浅论社会治理中科技手段的支撑作用与限度边界

杨 晓 彤

(浙江大学 马克思主义学院,浙江 杭州 310058)

社会治理是国家治理的基础性内容和重要组成部分，社会治理现代化关系着国家治理现代化的实现进程。党的十九届四中全会明确提出要加强和创新社会治理,“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[1]。科学技术的快速发展为社会治理提供了便捷化、智能化、精准化的支撑手段，但这种以技术理性为核心的治理手段又存在着潜在风险。规范科技手段应用行为、明确科技手段在社会治理应用中的限度边界、建立针对性规范体系已成为维护国家安全和社会稳定、有效发挥科技支撑作用的必然要求。

一、科技手段在社会治理中具有重要的支撑作用

当下信息互联网技术的飞速发展使现代科技手段在社会治理中发挥着无可替代的支撑和保障作用，凸显了科技手段对推动社会治理智能化和社会治安防控精准化特有的应用价值，对构建共建共治共享的治理格局具有重要作用。

(一)科技手段提升了社会治理的执行效能

社会治理作为多元主体参与的多向度治理网络，其执行效能的最大化发挥包括对主体间关系动向的实时把控和对社会问题的及时解决，这就对数据资源的处理速度和整合效率提出了更高标准的要求。科技手段为社会治理执行工作的精准化、精细化提供了技术支撑和效率保障：

首先，科技手段有助于简化社会治理执行流程，减少社会治理成本。自进入21世纪，互联网和大数据就以其高度的多源性、聚合性和互动性成为政府实现高效公共决策的重要抓手。信息是决策的来源和基础，在传统的政府治理模式中，信息的获取和存储只能依靠人力的登记、核对和归档，需要投入大量的时间和人力财力，并且纵向行政部门之间以及横向的政府与社会各主体之间无法实现实时地信息交互，政府无法及时觉察社会问题滋生的源头，对社会治理工作带来了极大挑战。大数据技术凭借其强大的信息输入和输出能力不但能将高度分散的碎片化信息整合为具有内在关联的重要价值性信息，而且能在打破单向独立数据壁垒的同时迅速在横向和纵向组织中实现信息互通和资源共享。这不仅减少了政府发布信息的流程，使相关专业人员将时间和精力投入到具体的治理工作中，同时也大大降低了信息存储、数据分析和方案构建的行政成本。

其次，科技手段有助于政府构建民主决策和科学治理体系。近年来，随着智能手机的广泛普及，大量政务服务APP(手机应用软件)在手机和电脑终端上涌现，这些科技变化对于政府来说，一方面可以利用互联网及相关政务服务软件及时、高效地发布政务信息，同时数据库的精准分析能有效弥补人为经验判断的主观性，使量化分析和方案处理更加精准化、科学化；另一方面，“互联网的交互性也使政府能够快速获悉民众对政策的反映，民意、民情调查的准确性可以大大提高”，[2]使公共决策在群策群力、集思广益的基础上日渐民主化。社会公众作为社会治理和政府行政决策的重要参与者，可以通过政府搭建的综合信息管理平台及政务公开软件等信息技术手段实现便捷化的办事服务，公众只需要在网络的相关平台系统上操作即可快速办理有关事项，改变了传统的人力跑腿模式，为“最多跑一次”的新时代智慧治理提供了技术支持；同时，社会公众也能通过政府的政务网站实时监督政府各部门的社会治理工作，不但能有效克服政府自身监督的弊端，而且能实现政府与社会的双向联动。

最后，科技支撑改变了单一的行政管理手段，使社会治理的执行手段更加多元化。科技支撑不仅可以完善城市和乡村治理中的“数字化管理平台”和“综合信息管理平台”等基础性治理手段，也可以通过面部识别、视频数据分析、智能预警等新兴技术提高预防预警预控能力，为及时斩断犯罪“黑手”、缓解交通拥堵、提高社会治安治理水平提供技术保障。近年来，人工智能、物联网、云计算、卫星云图等新兴技术的兴起催生了政府“运用全天候监测舆情系统、大数据监控管理平台和卫星云图等新型信息化手段感知社会运行态势”[3]的新趋向。政府利用数字化信息平台通过对社会发展的信息计算与测量，及时感知并准确把握社会矛盾的发展指数，根据实时监测为政府实际治理工作提供多套解决方案，实现了社会问题的源头式防治和精准式化解。

(二)科技手段促进了多元治理主体的密切合作

“社会治理就是在社会领域内，政府、私营部门、非营利组织部门以及公民等组成相互依赖的多主体治理网络”[4]，换言之，社会治理必须是多元主体在平等基础上建立起来的合作机制，而科技手段的创新和应用不但能够及时弥补社会治理工作中一些人为性质的限制因素，同时也大大助推了智能化社会治理的综合性服务水平的提升。例如重庆市在城市社区治理中通过“网格化+五长制”的层层分级，在作为基础单位的网格内将“集感知、分析、服务、指挥、监察‘五位一体’的智慧管理信息平台”[5]和分别由政府代表、社区代表和群众代表担任网格长的人工治理系统相结合，对网格内的社情进行全方位地实时监控，不仅提高了城市治理的时效性和精准化服务水平，也将政府、市场和社区内的多元主体融入其中，为社会组织、民众等主体提供了参与政务和社会治理的平台和契机，形成了多方协调统筹和联合共治的合力。

大数据平台的相对开放共享日渐成为构建以政府和社会组织良性互动为核心的“社会治理共同体”的关键因素。以政府为单一主体的传统管理模式的形成主要是基于政府对信息的垄断，“信息鸿沟”和“数据孤岛”切断了政府与社会的双向互动桥梁，使政府长期掌握着对社会单向支配的话语权。这种集权式管理方法由于只强调政府在治理工作中的主导地位，无法满足社会发展的多样化需求，这种单向度社会管理模式最终只能是碎片化管理。而大数据带来的信息和资源共享一方面使政府内部的各部门之间的联系紧密，打破了层级分明的分散式沟通方式和利益格局，实现了从社会管理权力集中到社会治理权责分散的实质性改变；另一方面使得社会公众能在政府传播信息的过程中了解公共决策背后的因果关系，有利于打破在信息传输中的不对称地位，贯通了社会公众在社会治理中的意愿表达渠道，使其认识到自身利益与政府、社会利益的一体化，大大提高了公众社会参与的主动性和与其他主体协同合作的主动意识。这种多元主体协同合作的治理模式充分体现出现代化整体性治理的基本要求，所谓“整体性治理”的核心要义即“通过消解一个场域内多元利益主体的冲突和矛盾实现政策效益的最大化”[6],现代化的整体性治理相对于传统碎片化治理的独特优势就在于科技手段为其提供的巨大技术支撑。

(三)科技手段推动了社会治理的稳定运行

科技手段对维护社会稳定、保障公共安全、危机干预和治安防控等诸多方面都具有重要作用。在公共安全方面，“数字天网”“情报监测和分析平台”等高科技信息手段的应用实现了各领域业务系统的互联互通和信息数据的实时整合与动态监测，促进了智慧治理工作格局的构建，同时也把原本负责信息实时监管的专业人员从线上的工作任务中解放出来，使其将更多的精力投入到线下的社区预警职责中。在危机干预方面，多地通过建立网上在线纠纷调解平台和信访专属通道对社会矛盾进行实时调解。例如，浙江省杭州市成立的互联网法院通过建立专门的矛盾和案情调解室，通过对线上案件的原因和样态分析，向在网上发起申诉的当事人提供专业性、针对性的处理方案，减少纠纷发生和矛盾恶化。再如，福建省莆田市投入使用的网上信访和调解中心打破了传统的面对面信访和调解模式，不但能使民众的利益诉求和权益保障得到高时效的表达和申诉，同时又能减少因矛盾升级而诱发的社会戾气，为社会治理工作创造良好的舆情环境，使矛盾化解在基层。在治安防控方面，公安机关借助大数据和人工智能技术来推进智慧公安建设，通过搭建视频共享平台和AI赋能平台实现对管辖区域的“全方位、无盲区”监控，通过AI识别大大提高了公安机关案件破获速度，将智慧巡防系统应用于日常社会治安中，增强了社会治安防控的整体性、协同性、精准性。

总之，互联网、大数据、物联网、人工智能、5G等高科技信息手段的革新和应用填补了社会治理信息化管控的真空地带，建立起横向和纵向的互联互通网络，不但提高了社会治理的执行效能和执行流程的科学化、精准化，更重要的是使社会治理的内容面向社会大众，将政府和社会公众作为一个有机治理系统为构建多主体共建共治共享的社会治理格局、为维护国家安全和社会稳定提供了强有力的科技支撑。

二、社会治理中科技手段应用的限度边界

科技手段在社会治理中以其技术的先进性和分析的准确性为解决社会问题和提高执行效率提供了高效便捷的处理和应用工具，然而，科技手段不是万能的，它在社会治理中的作用实质是其统筹调配社会治理工作以对数据的计算、处理和挖掘为基础的技术理性体现，这不仅容易导致以人为主体的价值理性缺失与抑制，而且存在个人隐私泄露与信息安全隐患、以及主体责任权限模糊等诸多问题，因此，在社会治理过程中必须避免技术理性主义的应用缺陷和技术工具主义的依赖，明确科技手段在创新应用时的限度边界。

(一)社会治理科技手段应用以不能替代人的主体地位和作用为最低限度

社会治理活动是人的主体性活动，尽管在社会治理活动中科技手段的支撑作用显著，但科技手段只能是辅助手段，社会治理活动的主体是人，这些科技手段只有为人所掌握和运用才能发挥作用。因此，主张科技手段至上、过度依赖技术手段而冲击人的主体作用的社会治理活动无法达到最佳治理成效。社会治理坚持以人民为中心在价值层面体现为在社会治理格局中人民群众的主体地位、在现实层面上满足人民群众对社会治理的多样化需要。以科技为支撑的智慧治理所追求的目标是决策的科学化和执行的高效化，其对数据的存储、处理和分析的规范标准远远高于对治理主体的要求，使治理主体成为在确保操作和执行数据应用流程准确性基础上的价值中立的被动决策者，使治理主体的价值判断和自主选择被禁锢于技术理性的困境之中。政府作为社会治理的主导力量在享受科技带来的高效率、低成本执行力的同时，越来越将这种依靠技术理性分析得出的一般性方案作为可供公众选择的服务范围，然而这种无差别、无个性的同质性治理模式严重挤压了公众的选择空间，由于同质性治理模式难以反映治理实际需要而导致治理的实际成效甚微，公众需求因受限于技术理性的分析结果而很难满足。科技只是辅助治理主体高效精细化工作的重要手段而不是目的，社会治理的逻辑起点和最终目的始终是在解决社会问题、满足社会需求的基础上最大限度地创造社会价值，实现公共利益最大化，“以人的自由全面发展为核心内容的人本价值关怀是科技存在价值的基本前提”，“技术理性的边界扩张不能以价值理性的萎缩来换取”[7]。

(二)维护国家信息安全、保护公民自由权利是社会治理科技手段应用的基本要求

维护国家信息安全、保护公民隐私和自由权利是社会治理的伦理价值目标，是多主体在社会治理中协同合作的共识性价值前提，也是社会治理科技手段应用时的最基本要求。信息互联网技术的应用使多主体之间跨越了信息鸿沟而实现了资源共享，同时也面临着信息泄露的风险。以大数据为例，政府主导搭建的综合性信息管理平台在整合发布信息、实时监控社情的同时，也将国家的潜在机密和人的言行作为数据编码、解码和监控的对象，成为大数据技术分析处理并内化为实际性方案的工具；如果对这些数据加密保护不力，就有可能使国家的安全信息和个人的隐私信息变成公开信息，使国家失去合法性权威的基础，使公众失去对个人信息的掌控权。即使在社会治理中信息的收集统计是在个人自愿且不妨害隐私的前提下进行，一旦这些碎片化的独立信息被技术整合成“信息网”，个人也将在信息的勾勒下被迅速锁定，从而使人自身处于信息控制之下。一些“很多小的、独立的信息记录系统，就单个而言，它们可能无关痛痒，甚至完全没有用。但一旦把它们通过自动化的技术整合连接起来，它们就会渐渐蚕食我们的个人自由”[8]，会对个人的隐私权和行动自由造成严重威胁。因此，在社会治理中科技手段应用应以严格保护国家信息安全、保护公民的隐私权和自由权利为基本限度要求，政府公权力应为科技手段的合法应用保驾护航，政府部门在利用科技手段收集和发布信息时必须保证信息收集手段的合法性和环境的封闭性，提高防范国家信息安全和个人隐私信息泄露风险的能力，让科技手段在安全自由的治理环境中支撑良政善治。

(三)明确科技手段应用的责任权限是社会治理主体必须严守的法律边界

以科技手段为支撑的智慧治理程序化、工具化的特性张扬带来人的主体性缺失、价值理性失落等一系列伦理问题，但技术理性自身却并不能为此承担伦理责任，因为究其产生结果性质的好恶是由人的主体意志决定的，科技只不过是“人的本质力量的公开的展示”[9]。科学界定和明晰治理主体运用科技手段时的责任与权限范围，从而实现技术理性与价值理性的平衡是社会治理科技手段应用必须严守的法律边界。即一方面，治理主体运用科技手段的责任权限规定能够唤醒治理者的主体意识和责任意识，使治理主体及时防范技术理性的滥觞对人的价值理性的僭越，将科技手段应用牢牢控制在主体意识之下，从而使治理主体能够根据治理实际情况和自身价值判断而进行自由选择和行动，并为其治理行为后果承担责任；另一方面，在具体的社会治理活动中，对治理主体行为动机和结果的责任规制促使其改变单纯地依靠个人直觉和信息数据做出价值判断的粗放治理方式，而根据治理目标的价值取向和社会主体多元的价值选择审慎地做出治理决策，自觉地对治理手段和治理结果进行规范，防止公权力的无限扩张对社会治理公共领域和多元主体私人领域的侵犯，为其他治理主体参与治理活动起到良好的示范和引导作用。因此，建立完善的法律制度使社会治理主体的责任权限边界清晰并得到严格遵守，“任何治理主体既不能滥用科技手段，随意调取非相关数据资源；也不能草率地做出结论”[10]，不仅能使治理主体的行为动机和结果保证最大程度的良善，也能使整个治理体系得到规范、治理环境得到净化，从而实现公共价值和公共利益的最大化。

三、规范社会治理中科技手段的应用行为

社会治理现代化的实现是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键一环，这不仅要求社会治理的制度规范不断完善，同时也倒逼着治理方式的创新变革。科技手段的应用改变了粗放低效的社会治理工作流程和决策模式，大大提升了社会治理的时效性和精准性，但同时也带来了法律、政治和伦理等方面的问题。因此，为了规范科技在社会治理中的应用行为和运用方式，使其更好地发挥助推社会治理向更高水平发展的积极作用，需要明确规制科技手段在社会治理中的应用原则。

(一)健全完善法律和制度规定、提高科技手段参与社会治理的合法性和规范性

科技治理作为新时代国家治理和社会治理现代化体系中的新兴产物，在发挥作用的过程中总会出现与现有法律、制度规定和政策产生摩擦和矛盾的情况，由于科技治理目前在很多方面尚无法可依，其治理权限和边界无法得到法律制度的保障和遵守，因而，当务之急需要完善社会治理科技手段应用的相关法律制度。

“科技的发展如果没有价值的引导将引发灾难，而价值引领是为了避免科技走向极端。”[11]法律对于技术理性的指导和规制意义在于：一方面在科技手段量化变革的过程中法律起着调解社会矛盾、稳定社会秩序的作用，为科技手段在社会治理中的质性飞跃创造良好的环境；另一方面法律也在不断跟进科技发展的节奏，为科技手段的合法应用划定边界，填补滞后空白。对于治理主体而言，要提高其在社会治理工作中应用科技手段的法律观念和规则意识，引导他们在治理过程中自觉地履行法律义务和承担法律责任，培养他们在社会治理中主动以法律手段解决技术理性引发的矛盾和冲突的意识，牢固树立依法治理的观念。应培养和引进懂法律懂科技有治理经验的综合型人才，提高科技人员的法律素养，在全社会推广普及科技法学知识。完善科技手段参与社会治理的法律供给，明确令行禁止的负面清单和行为主体的责任分属，建立起数据安全防范预警制度，对数据信息的收集和传播渠道等做明确的规定和限制，将触碰边界的责任归属和处罚机制全面化、精细化，防止国家和个人的相关信息泄露引发灾难性后果。保障社会治理中科技手段的改革者和参与者的基本权利，最大程度规避试错后的风险，减轻科技人员的责任压力，推动科技手段不断革新，使更多原本无科技治理经验的主体参与到治理实践中来，提高他们对科技手段的应用意愿和参与社会治理的热情。

(二)建设科技伦理、增强伦理道德对科技手段应用的价值引导

为规避技术理性的无限扩张带来的一系列科技风险和社会风险，除加强相关法律制度建设外，还需要发挥科技伦理道德对科技手段的价值引导作用，树立社会治理的人的主体意识，在全社会形成正确的科技伦理价值观。对于在一线从事具体社会治理工作的主体来说，在认识上首先要把握科技的根本性质是“人类根据自身需要，有意识、有目的地研究客观事物的规律，并转变为能够有助于满足人需要的某种资源或技术”[12]。也就是说，要意识到人是技术手段的逻辑起点和现实归宿，在以科技手段为支撑的社会治理工作中要充分发挥人的主体地位和作用，使科技手段的革新和应用必须坚持为人类服务的目的。这就要求治理主体要具备良好的职业道德，在追求工作效率提高和行政成本减少的同时，本着为人服务的情怀和目的将技术带来的潜在风险告知社会，坚决抵制为谋私利而不顾公共利益的唯利是图行为，及时防范科技手段过度应用后可能产生的不良后果，增强治理主体的责任意识和风险意识。

在具体的治理工作中要坚持科技手段与人的良性互动，单纯依靠技术理性对社会治理行为和情况分析所采取的一般性治理措施很难满足治理需求的多样性和保证分析处理结果的公正性，因此在技术分析基础上社会治理推进必须结合人的价值判断和道德标准进行。在新兴的自媒体时代，人们表达自身利益诉求和对某些社会现象看法的渠道越来越多、越来越便捷，形成了强大的社会舆论力量，社会治理的决策者在决策时不能单纯凭借技术方案的分析，也不能单纯依靠人的主观评价，要在技术分析的基础上结合人的价值分析和社会公共舆论导向选择科学性、综合性的治理方案和治理措施。

(三)明晰社会治理系统内部的界域，优化社会治理主体与科技手段应用关系

“随着现代科学技术的发展，它日益成长为与政府、市场和社会公众并驾齐驱的第四大系统，四大系统既各有其运行的逻辑和规则，又相互参与以获取所需的资源。”[13]47-53因此，协调科技与政府、市场和社会公众这四大社会治理系统的关键就在于明确科技手段与政府权力、市场力量和公众参与的各自作用范围和界域，既发挥它们之间的互补作用，又保证它们不相互跨越治理界限。

明晰科技手段与政府权力之间的作用界限要着眼于防止行政权力在社会治理过程中过度操控科技手段，在保证科技手段作用的自主性不受干预的前提下将科技手段融入政府公共服务中，同时降低政府人员对科技手段的过分依赖，及时预防科技手段应用风险，发挥科技手段对政府的监督作用。科技手段与市场力量的协调平衡体现在要充分发挥市场资本特别是民间资本对科技创新的支持作用，及时为科技手段在社会治理中的应用做好专业化的风险评估，提高科技手段的科学性、安全性；同时要防止公共化的信息管理平台等科技手段在投入社会治理过程中受市场资本的控制，防止利益驱使下的信息泄露等潜在风险，防止科技手段过度利益化、市场化。

在社会治理过程中，公众一直处于被治理的边缘地位，是科技手段监控监管的主要对象，但公众作为社会治理效果和科技风险的直接体验者和承担者无疑需要重塑与科技发展的主客体关系。在科技与公众的联结体系中，“不仅使公众理解科学，更要使科学理解公众”[13]124-125,加强公众对科技社会治理运行的参与和监督。首先，公众可以通过组建相关社会组织的形式积极参与具体的科技社会治理活动，防止政府权力和科技手段的滥用，增强在社会监督中的话语权；其次，市场要为公众组建的相关社会组织提供资金和技术支持，使社会组织成为对科技风险评估的重要组织力量；最后，政府要支持鼓励非政府组织的发展，将其纳入科技决策和执行过程中的参与主体；要积极寻求和拓宽公众参与科技社会治理渠道，培养公众科技治理意识，提高公众社会治理参与能力。

总之，明晰科技手段与政府权力、市场力量和公众参与等多元治理边界具有重要的现实意义，其目的就是使它们在社会治理中形成相互促动、相互补充的关系，既使科技手段应用能够获得政府、市场和社会公众的支持，同时又能有效防止因科技手段滥用而可能形成的社会风险；在保证科技手段社会治理功能作用的基础上，充分发挥科技手段的公共性作用为全体社会成员服务，从而实现规范社会治理科技手段应用所追求的目标。