协同治理视域下德国移民治理机构考察

王子立

（中国人民警察大学 移民管理学院，广东 广州 510663）

国际移民问题复杂多变，一国的移民治理模式与本国的经济发展程度、边境治理水平、人口数量结构、政治制度紧密关联，各有不同。随着中国改革开放与对外交往程度的不断加深，移民治理形势愈发严峻，移民治理事务愈加繁重，尤其是新冠疫情爆发以来，外国人永久居留管理、非法移民打击等移民治理事务不但成为社会热点话题，更成为当前移民治理工作的当务之急，做好这些工作的前提即构建一个科学、有效的移民治理模式。近年来国内关于德国移民领域的研究，主要集中于移民法、移民政策、难民管理、移民融合等领域研究，对于移民治理模式研究较少涉及。德国移民治理模式的历史变迁、现状发展及其在演进变革中形成的理念、思维和模式，对于中国探索移民管理体制改革具有很好的借鉴和参考意义。本文旨在协同治理视域下考察德国移民治理涉及的主管机构，构建德国移民治理的协同治理框架，分析各机构之间的关系及各自发挥的作用，并总结特点，以期得出可借鉴的域外经验。

一、问题的提出

国际移民问题对于一国政治、经济、文化、社会等方面的影响相当全面，各国政府对于本国国内国际移民的治理是一项复杂的公共事务，需要遵循协同治理的原则，整合多层次、多元化的治理机构，共同治理移民问题。在如何有效推行国际移民治理问题上，国际移民组织积极倡导国际移民协同治理理念，其核心思想是：移民群体、公民社会、当地政府和私营部门之间的合作关系是应对当前国际移民剧增所带来的挑战和机遇的最重要因素，在国际移民治理上，只有发挥来自移民自身、当地政府、公民社会和私营部门多方面的力量，使各方利益可以得到满足并能够采取联合行动，移民移入地才能健康发展。[1]

协同治理理论的首次实践是英国的“协同型政府”改革，协同治理是在政府、私人部门与非政府间，不同层级或同一层级内部和不同职能间三个维度内的政策、规则、监控、服务供给等过程的整合。[2]协同治理要求政府部门和企业、社会组织、公民等公共治理主体在移民治理中通力合作，共同管理，具有主体多层次与多元化、治理工具复合性和各主体无缝隙合作的特点。国际移民问题具有整体性、复杂性的特征，针对移民治理上的政府失灵和多元主体利益相关的现状，协同治理视域下的移民治理模式应建立起多层次、多元化的移民治理机构主轴，中央机构顶层设计，地方机构具体实施，社会主体积极参与的综合治理网络体系。[3]

由此，下文将根据国际移民协同治理的要求考察德国移民治理机构，梳理分析德国移民治理机构多层次、多元化、协同化的机构主轴，检验国际移民协同治理理念在德国的现实实践。

二、协同治理视域下的德国移民治理机构框架

（一）纵向：多层次主体治理框架

1.联邦部级机构

联邦内政部是联邦政府移民管理事务的主管部门，其组成机构移民、难民与返回政策司负责制定德国移民、融合、庇护等领域的政策，监督联邦移民和难民局具体执行移民、融合、庇护等工作，并为联邦议会和联邦政府制定移民政策提供重要决策参考。联邦外交部及其驻外使领馆在移民管理领域，主要负责在国外处理所有护照和签证相关事务，驻外大使馆和领事馆都设有签证处。联邦劳动和社会事务部在移民管理领域负责外国人就业事务和促进外国人融入就业市场事务。移民、难民和融合事务专员职位是在联邦总理府设立的，专员主要职责是促进居住在德国的所有外国移民的融合，通过增进相互了解，消除仇外心理和不平等待遇，以达到所有公民和谐共处于德国社会的目的。[4]此外，专员还负责向移民提供有关入籍的法律信息，并确保维护欧盟公民在欧盟的自由流动权。

2.联邦局级机构

2005 年德国《移民法》生效实施，根据该法的解释性备忘录，联邦移民和难民局（下文简称联邦移民局）由其前身联邦外国难民识别局改组而来。联邦移民局是联邦内政部直属单位，是德国移民、融合和庇护事务的主要执行机构，它负责德国庇护程序的所有工作，拟定和实施融合课程，对联邦政府促进融合的工作提供技术支持，推进社会融合项目，以及提供针对移民的咨询服务。随着《移民法》的生效，以往由各联邦州负责的移民、融合事务被整合到联邦移民局统一负责，也就是说，除了传统的庇护事务外，《移民法》还赋予联邦移民局在移民和融合领域的全面职权，这使得联邦移民局逐渐由过去纯粹的庇护业务单位发展成为移民、难民和融合事务的综合性主管单位。[5]联邦移民局下设10 个业务部，每个部下辖若干业务组，每个组至少有4 个分组组成，主要职责包括完成庇护、难民保护、移民、融合、返回、研究、国际合作等工作。除了业务部外，还设立科学咨询委员会、庇护和移民专家论坛、研究人员移民咨询委员会等智库机构为管理层和业务部提供智力支持。除此之外，联邦移民局还特设了特殊事务专员，包括信息安全专员、平等事务专员、数据保护专员、预防腐败专员、保密专员，其主要职责包括保障男女平等、兼顾工作和家庭、预防性骚扰、遵守数据保护条例、保密、防止腐败以及联邦移民局的信息技术安全。[6]

德国联邦边境警卫局于2005 年改制为联邦警察局，作为联邦内政部直属的二级机构，主要负责边境保护、铁路安全和航空安全等工作，以防止非法入境、偷渡及人口贩运，联邦警察通过检查护照、签证和其他过境证件、监控边境及预防危险等具体工作对边境进行管控，并对外国人实施遣返、拒绝入境、撤销签证和护照替代证件等移民执法工作。联邦就业局在移民领域主要负责外国移民在德国的就业工作及相关就业政策的制定，帮助外国移民融入德国就业市场，通过对外国移民提供咨询、培训、就业岗位等方式帮助外国移民克服就业障碍，促进其就业以加快融入德国社会。需要注意的是，与联邦移民局和联邦警察局直接隶属于内政部不同，联邦就业局是具有自主管理权的联邦直属机构，仅受联邦劳动和社会事务部的法律监督，具有较强的独立性和自主性。

3.联邦机构分支机构

联邦移民局在各联邦州总共设立了48 个分支机构，包括地区办事处、抵达中心和决定中心，它们是难民保护和融合工作中的一线单位。联邦移民局在分支机构实施庇护程序，开展接受申请、面谈和决定等庇护工作。地区办事处是开展移民融合活动的联系点，负责当地的移民融合工作。抵达中心是庇护程序的主要执行机构，其并没有改变法律认可的庇护申请流程，而是提供“一站式”服务，通过减少不必要的重复登记和核查以加快庇护申请进度，从而达到强化难民控制的目的。在抵达中心，庇护申请者一般能在48 小时内得到迅速答复，其中获得庇护权的难民很快会被安排到社区生活，并在联邦移民局和联邦就业局的帮助下学习语言和工作技能，以尽快融入社会。庇护申请被否决的申请者则必须在抵达中心等候离境。决定中心主要就已经面谈的庇护申请者提交的庇护申请作出决定，主要针对来自叙利亚、伊拉克和厄立特里亚等非安全原籍国的个人提出的申请。[7]

4.联邦州级机构

根据德国《基本法》规定，联邦各州有权在州一级颁布适用于本州移民事务的法令和行政规章，联邦各州内政部或其他部为负责本州与外国人有关事务的主管机构，负责制定本州移民政策。与联邦机构设置一致，所有联邦州均设置有融合专员，专员通常没有直接的行政执行权，但其是州移民和融合领域所有有关部门的联系人，并向州政府就移民、融合和庇护政策问题提供咨询和支持。

根据德国《基本法》规定，警察事务在德国是典型的地方事权，其组织、任务和权力主要由联邦州的警察法规定，联邦各州据此独立负责本州警察事务，警察工作具有高度自主权，一般不受联邦警察机构的管辖。除了执行警察经常性工作外，州警察还负责《居留法》规定的有关外国人的执法任务。联邦各州警察在其任务范围内负责对外国人进行州内管控，并为避免其对公共安全和秩序造成危险，在外国人非法居留的情况下有权对其执行遣返离境、驱逐出境及相关的逮捕、拘留等移民执法工作，其中部分执法任务是与联邦警察合作实施的。

5.地方机构

联邦各州的主要城市均设有外国人管理局，隶属于当地政府，例如慕尼黑市外国人管理局就属于该市地区行政管理局公民事务处（二处）管理。作为地方执法机构，外国人管理局在其本地辖区内主管外国人签证、临时居留证和永久居留证的签发工作，负责《居留法》和《护照法》中规定的几乎所有合法居留和护照事务的管理，包括决定批准为外国务工人员授予第三国国民居留权和就业许可，对部分外国人的居留期限作出限制甚至撤销居留许可，在必要时可以作出驱逐出境的决定。在大部分州，外国人管理局只负责作出移民执法决定，具体执行则由地方警察实施。随着移民与融合问题在德国越来越受到重视，部分外国人管理局开始更名为移民局，例如柏林外国人管理局是全德国业务量最大的外国人管理局，每年有约40 万人来此办理业务，有约全国12%的居留许可是在这里签发的。2020 年1 月1 日，柏林外国人管理局更名为柏林移民局，在此之前其一直是柏林公民和公共事务局的下设单位，相对于之前的外国人局，这也是德国第一个更名为移民局的外国人管理单位。[8]柏林成立移民局既是为应对该州人口结构变化以及由此导致的技术工人短缺，又是对2019 年8 月15日通过的《技术工人移民法》的回应，为了更快地吸引和安置外国技术工人，新的移民局引入了投诉管理并建立了口译服务。随后，其他州及地方的外国人管理局开始逐步更名为移民局，例如2021 年1 月1 日，汉堡原属该州内政和体育部的中央外国人管理局更名为移民局。[9]

（二）横向：多元化主体治理框架

1.社会组织

在参与德国移民治理的社会组织中比较有代表性的有外国人咨询委员会，该委员会在大多数城市代表城市和社区协会中外国居民的利益，就有关外国居民的所有事项向市政机构提供咨询意见，近年来这些机构大多更名为外国人委员会、融合咨询委员会或融合委员会。难民、庇护事务方面比较有代表性的社会组织有难民委员会，在德国所有16 个联邦州以及一些地区都有自治的难民委员会，难民委员会以登记协会的法律形式存在，对难民的具体需要提供支持，并采取行动反对种族主义和仇外心理。移民宗教事务方面比较有代表性的社会组织有德国伊斯兰会议，作为联邦政府和生活在德国的穆斯林代表之间进行对话的第一个联邦级对话框架，会议讨论的主题包括将伊斯兰研究纳入德国学校课程、培训宗教人士、社会价值观和安全政策等方面内容。移民融合事务方面比较有代表性的社会组织有德国融合和移民基金会专家理事会，作为一个独立的科学机构，由来自各领域的10 名大学教授组成，并由8 个基金会联合提供资金支持，理事会定期发表关于移民和融合领域发展情况的调查和说明，并在移民和融合领域开展独立的应用研究项目。[10]

另外，部分社会组织可以经授权行使部分联邦机构的移民服务职能，比如联邦移民局可将咨询业务授权给私营或公共服务提供者。德国明爱协会、德国均等福利协会、德国红十字会、德国新教教会慈善组织、德国犹太人中央福利局等社会组织也都有权提供移民咨询服务，这些民间协会拥有约 800 名专职移民顾问对移民进行专业咨询。同时，这些社会组织根据咨询情况及咨询过程中对移民信息的掌握，向联邦移民局进行定期反馈并合作制定支持计划，促使移民能够按照计划积极参与融合活动。[11]

2.专家、智库

德国移民治理突出专家、智库的作用，比如在联邦移民局专门设立三个专门的智库型委员会履行具体职责，包括庇护和移民专家论坛、科学咨询委员会和研究人员移民咨询委员会，三个委员会各自承担专门工作任务，日常就特定事项提供审查意见、咨询意见、建议，并定期形成工作报告提交联邦移民局局长。从上述三个智库型委员会的职责来看，它们在承担明确工作任务的基础上，着重发挥学者、专家的智力支持作用，对于外国研究人员的居留审核、庇护和移民信息中心的正常运转、移民研究开展等具体工作起到了高屋建瓴的引导和指导作用，在联邦移民局作用突出。

除了移民局的直属单位，社会上独立的专家智库同样对德国的移民政策产生影响。比如融合与移民专家委员会，随着近年来移民与融合问题给德国政治和社会带来巨大挑战，联邦政府于2020 年12 月2 日决定成立融合与移民专家委员会，其前身是由德国私人基金会财团于2008 年成立的德国融合与移民基金会专家委员会，该委员会从2021 年1 月起获得联邦政府的全额资金资助，具体由联邦内政部拨付经费。[12]融合与移民专家委员会是一个独立机构，其专家通过撰写报告提供科学的政策建议，为德国负责融合和移民政策的所有机构以及公众提供智力支持。融合与移民专家委员会由9 名跨学科专家组成，每位专家都在融合和移民领域的各自学科拥有国际声誉，他们由联邦内政部任命，任期三年，经有关联邦部委和联邦政府移民、难民和融合事务专员协商后，再与专家委员会主席协商，经独立的选举委员会选举后确定人选。融合与移民专家委员会的咨询任务是独立的，它每年形成一个全面分析德国融合和移民政策的年度报告，并在每年第二季度将其提交给联邦政府并公开发布。融合与移民专家委员会每两年发布一次德国移民融合晴雨表分析，该评估涉及联邦、州和地方三级政府的移民融合实施情况。除了上述固定咨询任务外，融合与移民专家委员还会主动编写个别问题的补充文件，或应要求就相关问题发表声明。

3.国际机构

面对全球化背景下国际移民的新特征及其挑战性，国际移民问题治理形成了以国家为中心的治理和非国家行为体治理及其互动治理的复合结构。[13]可见，移民事务作为典型的国际性事务，相关国际机构在一国政府进行国内移民管理时所起的辅助性作用不容忽视。在国际机构参与德国移民治理方面，德国政府给予相关国际机构共同参与处理其国内移民事务的平等地位，方便其工作人员直接参与移民事务。联合国难民署自1951 年以来一直在德国工作，其有权在联邦移民局对寻求庇护者进行面谈时在场，并知悉移民局作出的决定及理由。寻求庇护者除了可以到联邦移民局各州分支机构寻求庇护外，还可以与难民署直接联系，在难民署同样能够完成庇护程序。此外，国际移民组织与联邦移民局一直有密切的合作关系，除了在柏林的中央代表机构外，还在纽伦堡的联邦移民局专门设有办事处。国际移民组织可以代表联邦政府促进难民、流离失所者自愿返回或重新融入社会，并在打击人口贩运、促进劳工移民、移民流动与发展等方面与联邦政府进行合作。

（三）共治：协同治理机制框架

1.机构协同机制

由于移民治理涉及机构众多，协同治理要求各个机构顺畅合作，因此德国政府构建了相应的机构协同机制为各方提供合作平台。例如德国非法移民联合分析和战略中心是一个常设的跨机构合作和信息中心，它并不是一个独立的机构，没有独立预算，办公地点位于联邦警察局总部。中心的设立旨在加强打击非法移民的合作，由来自联邦外交部、联邦移民局、联邦警察局、联邦刑事警察局、海关总署、联邦宪法保护局、联邦情报局等单位的代表组成，负责收集各单位在非法移民工作领域的所有信息与情报，进行评估与分析并编写情况报告，以便于各单位之间交流并起到预警作用，除此之外，还负责与欧盟其他国家类似机构开展国际合作。

2.数据协同机制

各移民治理机构都拥有涉及本身业务的数据库，容易形成数据孤岛，在各机构间建立通畅的数据协同机制显得尤为必要。在移民数据共享方面，庇护和移民信息中心是联邦移民局设立的中央信息处理中心，信息中心汇编关于移民原籍、过境状况、世界难民和移民流动及其原因的可靠、全面和最新的信息。信息中心又分为图书馆、文献区和国家分析区三部分，由图书馆员、文献专家、律师、政治学家和其他研究助理组成的团队收集和处理这些信息。庇护和移民信息中心可通过信息系统向联邦移民局工作人员和外部用户提供其数据库信息查询服务。[14]

3.国际合作协同机制

移民和难民问题从来都不是单个国家的问题，在任何国家其问题解决都离不开良好的国际合作，德国移民治理机构一向注重通过国际合作协同处理国内的庇护、移民、融合事务。德国作为欧盟主要国家，与欧盟及其所属移民机构的协作非常紧密，联邦移民局即作为欧洲庇护援助办公室和欧洲移民网络在德国的国家联络点，联络点与欧盟成员国和欧盟机构日常交流活跃。欧洲庇护援助办公室的工作目标是促进实施欧洲共同庇护制度，并加强欧盟成员国在庇护问题上的务实合作。欧洲移民网络提供欧盟国家关于移民和庇护的最新、客观、可靠和可比较的信息，以支持欧盟的决策，并向公众提供有关移民和庇护的信息。除此之外，联邦移民局还派代表参加总干事移民事务会议，该会议的职能是促进欧洲各国移民局之间的实际合作，建立专家网络，并作为交流经验的论坛。

三、协同治理视域下的德国移民治理机构特点

（一）非政府组织发挥重要作用

在服务型政府的建构中,非政府组织也将不断成长,它将作为一股推动公共领域与私人 领域合作的强大力量,与政府之间建立起一种互动合作的关系,形成协同治理的社会治理模式,使政府朝着公共性增长的方向发展,并能够更多地做出维护和增进公共利益的行为选择。[15]在现代社会治理中，政府已无法提供全面完整的服务以满足公民日益多元化的需求，社会力量的参与极大地弥补了政府能力的不足，应充分发挥社会、民间的力量，从而形成一个全社会的移民治理网络。德国是个市场化程度很高的国家，存在着数量众多且能发挥实效的非政府社会组织，在移民治理方面，独立法人、非政府社会组织发挥着重要作用。德国一些半官方的协会或纯民间的社会机构在移民事务上发挥了很大作用，这些机构既承担政府委托的事务，又向移民提供服务，资金来源渠道也是多元化的。

（二）移民数据信息化水平高

及时、准确、完备的采集移民数据，并进行分析，有助于移民治理部门科学决策。为了收集和管理相关国家信息，联邦外国难民识别局早在1986 年就建立了一个包含国家信息、专家意见和相关判例的综合图书馆和信息系统。1988 年，联邦外国难民识别局又建立了第一个在线庇护系统，用于登记与管理庇护信息及档案，2001年在线庇护系统被电子档案系统（MARIS）取代，该系统作为联邦外国难民识别局实施工作流程的文件管理系统，除对文件进行有效管理外，还具有文件统计与分析功能。[16]现阶段，在移民数据采集方面，外国人中央登记册作为德国最大的公共行政自动登记系统之一，由联邦移民局负责运行，其登记数据供6000 多个合作伙伴机构使用。中央登记册由一般数据存储库和签证文件存储库两个独立的数据存储库组成，一般数据存储库用于存储在德国逗留时间较长(超过90 天)、已提交庇护申请、被驱逐或对其入境适用保留意见的外国人的数据，签证文件存储库用于存储向德国外交部门申请签证的外国人的数据。移民数据由联邦移民局收集、处理和评估，这些数据与庇护、移民和融合政策息息相关，从登记册所载数据中计算分析得出的统计数据为移民政策的制定提供基础信息。

（三）移民学术研究受到重视

在德国，移民学术研究是德国移民治理机构的一项重要工作职责，其开展并不局限于专家、学者的学术研究，这是德国移民治理的一大特点。移民治理机构对移民研究与其他业务工作同等重视，完成大量高质量研究成果对决策层形成有影响力的建议。就联邦移民局而言，下属十个业务部中，专门设立第十部专职负责移民研究，下设移民、融合和庇护研究中心（以下简称“研究中心”），研究中心基本职责是分析、评估和政策建议，重点研究方向为国际移民与移民管理、移民融合与社会凝聚力以及人口迁移与融合三大主题。研究中心以联邦移民局的核心职责为导向，开展了大量关于移民、融合和庇护主题的研究项目，优先研究移民及其动态过程对德国社会的影响，其他研究领域包括移民的社会经济影响，移民与人口变化之间的联系，以及世界范围内的移民。作为专门研究移民和融合相关问题的中央机构，研究中心为学术界、行政部门、政策制定者、产业界和公众之间的移民信息交流做出了重大贡献。在联邦就业局，同样专门设立有移民研究机构—就业研究所，该所对就业和劳动力市场的发展进行跨学科、持续和长期的研究，同时兼顾区域差异和促进就业的影响。就业研究所内专设“移民与融合特别工作组”，工作组进行的研究侧重于促进移民进入并融入劳动力市场以及移民与劳动力需求之间关系等有关问题，其研究成果直接影响联邦就业局相关移民就业工作的开展。[17]

（四）注重开展移民服务

协同治理的实质是公共权力的回归，现代社会的各级政府应当更新治理理念,完善公共治理结构,匡正管理职能和管理方式,真正实现由管制型政府向服务型政府的转型。相较于中国移民管理机构的管理型定位，德国移民治理机构更趋服务型，在与移民的双方业务关系中，开展了全方位、多样化地服务，更倡导政府与移民之间的平等地位。德国移民治理机构以服务和信息提供者的自身定位充分调动移民自身的主动性与积极性，由被动转为主动，使得其更积极、主动地融入德国社会，一定程度上克服了传统上移民与政府消极合作的弊端，为移民有效解决在德国社会生存、发展的问题。为了克服外国移民在移民机构官方网站获取信息或办理业务时出现的语言障碍，德国所有的移民管理机构网站均设有英语版网页语言，甚至一些地方的外国人管理局根据本地外国人人口结构的实际情况，在其网站设置了符合本地外语需求的多语种网页语言。例如，威斯巴登市外国人管理局网页设置有英语、土耳其语、俄语、日语、中文五种外语，翁纳县外国人管理局网页设置有英语、荷兰语、波兰语、土耳其语四种外语。

另外，移民咨询服务分类细致，划分为成年移民咨询、青年移民咨询、无陪伴儿童咨询等类别，主要由联邦移民局负责，其主要任务是引导移民参加融合课程并使他们了解德国，直到成功完成融合过程。比如，联邦移民局设有“在德国工作和生活”电话热线，热线工作人员用德语和英语就以下主题向咨询移民提供建议：就业、工作和职场生活，对外国职业资格的认可，入境和居留，学习德语。该热线由联邦移民局和联邦就业局海外工作和专业工人中央安置办公室联合运营，就与移民、融合和寻求就业等有关问题提供全面的初步建议，必要时，工作人员会将咨询者转接给适当的联系人。除了电话咨询方式外，联邦移民局还在联邦、州和社会网络内建立了各种咨询交流模式。此外，联邦家庭事务部专门设有青年移民事务处，为12 至27 岁的外国青年人提供特别咨询服务，旨在促进年轻移民的教育、就业和社会参与，尤其促进年轻移民参与社会、文化和政治生活的所有领域。青年移民事务处提供的服务范围包括制定综合支持计划、独立监督、个案咨询中与家长合作、团体活动和相关课程。德国移民治理机构的移民咨询服务不仅注重服务对象的多样化，向不同类别的咨询对象提供有区分的咨询服务，咨询主体同样突出多元化，不但有移民局和其他政府部门的参与，各种非政府机构也发挥了相当突出的作用。

四、总结与启示

协同治理作为一种崭新的治理模式，以多层次、多元化主体治理与协同共治为立足点，探寻国家治理现代化各主体间的协调与合作路径，不仅可以有效回应单中心主义的政府统治模式所带来的困境，而且能够优化顶层制度设计，实现治理有效适用和治理效用最大化。[18]

国际移民治理是各国普遍面对的社会治理难题，德国移民治理机构协同治理的经验可以为国际社会提供有益参考。德国作为联邦制国家，其移民治理框架遵循联邦主导、地方主责、责权明晰、分工协作的协同治理理念，分别设置移民政策制定部门和执行部门，实行中央垂直管理和地方管理相结合的治理模式。中国的行政体制虽与德国不同，但可以德国为参照，建立多层级、多元化的协同治理框架，由中央政府层面确定移民治理理念、移民治理政策目标及规划，制定移民治理相关的政策及法律，由国家移民管理局统筹推进全国移民治理工作的开展，再由地方政府层面制定符合当地情况的移民治理政策及措施，在当地具体实施移民治理工作。移民治理工作的有效开展，在微观层面，既能够鼓励更多外国移民永久居留，又能让大众对移民建立更多信任；在宏观层面，国家竞争力不仅因移民得到有效治理而提升，整体的社会秩序与安全体系，也将随之变得更稳定。

本文通过考察德国移民的治理机构和协同治理框架，力图联系德国移民、庇护、融合事务治理实践，以阐明德国移民协同治理的行动机理和制度体系，并探讨有效推进移民治理的制度逻辑和现实困境。当前，中国正处于移民管理体制改革、开展综合性移民管理的关键时期，德国移民协同治理框架及其运行实践，尤其是其移民治理机构设置及运行的特点，在结合中国实际国情的基础上，能够为中国移民管理体制发展与改革及移民治理工作提供良好的借鉴与启示：一是在遵循国家主权和中央事权的基础上，合理下放移民管理事权，充分发挥地方政府移民治理职责，由地方政府逐步担起移民治理事务的主责；二是强化移民服务，转变移民控制观念为移民服务理念，着力在移民融合上下功夫；三是加强移民数据和信息的采集、整理以及分析，逐步建设相应数据库，并利用大数据技术建设移民信息系统，提升移民管理信息化水平；四是加大对移民研究的支持，重视专家与智库的作用，使移民研究与专家、智库在中国移民治理工作中发挥应有作用；五是与相关国际机构加强合作，以全球化视野开展移民治理工作，一方面在国内加强与移民领域国际机构的合作，另一方面借助相关国际机构的影响力在区域性甚至国际性的移民治理方面树立负责任的大国形象。