将导致教育行政部门对高校凸显管理错位或缺位现象。

所以，在整体性治理过程中，信息关系的构建与责任意识的树立具有同构性。一是信任关系的构建。不同教育行政部门、机构以及组织之所以会信任对方，其原因在于双方共同的身份与特征以及已被证明是可信与可靠的。建立政府—高校—教师—社会的信任关系，需采取确立信息分类、为不同组织机构留予空间以及重视培训等策略。二是树立整体性责任意识。教育行政背景下的责任由以下几方面构成，即教育行政人员对教师政策资源、政策执行等保有记录汇总的证据；依据主体不同的能力与权力，对其执行活动负责；具有责任奖励与责任追究机制与措施等。可见，整体性治理中以信任关系与责任意识为组织文化，既解决了治理责任的分散与裂解问题，也维系了协商、交流与合作网络的纽带机制。

四、高校教师队伍政策发展的整体性治理路径

任何一种良好的政策与体制对于现实的适应性都是相对且短暂的，因为现实总是在渐进式的变化中不断向前发展，高校教师队伍政策也不例外。整体性治理倡导整合—协调—融入的模式与理念，旨在解决政府治理的碎片化问题。因此，运用整体性治理为探寻我国高校教师政策治理之道提供了崭新的视角，是建设我国教师政策制度的重要理论工具。

(一)完善教师法律法规体系，规范整体治理秩序

针对教师政策顶层设计的“碎片化”问题，完善教师法律法规体系是保障我国教育治理工作的重要基石。政策建设是高校教师质量提升的首要条件，正如范国睿等人所言，政策制定是整个政策动态过程的逻辑起点和基础，直接影响和决定着教育政策后续阶段的程序与任务以及教育政策过程的走向。[6](P.113)整体性治理理论认为，治理过程的关键活动包括政策(政策制定、政策执行、政策监督)、规则、服务提供以及监视等。[7]可见，整体性治理可以打破高校组织管理的“中心—边缘”模式，提升教师在高校治理过程中的参与性和主体性，所以，必须完善法律保障体系、规范整体治理秩序。

首先，完善相关法律法规和政策体系。以《教师法》《高等教育法》等法律法规为逻辑前提，完善相应的教师政策体系，明晰高校教师人事制度改革的目标与方向，破除教师队伍建设的深层次问题，从而激发高校教师的创造活力与潜力。如加大放管服改革力度、推进教师编制改革、加大高校教师学术评价力度、发挥人才项目与研究平台等。

其次，整合中央—地方的关系，统一教师政策的执行目标。“将个体的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个体问题’的解决”上[8](P.24)，教育政策执行过程中应以公民需求为导向，统一教师政策执行目标，以形成教育治理的善态格局。一方面，在教师政策的执行过程中应采取多种措施积极地与教师进行沟通、交流，以便了解教师的利益诉求。此外，为了提高教育行政部门对教师诉求的回应性与顺畅性，需不断改善与教师的交流和沟通方式。另一方面，在遵循以中央政策为导向的前提下，制定地方整体性教师政策，建立教师政策执行协作委员会，并充分发挥其协作职能。《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，要加强顶层设计、政策部署与宏观指导，涉及教师培养培训体系、师德师风建设、专业素质能力、教师地位待遇等各个领域。各地方教育行政部门在分阶段制定和执行教师政策体制改革的任务与路线时，如发现地方教师政策资源共建共享面临行政体制障碍，且教师政策执行协作委员会并未采取有效行动时，中央教育行政部门可以直接通过行政问责的方式履行其相关职责，从而实现各地方教师政策建设的整体目标。

(二)重塑教师队伍建设质量的政策执行理念

整体治理以解决公众最关心的问题为政府行为的主旨, 在治理理念上回归公共性, 注重政府社会管理和公共服务职能的发挥。[9]在行政分权的指导思想下，中央政府不断赋予地方政府以自主权，进而催生了一批地方“理性经济人”。作为“理性经济人”，地方政府在制定教师政策时，必然以追求利益最大化为根本目的，即将教师作为工具性的价值取向，强调社会的发展需要教师做什么。反之，教师作为生命性的价值取向，强调教师能够做什么。虽然教师政策兼顾两种价值取向，但相比之下，更加侧重于前者，致使教师政策具有指向偏失性。因此，在教师政策执行过程中，教育行政部门应以教师质量问题为导向，将高素质、专业化作为教师队伍建设的价值诉求，坚持“师德师风”“立德树人”，提升教师教书育人的能力素质，着力建设一支具有教育情怀、专业精神、掌握广博精湛的知识体系、精通传递之术以及富有创新思维能力与实践能力的高素质专业化教师队伍。

以解决问题为导向是以提升教师队伍质量为出发点，将高素质专业化教师队伍建设列入教育行政部门治理的有限考虑选项，将教育行政部门的研究重点转移到提升教师质量的轨道上来。因此，教育行政机构应在思维模式、治理方法上进行新的变革与创新。首先，以政策为抓手，推进“双一流”教师队伍的专业化建设。以《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等政策文件为引领，建设一批具备世界一流大学水平的高校教师队伍。一是完善高校教师培养机制。教师需转变身份角色，尽快融入新的环境，以“立德树人”为根本任务，加强自身的使命感与教育信念。二是教师需树立“终身学习”理念，持续开展教学与科研技能培养活动，高校要经常组织专家讲座、学术研讨会等，让教师尽快掌握和更新理论与实践结构，以适应新时代教育发展的需求。其次，重视高校师资配置“优质均衡”，促进校际的协同发展。遵循“人才是国家的人才”的理念，规范人才双向流动的秩序性，在合作共建共享的基础上，构建校际的资源融合模式，完善教师治理政策的考核评价机制、互聘机制与选聘机制等，从而实现校际“双一流”的生态愿景。此外，对我国西部地区高校师资提供政策倾斜，加大治理政策的扶持力度，有机调控教师激励机制与补偿机制，切实推行校际教师定期轮岗交流政策，从根本上实现高校发展协同共建共享的良性互动。

(三)优化多元主体协调机制，增强教师政策执行合力

多元主体间的协调机制是政府—高校—教师—社会等多元主体间为实现共同目标而进行合作与交流的方法和规则，涉及利益协调机制、行为约束机制以及信息共享交流机制等。当前，在政府与高校之间的合作与交流中缺乏教师主体的有效参与，弱化了社会在教师政策执行中的主体地位，不利于高校教师政策执行协作工作的稳定展开。为此，需借助整体性治理理论中有关协调机制的建构逻辑，完善教师政策执行的协调机制。

在利益协调机制方面，以协商互动为逻辑基点，形成共同的政策话语体系。教育行政部门需加强地方政府与高校之间的协商与交流，依据教育政策的实施范围召开区域性或全国性的会议，邀请教师参与其中，让教师在充分认识教育政策的情况下，对相关议题进行广泛而深刻的讨论，实现“沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议”[10](P.131)等共建共享的善态格局，以此保证教育整体治理政策的顺利运行。

在行为约束机制方面，以监控机制为抓手，完善教育行政主管部门对高校教师治理政策实施的监督制约机制。中央教育行政部门通过设置具体的行为规则，明确教师政策在执行过程中应遵守的规章制度，以此规范各级地方教育行政部门间教师政策执行的协作行为。如地方教育部门在制定具体的程序制度时，中央教育部门应严格审批、备案、评估与反馈等制度，形成科学的封闭环节回路，进而保证各级地方教育部门的教育治理政策与国家行政部门计划实施方案的协调性。此外，整合政府与社会之间的关系，调动社会组织积极参与教师政策的执行过程，充分发挥公民广泛参与教师政策执行的监督职能。如有效推进教师问责过程的公开性，对高校教师失责、失职、滥权等行为的调查需通过网络信息、媒体公开等方式进行及时发布，以确保教师的合法权益得到有效保障。

在信息共享交流机制方面，应以信息化、智能化为基础，形成政府—高校—教师—社会不同主体间的“无缝隙”信息共享平台。运用“互联网+”“人工智能”等信息技术，充分发挥教师对教育政策决策与制定的制衡作用，如通过各地政府与高校之间的网络连接，使高校与教师等主体的利益诉求得到充分表达，进行有效的信息传递、共享与公开，从而实现整体治理的有效协作。