新《档案法》中人本化法治精神研究

马骏超

自2006年《中华人民共和国档案法》启动新一轮修订以来，历经15年的研究与讨论，有关新《档案法》的修订于2020年正式完成。在我国依法治国不断推进、国家治理体系不断完善、国家治理能力不断提升的大背景下，本次修订赋予了新《档案法》许多新的时代内涵与先进思想。我国档案工作始终坚持遵从党的领导，将为人民服务作为根本宗旨。对于新《档案法》的制定而言，“以人为本”的指导思想代表着先进法制的发展方向。因此，对于此次新修订的《档案法》中所蕴含的人本化法治精神的研究有着十分重要的意义。

一、人本化法治精神同档案法建设的交互

1.人本化法治精神的溯源。“人本”即“以人为本”，这一理念最早可追溯至距今三千年前的西周时期，是我国优秀的传统文化之一。这一理念主要是指以人的生存作为根本，并将人作为社会活动成功的资本。随着社会的不断发展，“以人为本”被不断赋予新的时代内涵，至20世纪50年代，由美国著名心理学家A.H马斯洛创立的人本主义理论不断兴起，该学派进一步强调了人的尊严、价值、创造力和自我实现。这一理论使得“人本”思想在社会上得到了进一步的传播。“人本”精神同“法治”相融合则发端于西方宪政的人文主义。随着15世纪欧洲文艺复兴时期西方近现代法学产生与后来福利国家的出现，“人本化法治精神”开始逐渐形成、完善与发展。

2.人本化法治精神同档案法的融合。档案法是管理档案事业的法律依据。在封建社会，档案是君主的私人财产，这一时期，与档案相关的制度与规定设立的出发点是为了维护君主的个人利益，即“君本”思想。后来随着社会的不断演进，“人权”意识的不断觉醒，档案法也随之进入“人本”时代。法国在1794年大革命胜利后颁布了《穑月七日档案法令》，这一举措不仅开创了独立的档案立法的先例，同时该法令所宣布的档案对外开放原则也被称为档案人权宣言，这是人本化法治精神开始同档案法融合的重要标志。此后，1914年荷兰、1918年苏维埃俄国、1934年美国、1958年英国、1963年意大利等国家在法国的影响下陆续颁布了自己国家的档案法[1]71-74+32。各国档案法受自己国家实际国情的影响，在许多规定上存在着各自的特点，但对于档案应该向社会开放这一原则，绝大多数国家都秉持着认可的态度。这是人本化法治精神在全世界范围内与各国档案法相融合的重要表现之一。

我国第一部《档案法》颁布于1987年，并于1988年正式实施。作为我国第一部独立的档案法规，其以法律条文形式承认了我国公民的档案权利，这是人本化法治精神同我国档案法制建设相融合的重要标志[2]26-27。随着我国社会与档案事业的不断发展，2020年我国新《档案法》完成修订，各项制度得到进一步完善，档案法中所蕴含的人本化精神也随之得到进一步深化。

二、我国《档案法》建设趋于人本化的必然性

1.公众档案权利意识的觉醒。在新中国成立初期，国内百废待兴，国家将主要力量集中于建设国内经济与应对国外敌对势力的威胁等方面。在这一时期，中国绝大多数的社会公众因受教育程度低、生活条件艰苦等各方面原因对档案的认识十分有限，对于自身档案权利的诉求更是无从谈起。此时，国内依然只有少数的专业人员或受教育程度较高的学者对档案与档案权利有一定的认识。随着国内经济的发展与生产力的恢复，我国各项事业逐渐步入正轨。一方面，在各项工作开展的过程中形成了大量有保存价值的档案材料。另一方面，经济的发展使我国有了处理与档案有关的各项事务的能力。至1954年，中华人民共和国国家档案局正式成立，我国档案事业自此拥有了统一的领导机构，不仅在一定程度上规范了我国档案工作，而且使我国社会各界的档案意识得到了增强。至20世纪70年代末期，我国档案事业在经历“文革”的破坏后重新步入正轨。1987年，我国首部《档案法》颁布，我国档案事业正式进入了有法可依的时代，该法对公民的档案权利起到了一定的保障作用，但也存在着权利与义务相分离、公民权利保障制度不完善等问题。1987年的《档案法》在颁布后的历次修改中，虽有所完善但始终存在着一定的局限性。随着我国社会的发展，社会公众对于档案的利用需求也随之增加并趋于多元化。除此以外，随着我国对于《档案法》研究的逐渐深入，对于先前《档案法》中存在的问题我们也有了新的认识。为进一步保障社会公众的档案权利，使档案法制建设同社会档案需求相符合，新《档案法》的修订已经势在必行。当前，我国社会经过长期以来的发展，公众在复杂的社会活动中对档案的作用与价值已经有了较为深刻的认识，社会档案意识同新中国成立初期已不可同日而语。在这种社会背景下，公众对于自身档案权利的诉求比先前的任何一个历史时期都更为强烈。因此，在新《档案法》的修订过程中我们需要立足于社会发展的实际，真正做到“以人为本”，将人本化法治精神同档案法制建设进一步融合。

2.社会法制演进的客观规律。《档案法》究其根本是社会法律制度的一种，其自身发展规律同社会总体的发展规律大体保持一致[3]25-29。在古代专制社会，国家权力的拥有者是君主，档案则作为私人财产为君主服务，用以巩固君主统治。在这一时期，社会公众的思想受到压制与固化，对于个人权利的诉求十分有限，且大多集中于保障个人的生存与财产方面。这种社会背景导致了关于档案的法规与制度始终以君主为中心，即“君本”。随着社会生产力的不断发展，社会公众个性解放的诉求愈发强烈，公众的人权意识逐渐觉醒，社会随之进入民主社会时期。此时，档案不再作为君主的私人财产而是转变为社会财富为社会公众服务，为了更好地使档案工作适应社会生产生活，与档案有关的法规制度也作出了相应的调整。相对于“君本”精神指导产生的档案制度，“人本”精神指导下产生的法律制度认可普通社会公众的档案权利，在之后的修改与完善过程中始终以提供服务、方便利用为导向，立足于利用者需求的实际[4]5-8，坚持以人为本。

民主社会取代专制社会，是生产力发展的必然结果，是社会发展的客观规律。与之相对应，民主社会中的“人本”法制也必然取代专制社会中的“君本”专制，这同样是社会法制演进的客观规律。社会的发展同人性的解放相一致，社会制度越先进，人在社会实践中的主体地位将越被突出。《档案法》是社会法制的重要组成部分，同样遵循着这一客观规律。因此，随着社会的不断发展，我国《档案法》的建设将继续趋于人本化。

3.档案价值实现的客观需要。档案的价值主要通过两种途径表现，一方面是指档案对其形成者的价值，即档案的第一价值。另一方面是指档案对社会上除形成者之外的其他利用者所具有的价值，即档案的第二价值。无论哪一种表现形式，究其价值实现的根源在于档案利用者。因此，为了更好地挖掘档案的内在价值，我们必须立足于档案利用者的实际需求，为其提供适宜的档案服务。而提供服务的一个必要前提便是通过法律的手段对各种行为的合法性进行界定，并保障各类活动能够顺利进行。《档案法》是管理国家档案事业的法律依据，对各类档案工作具有指导与规范的作用。档案价值的实现需以利用者的需求为导向，那么为了保证档案工作的正常进行，《档案法》的制定也必须以人为本，这是档案价值实现的客观需要。

在我国先前的《档案法》制定工作中，针对当时我国档案工作的实际，1987年的《档案法》更倾向于加强对档案工作的管理、收集与保护档案资源等方面，相比之下对于档案利用服务等方面的叙述较为笼统，存在着一定的局限性。这也使得在过去的一个历史时期内，我国档案工作主要扮演着收集者与保存者的角色。近年来，随着我国公众对档案的认识不断转变，档案除凭证价值以外其他价值被不断挖掘[5]56-57，在未来我国档案利用服务的广度将被进一步拓展，为了满足档案价值实现的现实需要，我国《档案法》的建设将更加具有人本化倾向。

三、我国新《档案法》中人本化法治倾向

1.公众档案权责人本化。经过本次新《档案法》的修订，我国对于公众档案权利与责任的界定有了十分重大的变化。根据1987年《档案法》相关规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”[6]3-5该部分内容明确地说明了我国社会公众所需承担的档案责任与义务，但是对于公众的档案权利未能提及，这在客观上存在着将公众权利与义务相分离的问题。法律通过规定社会公众的权利与义务来实现对社会关系的调整，先进的法律制度应秉承权利与义务相统一的原则。我国于2000年颁布的《中华人民共和国立法法》指出：“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。”[7]《档案法》是我国行政法之一，是规范社会档案事务的基本法律，在本次修订中，该部分内容在原基础上增加了“享有依法利用档案的权利”的表述，落实了公众档案权利同责任、义务相统一的立法原则。

我国法制建设历来坚持“以人为本”的原则，有关档案的法制建设同样坚持“以人民为中心”。本次《档案法》修订后，我国社会公众不再只是责任与义务的承担者，同时也成为了权利的享有者。对于公众社会权利的认可，是评价一部法律是否先进的重要标准，同时也是国家法制建设坚持“以人为本”的重要标志。本次修订不仅是对我国档案法制建设的一次重要完善，同时也是“人本化”法治精神在档案法制建设中的进一步延伸。

2.档案管理与公布人本化。相较于1987年《档案法》，新《档案法》对于第三章“档案管理”与第四章“档案的利用和公布”的内容作了极大丰富，由先前的十四条扩充至现在的二十三条。新增内容体现了我国对于公众档案权利的重视，更加贴近公众档案需求的实际，对于先前工作中存在的侵犯公众档案权利的问题进行了规范。从具体内容来看，我国在1987年《档案法》中针对档案的移交工作指出：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”[8]3-5这一规定对社会公众移交档案的义务作出了强调，对于档案馆接收档案的义务却未能提及，存在着双方权责不平衡的问题，新《档案法》在原基础上增加了对档案馆义务的规定，指出“档案馆不得拒绝接收”，这使得社会公众在档案移交活动中承担义务的同时也享受权利，这是我国“以人为本”进行档案法制建设的重要表现。在对非国有企业、社会服务机构等单位或个人形成的对国家或社会具有保存价值并应保密的档案的处理方式上，1987年《档案法》规定：“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。”[9]3-5新《档案法》将该规定修改为：“省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施。”[10]相比之下，修改后的《档案法》更加尊重档案所有者的个人意愿，在维护档案安全的同时保证了档案所有者的个人权利，使得法律更加人性化，明确了人的主体地位。在档案出境管理方面，新《档案法》中增加了“确需出境的（档案），按照国家有关规定办理审批手续”[11]的表述，此举是以档案的利用需求为导向，对于社会公众的档案权利的尊重。按照1987年《档案法》的规定，无论是国家所有的档案还是非国家所有的档案在出境方面均未得到法律的认可，也就是说如果一份档案被认定对于国家与社会具有保存价值且需保密，那么档案所有者在承担档案义务的同时面临着无法在境外合法使用该档案的问题。本次修订，对于档案所有者境外使用档案的合法性给予了认可，为公众在境外合法使用档案提供了途径，这是我国将人本化法治精神融入档案法制建设的重要成果。

在档案的公布与利用方面，我国档案事业始终坚持“让人民群众共享档案事业发展成果的价值取向”。为了更好地践行这一原则，新《档案法》中规定档案的封闭期由原来的30年缩短为自形成之日起的25年[12]，此举将极大地丰富公众可利用的档案资源，对于档案的开发可起到有效的促进作用，进而满足公众的档案需求。有关馆藏档案的开放审核，新《档案法》规定：“由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。”[13]这一举措使得档案形成者的权利在档案的公布环节得到了保障。此外，在档案利用者的范围界定上，新《档案法》不再将利用者限制为本国公民，而是指出：“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”[14]即外国公民也可通过合法手段获得相应的档案服务，这不仅是我国“制度自信”与“文化自信”的集中体现，而且还是我国对于社会公众权利的尊重，是我国将“人本化”法治精神贯彻于全社会的重要表现。

3.档案信息化建设人本化。本次《档案法》的修订，新增了“档案信息化建设”的内容，且设置为独立的章节，此举是我国新《档案法》修订中的一大亮点[15]12-13。随着我国近年来信息化建设的不断深入，档案事业的信息化建设也在渐次推进。面对新技术应用所带来的诸多问题，我国档案法制建设顺应时代发展，将服务人民作为出发点，坚持以人为本，以问题为导向作出相应的调整。新《档案法》第三十七条对电子档案的法律效力问题作出了相应规定：“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”[16]此规定正面回应了我国社会长期以来存在的有关电子档案法律效力的困惑，缓解了自2003年《电子公文归档管理暂行办法》颁布以来所施行的电子档案双套制管理的弊端。极大地方便了社会生产生活，顺应了当前时代社会公众对于电子档案的利用需求。

在有关国家档案信息资源共享服务平台建设方面，新《档案法》以立法的形式对其进行保证。国家建设档案信息资源共享服务平台的目的在于建立起真正方便人民群众的档案利用体系，从而实现就近查档、跨馆服务，这一举措本身便是我国档案事业“为民服务”原则的现实表现。在新《档案法》中，我们以法律条文的形式保障这一举措的实施，以立法的形式推动这一国家政策的施行，更加体现了我国法制建设对人民负责的态度。

4.档案工作监督人本化。新《档案法》将“监督检查”设置为单独的一章，表明了我国对于维护公众档案权利的决心，是我国档案法制建设中人本化法治精神的又一体现。在1987年《档案法》中，有关档案工作监督的内容十分有限，且多局限于上级单位监督和本单位档案工作人员的内部监督，对于社会公众的监督权利未能给予法律上的认可。新《档案法》对于这部分问题做出了修正，明确表示：“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。”[17]这一改变使得社会公众对档案工作的监督活动具有了正当的法律依据，使得公众在维护自身合法权利时有了正当的法律武器。除此以外，新《档案法》对于档案工作的行政救济制度也进行了相应的完善，其中第二十八条指出：“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”[18]同时新《档案法》第四十八条对于档案工作中违规行为的处罚范围在原基础上增加了“不按规定向社会开放、提供利用档案”[19]的类型，进一步加强了社会公众维护自身档案权利的制度保障。

随着我国人本化法治精神在档案法制建设中的不断深入，我们在尊重社会公众档案权利的同时维护公众的档案权利，使得公众的档案权利有了实在的意义。随着我国档案事业的不断发展，以人为本的工作理念将会被进一步贯彻落实，为了顺应档案工作的发展方向，人本化法治精神也将在档案法制建设中得到进一步发扬。