党领导基层社会治理的逻辑理路与实现路径

◎李美茹，曾盛聪

1.福建师范大学 马克思主义学院，福州350117；2.福建江夏学院 马克思主义学院，福州350108

习近平总书记指出，一个国家治理体系和治理能力现代化水平在很大程度上体现在基层，基础不牢，地动山摇。党的十九大首次将“党领导基层社会治理”的提法写入新修订的《党章》。《中国共产党支部工作条例(试行)》明确提出，村党支部、社区党支部全面领导隶属本村、本社区的各类组织和各项工作，领导村级治理，领导基层社会治理。党的十九届五中全会提出“十四五”期间要努力实现社会治理特别是基层治理水平明显提高的目标[1]。党的领导是当代中国基层社会治理最显著的特征[2]，阐述其治理逻辑，研究其治理思路，具有重要的现实意义。

一、党领导基层社会治理的逻辑理路

(一)历史逻辑：党对基层社会治理的领导是历史经验的总结和提升

大革命失败后，中国共产党人开始逐步地把工作重心由城市转向广大农村地区，动员更多的力量参与革命，以完成国家独立、民族解放的历史使命。这一时期，中国共产党实际管控的社会区域几乎都处于县域及以下地区，在对基层社会的管理探索中，中国共产党人获得了局部执政经验。“人民当家作主”背后是对基层群众自治意识的唤醒，通过开展扫除文盲等运动，达到政治宣传动员目的。同时，在中国共产党领导下探索通过土地改革，让农民获得对土地的“自治”。为应对扩红后的农村劳动力不足和外部的经济封锁，中央苏区探索开展了粮食合作社、消费合作社的实践。长征前，通过减税等措施形成政策洼地，艰难地维系了根据地与白区的贸易往来。延安时期，中国共产党有了一段相对安定的政权建设时期，“形成了法制和民主为特色，机制与文化相结合的社会治理新路”[3]。

新中国成立后，在工业化的迫切需求和缺乏城市管理经验的条件下，党参照军队建设，借鉴苏联模式，在城乡建立起以生产单位为基础、政社一体的管理系统，国家政权对社会的管理相对集中和统一。农村建立了人民公社、农业合作社及生产队等三级体系，“单位”承载起城市中几乎所有社会福利、人员流动等功能，国家政权对社会严密管理和全面控制，社会公共空间基本消失。受制于社会生产资源和消费品紧缺，为保证城市秩序和工业化顺利进行，国家建立起以户籍制度为基础的城乡二元体制。从1955年开始，中国实行了长达38年的“票证经济”。

党的十一届三中全会后，基层探索的农村家庭联产承包责任制得到党的支持，“政社合一”的人民公社体制走向解体。1982年《宪法》规定，对县以下仅单设乡一级基层政权，但农村的集体经济体制仍然得到保留，对农村人口进行直接管理的模式保持不变。1984年，党的十二届三中全会明确了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，伴随城市下岗工人的出现和小规模的农民进城，一部分人开始游离在国家的直接管理之外。1992年，党的十四大将社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，直接管理的时代走进了历史。

1993年前后，中国城市开始出现前所未有的打工潮，城镇化率不断加速，下岗工人与进城务工群体构成了规模庞大的“无组织”群体，原有的基于相对稳定群体对象的管理措施面临失去抓手的尴尬。在很长一段时间内，流动人口聚居区内处于基层政权管理缺位状态。“单位制”经过数年的调整，已经难以为继。在政府职能改革中，“社会管理”的概念开始出现在官方话语体系中，并被明确定位为政府的主要职能之一。计划经济时代对社会服务和民生“大包大揽”，奉行“全能主义”的政府逐渐发展为“有限政府”，城乡社区逐渐开始承接原先由“单位”承担的生产外管理服务职能。与此同时，面对经济高速增长过程中累积的矛盾，党通过运动式治理、设立社会治安综合治理机构来解决矛盾，形成了维稳的政治逻辑，以保证改革发展大局。

2012年，党的十八大报告重申“党领导人民有效治理国家”的原则，提出了一系列有关治理的概念和命题；2013年，在党的十八届三中全会上，“创新社会治理体制”被正式提出，治理理论进入执政话语体系；2015年，政府“放管服”改革进入公众视野；2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”；2019年，党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度；2020年，党的十九届五中全会提出，在“十四五”时期要努力使“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，特别是要在2035年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。总之，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学部署，在认真总结国家治理经验、深刻把握基层治理规律的基础上，把基层治理纳入全面深化改革和国家治理体系之中，通过“简政放权、放管结合、优化服务”[4]等政策措施极大地拓展了基层治理空间，并在推进和实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中激发了基层治理的活力和动力，通过“共建共治共享”的模式让基层治理成果更多更广地惠及了广大基层人民群众，充分发挥了基层治理“服务基层大众、协调基层社会关系、化解基层社会矛盾、维护基层社会稳定”[5]的重要作用，从而推进了基层治理的体制机制创新、治理模式的创新和治理效能的提升，实现了由基层社会管理向基层社会治理的重大转变。

(二)理论逻辑：党领导基层社会治理是马克思主义国家——社会关系理论的新发展

马克思主义经典著作的一个重要观点是“国家消亡论”，认为国家并非一经产生就永续存在，它是一定历史阶段的产物，“在生产者自由平等的联合体的基础上按新方式来组织生产的社会，将把全部国家机器放到它应该去的地方”[6]。自建立国家政权以来，经过长期的探索和总结内外部经验教训，我们认识到国家的本质虽然是一种“暂时的存在”，但唯有解放和发展好社会主义国家的生产力，初级阶段的社会主义才能迈向更高形态。改革开放以来，中国共产党人在不同的历史阶段相继回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”“建设什么样的党，怎样建设党”“实现什么样的发展，怎样发展”等三个历史之问。迈入新时代，在世界“百年未有之大变局”以及国内社会主要矛盾发生转化的新形势下，中国共产党和中国人民面临着“实现什么样的国家治理，怎样治理国家”的重大时代课题，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，深刻洞察和把握国内外发展大势，推出了一系列符合中国具体国情的重大治理举措，开辟了国家治理的新境界，形成了新时代治国理政的新思想，并面向世界提出了实现国家治理现代化的中国方案。这些重大理论成果是对中国共产党人长期治国理政实践经验的总结，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义国家——社会关系理论在中国的进一步发展。

社会的有效治理，基础是对社会的全面整合，关键是人如何被组织起来有效参与社会建设的问题。在生产力水平尚未达到国家消亡的情况下，马克思主义政党在社会主义国家的政治生活中的作用是无法回避、无法替代的。社会主义制度的优越性在于集中力量办大事，为保证新的“两步走”目标顺利完成，实现第二个百年目标，全国上下必须继续保持行之有效的社会动员能力和坚强有力的组织力。历史已经证明，中国社会没有其他的力量能够像中国共产党人一样具有强烈的使命感和责任感，不掺杂个人私利，为实现国家的富强和民族的复兴，以坚定的信仰、严密的组织体系，不断地自我净化、完善、革新，更好投入到为人民服务的伟大事业之中。政府从全能型政府转为有限政府的情况下，面对愈加弱连接的社会网络，唯有中国共产党能够以强有力的组织力，克服历史上存在的中央和地方目标不一致导致的力量撕裂。因而，无论参与国家治理的主体有多少，必须有一个核心把各方面智慧和力量整合起来,协调各方，高效地解决各种社会矛盾和问题。历史经验和事实一再表明，这个重担只有也只能由中国共产党人担起来。

(三)价值逻辑：党领导基层社会治理是马克思主义政党的必然选择

党的十九大报告指出:“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。”[7]自成立以来，中国共产党就以工人阶级为自己的阶级基础，并把农民阶级作为中国革命力量的重要组成，肯定农民阶级天然是工人阶级之同盟者，从而使中国共产党人不论在城市还是农村，都能天然地与基层人民群众联系在一起，引导人民群众参与革命和建设。在新民主主义革命时期，广大农民从封建压迫中解放出来，通过党的基层组织的广泛动员和教育不断觉醒，参与到民族解放运动之中。新中国成立后，完成社会主义改造，妇女解放、婚姻自由、教育普及、土地改革……人民群众的精神风貌焕然一新。改革开放四十多年来，坚持以经济建设为中心，完成了全面建成小康社会目标，中国人民有了追求美好生活的更大底气。在不同的历史阶段，中国共产党所要完成的重要历史任务和使命就是不断满足人民的需要。

为保证党强有力的领导，与最广大的人民群众取得最紧密的联系，避免官僚主义倾向等问题，建党后不久，就明确了群众路线这一根本工作路线。毛泽东在《论联合政府》中指出，“全心全意地为人民服务，一刻也不能脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点”[8]。为此，党内开展了多次的整风运动，使全党上下不断提升为人民服务的宗旨意识，提高为人民服务的本领。

(四)现实逻辑：党领导基层社会治理是应对社会主要矛盾变化的现实要求

长期以来，中国共产党始终以实现人民的现实需要和发展需求为自身的政治任务和使命，通过对社会主要矛盾的认识变化，对资源与力量进行配置和调整，从而实现对基层社会的有效治理。在新民主主义革命时期，中国社会的主要矛盾是人民大众与帝国主义、封建主义和官僚资本主义之间的矛盾,中国共产党肩负着领导全国人民推翻“三座大山”的使命。在这一过程中，党始终注重回应人民的现实需求，通过“打土豪分田地”深化了革命的政治动员，通过“党的正确政策和自己的模范工作”全面渗透到基层社会，实现了对基层社会的组织和凝聚[9]。社会主义改造完成后，党的八大对国内主要矛盾作出了新的判断，指出社会的主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾。因此，以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国共产党人通过对基层社会的全面管理，以农村的积累哺育城市，使我国工业化完成了最初的原始积累。改革开放后，社会主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，党创造性地提出了“有计划的商品经济”“社会主义市场经济”等理论，推动经济体制改革，建立起社会主义市场经济体制，极大地解放和发展了生产力。

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中国经济已经成长为世界第二大经济体，第一个百年目标胜利完成，民族伟大复兴的愿景不再遥远。党对基层治理提出更高要求，人民对基层治理有了更高期待。因此，党的十九届四中全会提出了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[10]。

二、党领导基层社会治理面临的现实困境

(一)基层党组织无法完全满足基层治理现代化的需要

基层党组织软弱涣散的问题在党的历史上长期存在，部分党组织的建设仅停留在建组织、抓教育上，把手段与形式当作目的和内容，个别基层党组织甚至陷入“瘫痪—整治—瘫痪”循环之中。当前，部分城乡社区仍然存在党员结构不合理，党员干部面临“本领恐慌”的问题。一方面表现在老党员思想和能力无法满足新时代要求，主要源于乡村“空心化”问题导致的优秀人才流失；另一方面，表现在新党员思想政治素质弱化，“口袋党员”现象依旧存在。一些党组织的凝聚力和战斗力偏弱，产生了部分党组织的休眠现象、贫血现象，基层党组织对基层各治理主体和各项工作的全面领导面临着一定的挑战。

(二)基层政权与群众自治组织关系失衡

国家政权在基层的存在分为县(区)、乡(街道)两级，乡(街道)以下的行政单位则建立基层群众自治组织——村民委员会或居民委员会。一方面，居委会和村委会不仅要处理群众自治性事务，如居民纠纷调解、社区公共服务等，还要协助基层政权做好行政性事务，如社会治安、公共卫生等，社区的双重职能决定其在性质定位上就有半行政化特征，因此社区成为万能部门；另一方面，居委会和村委会的体制虽然来源于基层的探索，但在基层社会能够广泛建立，很大原因在于党组织的推动和基层政权的具体指导，在大部分地区，基层群众自治组织的出现并不是一个自发自为的行为。因此，对于群众自治组织而言，其硬性的工作范畴多由基层政权作出规定，工作经费、个人津贴、办公场地等主要依靠基层政权，先天地形成了对基层政权的依附，自治性相对不足。对于基层政权而言，出于行政惯性，容易将“指导、支持和帮助”简单等同于行政领导。

(三)基层群众自治组织活力不足

基层群众自治是我国社会主义民主政治的重要内容，在制度设计上，基层群众通过行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督权利，参与到基层治理的各项工作之中。经过几十年的探索和实践，基层自治组织在基层社会普遍建立，取得了良好的效果，但从全国范围看，当前基层群众自治组织的运转情况离“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”目标还有一定差距，其中，既有基层群众主动参与不足的因素，也有自治组织自身能力不强的问题。

(四)基层社会治理主体法治精神薄弱

我国法治化的进程虽然取得重大发展，但还无法充分满足基层治理需求，在基层社会仍然存在“人治大于法治”的社会心理。一方面，部分基层党组织法治观念和依法执政能力不强，习惯于指挥命令，以言代法和以权压法的现象突出[11]。基层仍然有少数人认为“权大于法”，基层群众自治组织中存在“官本位”倾向，威权管理的惯性影响依然存在。另一方面，在社会转型期，公共法律服务体系尚未完全覆盖到基层社区，仍有少数群众“信访不信法”，甚至在申诉渠道遇阻时，转向超出法律规定的过激行为。此外，城镇化的进程伴随着大量新社区的兴起，传统熟人的情感联结难以为继，若对法治精神没有足够的尊重，人民调解方式将面临更加严重的失语状态。

(五)党领导基层社会治理的整体性引领有待加强

新中国成立后的很长一段时间，允许登记的各类团队多服务于党和政府的职能延伸，工作领域较少集中在基层社会。从20世纪90年代中期开始，通过地方政府探索购买服务的方式，一批社会组织参与到基层社会治理之中，但长期以来，这些社会组织基于市场利益或社会功能自发成立，各自分割且规模不大，多集中于单一区域内开展活动，没有充分得到基层党组织的主动引领和完全吸纳。一些党组织也缺乏领导社会组织的方法与经验，特别是在引领各类新兴社会组织上尚未形成完全覆盖。

三、党领导基层社会治理现代化的实现路径

党的十九届五中全会提出社会治理特别是基层治理水平明显提高的发展目标，基层社会治理的现代化最终体现在党和国家的意志能够层层传导到基层，促使基层百姓生活的幸福感、获得感和安全感的明显提升上。党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。中国特色社会主义的国家治理理论突出党的领导核心、政府履行职能，带领基层自治组织、群团组织和各类社会组织等广泛参与，以社会主义法治体系为底线，以社会主义道德体系为高标准，在“顶天立地”中协同形成合力，构建体系完备、共治共享、和谐有序、群众满意的基层社会治理格局。作为治理体系中的核心力量，中国共产党的领导地位进一步凸显。

(一)巩固和加强党对基层社会治理多元主体的全面领导

党的十七届四中全会提出,全面推进各领域党的基层组织建设,实现党组织和党的工作全社会覆盖；党的十九大修改通过的《党章》将“党领导基层社会治理”的提法写入党章；党的十九届四中全会将这一治理实践上升为国家制度。只有加强党的全面领导，通过政治引领和服务引导实现对基层社会的全面领导，方能凝聚起共同的奋进力量。

1.党的力量要进一步扎入基层治理各主体中。依靠基层党员干部对党组织的组织服从和任务执行，保证党的路线方针政策覆盖到最广大的基层社会之中。基层党组织要逐步提高党员在城乡社区自治组织负责团队的比例，加强对社区业委会、物业、新型农村合作社的领导，主动联系现有小微社会组织，加快从中吸纳党员，按照地域相近的原则组建物业联合党支部、社会组织联合党支部等。帮助未就业的流动党员参与到各类新型社会组织，依托党的资源帮助其成长。

2.党的领导方式要进一步适应基层治理需要。“伴随着改革开放以来基层社会发生的巨大变化，中国共产党对基层社会的领导已经很难回到改革开放前的全面控制模式，在基层治理中改进党的领导方式是时代发展的客观需要”[12]。为实现治理现代化目标，特别是在情况复杂的基层社会，党的组织结构、体制机制和运作方式要逐步调整，以更加适应基层治理需要，通过党内治理创新推动基层社会治理出成效，以社会治理要求推动党的领导方式转变、运作形式创新。

(二)进一步促进党的建设与基层群众自治共融共生

马克思在《法兰西内战》中提出“回归社会有机体”的未来设想，即把被国家占有的管理社会公共事务的权力归还社会自身，实现社会的自我管理。“放管服”改革为实现基层社会多元治理主体的成长和作用的发挥，释放了更大的空间。

1.坚定不移发展中国特色社会主义基层自治组织。党的十九届四中全会旗帜鲜明地提出要健全充满活力的基层群众自治制度。城乡社区居委会是基层治理的重要支撑，是直接面向群众、直接服务群众的可靠力量。要健全党领导的基层群众自治机制，释放基层群众自治组织活力。通过加强党对基层自治组织负责人选拔的把关和工作的领导，促使党直接领导下的群团组织资源有机对接，帮助基层自治组织克服人员素质和人员规模上的短板，承担好党提出的治理目标。

2.更大力度支持社会组织发展壮大。社会组织作为特定功能或群体的代表，在特定的场景中具有更强的专业化服务、社会化动员、智能化支撑水平。“高度活跃的各种社会组织，还有群团组织体系，行业协会、志愿者协会等，它们是国家与社会之间，不同社会组织之间的桥梁与纽带”[13]。社会组织对普通群众参与基层治理而言具有亲和力，是基层治理不可忽视的新渠道、新平台。党要把支持和发展社会组织作为推动基层治理创新、保障服务民生的重要工作，加强思想引领，保证规范化运作。积极回应和有效应对人民群众在基层社会治理上的诉求，发挥枢纽型组织的作用，导入资源开展有效联系，以达到长期引领的目的。

(三)推动习近平法治思想在基层落地生根

“依法治理是党建引领基层治理的必然要求，基层治理必须要在宪法和法律的框架内进行”[14]。党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，从党的十八届三中全会“提高社会治理水平”到党的十八届四中全会的“提高社会治理法治化水平”，反映了我们党对社会建设规律认识的深化。习近平法治思想来源于党治国理政的科学实践，是回答基层治理水平提升历史之问、时代之问的重要思想武器。

1.学懂弄通习近平法治思想深刻内涵。学懂弄通是贯彻落实的前提和基础，一方面要引导广大基层人民群众学习领会习近平法治思想的理论精髓和核心要义，组织基层群众结合基层治理实际中的问题开展研讨和交流，善于运用理论知识解决实际问题；另一方面，要创新学习宣讲的话语体系和方式方法，习近平法治思想是科学的理论体系，在宣讲过程中要注重用生活化、大众化的语言将政治话语进行创新性转化，让广大基层群众愿意听、听得懂、记得牢。同时借助网络等新媒体平台，多用音视频、电子书、图文解读等人民群众喜闻乐见的方式呈现，推进习近平法治思想在基层传播得更深、更远、更广。

2.发挥基层党员的“关键少数”作用。基层政权中担任各类自治组织、社会组织负责人的党员是基层治理法治化的“关键少数”，要持续加强对基层政权公职人员的普法教育，从靠政策治理转变为依法治理。党员参与农村合作社、业委会、物业的领导必须依靠合法选举，在日常管理中要以更高标准落实民主决策、民主管理、民主监督，为发展社会主义协商民主事业起到示范作用。

3.推进公共法律服务惠及基层群众。在社会格局大调整、阶层利益分化的背景下，对立、摩擦、冲突现象时有发生。和谐稳定创建在基层，稳妥快速化解基层矛盾的基础在于法治服务体系的供给侧结构性改革。推动县一级政府购买社会组织、专业律师事务所的公共法律服务，大批普通律师转型为基层法律工作骨干，使基层百姓享受到公正、普惠、高效的法治保障。坚持法治思维下的人民调解制度，实现调解工作从传统的“讲事说理”向“以依法调解为主导、以说理讲情为辅助”的升级，争取在非诉讼情况下解决纠纷，以全面的法治服务彰显社会公平。

(四)持之以恒地在城乡社区厚植社会主义道德土壤

截至2019年年底，我国城镇化率突破60%，虽然城镇化率还将在未来进一步增长，但全国流动人口数量在2015年达到历史顶峰的2.47亿人后连续多年下降。城乡社区的大调整格局已趋于稳定，新的城乡社区重构基本完成后，社会主义道德体系建设迎来一个更加稳定的社会基础。

1.持续加强社会主义道德建设的顶层设计。以《新时代公民道德建设实施纲要》《新时代爱国主义教育实施纲要》为指导，探索通过立法的方式加强全体民众的道德教育，提高中国特色社会主义的文化信仰。加强社会信用体系建设，依靠科技手段加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设。

2.发挥社会生活共同体的养成作用。道德养成包括教育和实践两部分，重视社会生活共同体内的监督作用，通过挖掘典型、表彰惩戒，在城乡社区开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导人们向往和追求讲道德、尊道德、守道德的社会生活。以强大的党组织动员能力带动更广泛的社会动员，推动基层群众参与道德实践活动，在参与中接受教育，提高道德水平。