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乡村治理现代化的内涵、目标及实现路径研究

2021-12-28

陇东学院学报 2021年4期
关键词:现代化党组织体系

李 涛

(陇东学院 经济管理学院,甘肃 庆阳 745000)

“三农”问题是关系国家生存和发展的基础性问题,而农业农村现代化是解决“三农”问题的重要途径。实现乡村振兴和农业农村现代化,构建科学完善的乡村治理体系,提升治理效能,实现乡村治理现代化是前提和基础。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》对乡村治理现代化的主要任务进行了整体部署,党的十九届四中全会决定为乡村治理现代化提供了发展方向和制度指引。国家治理的根基在乡村,提升乡村治理现代化水平,有利于巩固拓展脱贫攻坚成果、保障乡村振兴战略的实施、提高国家治理现代化的质量和速度,进一步助推国家治理现代化总目标的实现。

一、乡村治理现代化的内涵

要准确理解乡村治理现代化的内涵,首先要明确治理的含义。治理(governance)是现代政治学中常用的概念之一。在西方社会发展历程中,治理和统治含义基本一致。20世纪90年代以来,治理这一概念广泛应用在政治、经济、社会领域,学者们赋予治理这一词新的、丰富的内涵,其涵盖范围逐步扩大,并与传统意义上的统治(government)相去甚远。1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴》研究报告中认为,治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]。这一界定具有一定的典型性和代表性,从这个概念我们可以看出现代意义上的治理不同于传统的管理,更不同于统治。统治或管理,强调主体的唯一性、权力运行的单一向度性,而西方现代意义上的治理则强调多元主体协同共治,促进和实现公共利益最大化。治理强调主体的多元性、过程的合作性和权力向度的多元性和互动性,在社会管理中政府分权给其他治理主体,政府与其他主体之间是平等、协商、合作的伙伴关系。

目前,我国学术界和国家政策文件赋予治理这一概念新的时代内涵,与现代西方治理概念和理论有明显区别。党的十八届三中全会以来,治理、乡村治理及治理现代化等逐渐由一个学术概念演变为政治术语,进入国家和官方的话语体系。治理体系、治理能力、治理效能等概念出现在党的报告、条例等正式文件中。习近平总书记指出,国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现[2]。国家治理现代化的实现,关键是要充分发挥我国的制度优势,把党的领导落实到国家治理的各个领域和各个方面。党的十八届三中全会以来,治理理论呈现鲜明的中国特色,体现我国理论自信和制度自信。马克思主义认为,治理是社会主义国家政治统治与政治管理的有机结合[3]。根据马克思主义的观点,当下我国官方正式表述和政策话语体系中,给治理概念和理论赋予了新的内涵,与中国特色社会主义制度高度相吻合,体现中国特色社会主义制度优势,与现代西方治理理论有本质的区别。

关于现代化的含义,学者们先后从经济发展、政治进步、思想和行为模式转变等视角给予了不同的界定。从人类社会的发展历程来看,现代化是指人类社会由传统农业社会向现代工业社会演进中,工业化、全球化、信息化和智能化渗透到社会生活各个领域所带来的深入系统的变化。什么是治理现代化,国内的法学家、政治学家等分别从不同的视角给予不同的解释。一些法学家认为治理现代化就是治理法治化,如胡建淼在《治理现代化关键在法治化》一文中认为,法治化是国家治理现代化的主要内容和发展水平的主要标尺[4]。姜明安在《法治与现代国家治理》一文中认为现代国家治理的手段和目标是实现法治化[5]。何增科等政治学家主要从扩大治理主体、深化治理体制改革的视角来研究政府治理现代化[6]。要实现乡村治理体系和治理能力现代化,明晰乡村治理现代化的含义是前提和关键。姜晓萍认为,乡村治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化[7]。肖立辉在《乡村治理现代化的由来与出路》一文中,从民主化、法治化、科学化等七个层面来分析乡村治理现代化的指标。目前国内许多学者主要从乡村治理体系现代化和乡村治理能力现代化两个层面来界定乡村治理现代化,如桂华的《面对社会重组的乡村治理现代化》、韩云鹏的《乡村治理现代化的实践检视和理论反思》等,但对乡村治理现代化的内涵解释,则差异较大,还没有形成明确、准确、学术界普遍认可的界定。

笔者认为,乡村治理现代化是指由传统乡村社会向现代乡村社会转变中,实现现代乡村治理目标的基层和乡村的制度体系以及制度执行能力。科学完善的乡村治理体系是治理效能提升的基础,治理效能的提升有利于进一步优化乡村治理体系。从历史进化的视角看,乡村治理现代化是破除城乡二元治理结构,建立健全城乡一体化治理体制,促进城乡融合发展的过程。

二、乡村治理现代化的目标

要确定乡村治理现代化的目标,首先要对我国乡村社会的演进和发展、管理体制和运行机制、治理模式与影响因素等进行历时性梳理,分析、研究乡村治理的发展趋势,才能确定乡村治理现代化的发展目标和价值导向。

我国乡村社会长期保持着“简约治理”[8]的非制度治理模式。中国传统社会皇权不下县,乡村治理主要依靠宗族和家族的自治。乡村社会长期在“皇权”和“绅权”的互动中维持着乡村社会的秩序,形成了“皇权”和“绅权”并行的“双轨制”。1949年新中国成立后,我国乡村治理进入了新阶段,随着土地改革运动、贯彻婚姻法运动和农业合作化运动的深入推进,乡村社会原有的封建状态被彻底打破,三级所有队为基础、政社合一的人民公社体制逐步形成,国家权力逐步延伸到乡村社会的各个领域,国家对社会经济生活实行一元化的全面控制[9]14,体现出强大的动员能力和组织能力。农民的教育、医疗等基本公共服务都通过人民公社制度供给,乡村治理具有明显的公权力色彩。人民公社时期,虽然国家权力渗透到乡村经济、社会等各领域、各方面,但部分基层事务仍由村庄自主解决,体现了乡村社会治理中的准自主性。1978年改革开放以后,基层乡村治理呈现出鲜明的新特点。随着家庭联产承包责任制的逐步推行,乡村社会的治理体制和治理模式逐步发生了深刻变化,政社合一的人民公社体制被政社分开的乡镇政权体制所取代。1982年《宪法》确立了基层乡村自治制度[9]16,1987年通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,并不断修订完善。法律制度的确定及有效运行,逐步在我国基层形成了乡政村治的治理体制,国家权力逐步向基层下沉和延伸,至乡镇一级,而乡村实行自治,充分发挥村民在乡村治理中的主体作用。“乡政”体现出行政性和集权性的特点,而村治具有自治性和民主性的特点,基层乡村治理仍呈现出简约治理的特征。

党的十八大以来,中共中央、国务院从国家现代化的视角来重新审视“三农”问题,党的十九届五中全会明确提出,把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略、建设法治乡村等,不仅助推乡村制度和治理体系的现代转型,提升了广大农民的生活水平,也促进了农业农村现代化的稳步实现。

乡村振兴战略的有效实施,关键和基础在于构建科学的治理体系,提升治理效能。我国乡村治理发展的总趋势是传统乡村社会延续至今的简约治理传统逐渐被改变,依靠国家政权力量,把现代化的乡村治理制度和规则嵌入乡村内部,推动乡村社会现代转型,逐步实现乡村现代化。党的十八大以来,中国共产党进一步强化对农村工作和乡村治理的领导,逐步加强农村党组织建设,将中国共产党强大的领导能力和组织动员能力转化为乡村治理的制度和资源保障。2019年11月,党的十九届四中全会决定明确提出推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好地提供精准化、精细化服务。乡村治理权力下沉,党和国家的权力下沉到基层,通过权力的有效运行,实现对乡村各项事业的有效管理,提升治理效能,实现国家规划秩序对基层社会自然秩序的替代[10]。

总之,党的十八大以来,乡村治理制度建设及其规范运行在如期完成农村脱贫攻坚任务、巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接、保障乡村振兴战略实施等方面提供制度保障,发挥基础性作用。只有客观认识当下我国“三农”工作的新变化,才能准确把握乡村治理现代化的目标。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出我国乡村治理现代化发展分为两个阶段,到2020年初步形成现代乡村治理的制度框架和治理体系;经过几年的发展,到2035年,构建完善的自治、法治和德治融合的乡村治理体系,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制,乡村治理能力显著增强,乡村善治得以实现。

三、乡村治理现代化目标的实现路径

(一)加强农村基层党组织建设

新时代我国基层或乡村治理发生了明显变化,党的领导向基层延伸,农村党组织领导作用进一步凸显和强化,“党的全面领导”基因被迅速激活[11]。正如习近平总书记所说:“办好农村的事情,关键在党。党管农村工作是我们的传统,这个传统不能丢。”[12]《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出:“完善村党组织领导乡村治理的体制机制[13]。完善乡村治理体制,要进一步加强农村基层党组织建设,健全村级组织体系,充分发挥党组织在乡村振兴和乡村治理中的领导作用。重新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》,对农村基层党组织设置、职责、党员干部队伍建设等都做了明确的规定。加强农村基层党组织建设,第一,要强化农村基层党组织的思想建设和政治建设,实现党组织对村级各类组织的全面领导,健全党组织主体责任落实机制;第二,要明确农村基层党组织和农民合作社等村级各类组织的职权范围,建立协调配合运行机制,从制度上保障党组织在“三重一大”集体决策中的地位和作用;第三,要加大基础保障力度,为农村基层党组织建设提供物质和资源保障;第四,要提升农村基层党组织动员能力,充分发挥基层党组织在乡村治理中的组织力和号召力;第五,要强化基层党组织干部队伍和党员队伍建设,优化党员干部队伍结构,提升干部队伍能力,提高党员干部队伍质量,充分发挥党员干部的引领示范作用。总之农村基层党组织在乡村治理现代化中起着领导核心的作用。

(二)构建“三治融合”乡村治理体系

科学完善的乡村治理体系是实现乡村治理现代化的关键和基础。党的十九大报告、十九届四中全会决定等都明确提出健乡村治理体系或城乡基层治理体系。正如习近平总书记所说:“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是实现乡村善治的有效途径。”[14]构建乡村治理体系,要明确自治、法治和德治的含义、作用及相互之间的关系。在三治融合的乡村治理体系中,自治是核心,法治是保障,德治是基础,以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气。首先,自治能够激发基层群众的积极性和创造性,体现群众的主体性,激发群众参与乡村治理的活力,所以说自治是本体。其次,要强化法治的规范作用和保障作用。随着法律下乡的深入实施,农民的法律意识普遍增强,法治约束村民行为、调节村民利益、规范群己关系,所以说将法治融入自治之中,能够提升乡村治理的品质。最后,要明确德治的基础作用。当代中国农村社会,家户、村庄是村民生活的基本单元。德治能够进一步强化人们对家户和村庄的责任感、认同感和归属感,增强人们的自律能力,德治为自治这一本体注入自律的能动性[15]。乡村治理体系建设,要注重体系科学性、制度可操作性和运行实效性。科学性要求以科学的理论为指导,研究乡村治理内在规律和三治融合的一般理论,探索三治之间的逻辑关系和三治融合的体制机制,构建科学完备的乡村治理体系。制度可操作性要求乡村治理体系能够适应不同区域经济社会发展的实际情况,具有较强的执行性和实用性,并能够在实践中不断创新,完善。运行实效性要求乡村治理体系和治理制度的有效运行能够充分发挥自治、法治和德治各自的作用,同时能够通过融合发展,发挥三治整体的功能,切实提高乡村治理的效果,推动乡村治理现代化。科学性、可操作性和实效性要求乡村治理体系的构建要正确处理顶层设计的普遍性与地方实践的特殊性之间的关系,因地制宜,选择治理模式,优化治理组合,突出治理重点,实现乡村善治。

(三)构建多元主体协同治理机制

随着农村改革的持续推进和农村社会的全面进步,我国农村经济社会和人口结构逐步发生了变化,乡村社会由熟人社会向熟人与陌生人并存的半熟人社会过渡,不同村庄之间的差异和同一村庄内部人和人之间的差异很大[16],乡村之间不断分化,乡村治理面临新问题、新挑战。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确支持乡村各种组织参与乡村治理。党的十九大和十九届四中全会提出构建、坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。构建乡村协同治理机制,各治理主体只有积极参与,协同共治,才能化解乡村治理面临的新问题、新挑战。党委、政府、政治社团、农民合作社、村民共同参与乡村治理,形成多元治理新格局。

在多元主体协同治理中,首先,要加强党的农村基层组织的领导。国内部分学者认为多元主体更为准确地表述应为一体多元,一体是党的农村基层组织,这充分体现了党的领导在多元主体协同治理中的核心地位。村党组织要全面领导村民委员会等各种农村经济社会组织。其次,充分发挥农民在乡村治理中的主体作用。多元主体中最主要的一元是农民。在乡村治理中,村民自治是核心和关键,要使农民积极主动参与乡村治理,就要充分发挥农民的主体作用和他们的聪明才智,从而激发乡村治理的活力,推动基层民主政治建设,实现乡村有效自治。最后,构建利益协调机制,使各个主体共享乡村治理的成果。多元利益主体协同治理,要激发不同利益主体参与乡村治理的主动性,需要进一步建立和优化利益协调和利益实现机制,实现各利益主体的合理利益诉求,打造共建共治共享的乡村治理新格局。

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