优化营商环境 构建新发展格局

◎王 帅

山西大学 哲学社会学学院，太原030006

2020年7月，世界银行发布的《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》专题报告认为，中国近年来在优化营商环境领域取得了史无前例的成就，一系列的改革经验为全球其他经济体优化营商环境提供了借鉴，推动了全球营商环境水平提升。当前，新冠肺炎疫情在全球蔓延、世界经济低迷、经济全球化遭遇阻碍、贸易保护主义抬头，我国面临的内外部环境的不确定性大大增加。面对复杂的国内外局面，中央提出要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局决不是闭关锁国、自给自足，而是要积极与外部沟通，努力参与国际竞争，争取互利共赢。因此，继续优化营商环境为本国的市场主体创造良好的经营环境，同时也努力吸引国外资本来我国投资建厂和开展国际贸易是形成新发展格局的关键。

一、当前我国营商环境仍有改善空间

根据世界银行发布的《2018年营商环境报告》，我国营商环境国际排名从2013年的第96位上升至第78位。世界银行发布的《2020年营商环境报告》指出，中国的全球营商便利度排名升至全球第31位，这是继2018年大幅提升32位后的又一重大突破。经过多年的努力，我国的营商环境建设取得了举世瞩目的成就，但与国际先进水平相比仍有较大差距，还有很大的改善空间。

(一)宏观经济环境有待提升

一是经济增长的内生动力有待加强。从2008年金融危机爆发以来，我国经济保持中高速增长主要是依靠政府实施的一揽子刺激政策。2020年的新冠肺炎疫情导致全球宏观经济环境恶化，跨境资本规模和跨境交易锐减，我国面临着经济增长考验。在后疫情时代，如何维持经济稳定发展是必须考虑的重大问题。在此环境下，中央提出的“国内国际双循环”以及“国内大循环”正是改善宏观经济环境的良措。二是在经济增长动力中，居民消费需求是促进宏观经济加速复苏的关键，所以要进一步夯实国内市场在国民经济循环中的主导作用。同时，在国内经济大循环中还要加强民间资本的投资力度，加大全社会对我国自主创新品牌支持力度。另外，从中美贸易战以及当前国际宏观经济形势可见，我国在一些领域的核心技术还较为落后，需要投入大量的人力、物力和财力到核心技术自主研发中。总之，需要从内部发力改善我国营商环境，加强宏观经济增长的内生动力，提高自主创新能力，以提升我国整体经济实力。

(二)市场活力还需进一步激活

营商环境的改善主要在于市场活力提升，竞争是激发市场活力和社会创造力的重要手段，公平竞争是市场经济的核心和本质，进一步优化我国营商环境的重要任务是营造公平的市场竞争环境。2016年5月，李克强总理提出“简政放权、放管结合、优化服务”的基本要求，旨在通过降低准入门槛促进企业间公平竞争，通过减轻企业经济负担、减免企业办事证明材料等措施，方便群众办事创业。当前，我国在放宽市场准入和进行“放管服”改革中仍存在各种隐性壁垒。一方面在落实放宽市场准入政策的过程中对一些行业“放而不松”，在负面清单之外设置各种隐性约束条件，想方设法延长审批时间[1]；另一方面，部分地区在招商招标、经营资质审批、基础设施保障和规章条例制定方面设置隐性门槛和各种障碍，导致非本地企业、外资企业难以进入当地市场。这些问题需要高度关注，采取多种措施破除这些隐性壁垒，以激活我国市场各参与主体的活力。

(三)政府职能还需进一步转变

优化营商环境在很大程度上依赖政府进一步转变职能。党的十八大以来，中央深入推进全面从严治党，对政治生态进行净化和修复，取得了显著的效果。健康的政治生态环境为优化营商环境、促进形成经济发展新格局打下了良好的基础[2]。相较于过去，当前我国行政部门的服务水平已有了很大提升，但服务意识不强、思想观念转变不到位的问题依然存在。例如，部分政府工作人员不作为和慢作为，一些拥有审批权限的工作人员由之前的“吃拿卡要”转变为“推绕拖”，“管理”而非“服务”的官本位思想严重。此外，还存在政府部门主动性不强、沟通意识差等问题。例如，一些政府部门在对企业上报的项目进行审批时，擅自减缓行政审批的速度，就一些争议内容也未能及时与企业开展沟通。未来，我国进一步优化营商环境、提升营商环境国际排名需要对制度体制进行深入改革，加速构建服务型政府。

二、优化营商环境对构建新发展格局意义

改善和优化营商环境对于发挥我国超大规模市场优势，促进国内大循环、国内国际双循环的新发展格局构建具有重要意义。

(一)优化营商环境对促进国内大循环的重要作用

新冠肺炎疫情突如其来，我国经济发展受到打击，党和国家适时提出了要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的号召。以国内大循环为主体意味着要打通国内生产、分配、流通、消费的各个环节，充分发挥内需作为经济增长点的重要作用。内需是我国经济发展的基本动力，扩大内需是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。必须牢牢把握扩大内需这个战略基点，把我国超大规模市场优势和内需潜力充分激发出来，把疫情造成的损失降到最低。

打通生产、分配、流通、消费各环节的国内大循环需要破除制约经济发展的突出矛盾，在关键环节和重要领域要加快改革。首先，政府要实施简政放权，减少对市场配置资源的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，营造公平的政务环境，确定“行政权力为企业服务”的意识；其次，我国经济增长正在经历从依靠低成本要素向依赖人才、信息、技术等创新要素的转变，国家应积极营造有利于新技术、新产业、新业态、新模式发展的市场环境，激发民营经济对市场的信心，为经济发展注入新能量、新动力，使各类市场主体公平竞争；再次，政府应建立充分尊重和保护人民财产权为核心的法治环境，建立良好的政商关系，更多地支持中小企业，形成依法办事的健康政商关系；最后，政府要注重文化“软环境”，建设让企业家满意的政府，形成亲商、安商、富商的企业生存环境。

(二)优化营商环境对促进国内国际双循环的重要作用

国内国际双循环相互促进强调的是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好地联通。因此，进一步优化营商环境以吸引外资是我国当下紧迫的任务。习近平总书记在2018年博鳌亚洲论坛年会上指出，“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资，过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境”。

世界各国的竞争在很大程度上就是营商环境的竞争，优化营商环境的本质就是解放生产力、提高综合竞争力。美国和日本号召本国企业迁出中国，目的就是实现制造业回流，缓解本国经济和就业压力。近年来，随着中国制造业综合成本的提升，加之制造业综合成本较低的印度、越南、泰国等国家大力招商引资，一些美资、日资等外资企业逐渐撤离中国。在发达国家制造业回流的冲击下，优化我国营商环境的必要性和迫切性进一步增强。从中国目前的营商环境来看，我国营商环境仍明显高于印度、越南等国，但是我们必须有“居安思危、未雨绸缪”的预期，继续优化营商环境，使更多的外资企业留在中国，避免制造业回流发达国家或转移到其他发展中国家。

三、国内发达地区和发达国家改善营商环境借鉴

通过解读和分析国内外营商环境排名较为靠前的地区和国家的制度安排，为我国进一步优化营商环境提供经验借鉴。

(一)国内治理和完善营商环境的典型案例

1.香港

中国香港是世界经济最开放的地区之一，在过去十年里，香港特区的营商环境一直处于全球前五名。正是由于香港市场化和国际化的营商环境，吸引了全球资本进入。首先，香港特区政府成立了专门机构助力企业发展。香港特区政府通过成立方便营商咨询委员会、中小企业资讯中心等专门机构支持企业创新创业，同时设立经济贸易办事处促进外商在港投资。政府一直扮演着“助理”角色，在帮助企业引资的同时，助力内资走出去。其次，香港特区政府一直奉行“积极不干预”的原则，坚持“大市场、小政府”的管理制度。健全基础设施建设，制定法律法规维护稳定的营商环境，为企业提供更加广阔、更加公平公开的平台，让市场更好地发挥主导作用。例如，香港特区政府推行的涵盖29个政府部门的精明规管计划，提高政策透明度及营商便利程度。再次，香港开放发达的投融资服务体系及税收优惠政策持续改善着营商环境。香港作为亚洲第一大金融中心，资本市场和证券市场完全对外开放，融资渠道和融资工具种类齐全，没有借贷的额度限制，融资自由度极高。在税收方面，香港税收种类少、税制简单且稳定。最后，香港完整、健全的法律规范保障了市场营商环境运行。在香港现行的成文法中有45%左右的法规都属于经济法，由此可见，香港拥有着一套完整、健全的法律规范，以维护经济健康运行。

2.深圳

近年来，为了让更多的企业在深圳安心扎根，深圳一直不遗余力地为企业的发展创造良好的营商环境。自2017年起，深圳就把优化营商环境作为首要任务，并采取了一系列的改革行动，为推动深圳的高质量发展奠定了重要基础。首先，深圳将优化政府的服务能力作为总抓手，进一步转变政府工作人员的工作理念、落实政府部门的职责、对政务流程进行再造，提高了政府部门的工作效能。其次，深圳市政府不断优化企业经营的市场环境。多年来，政府部门不断简政放权、缩减企业项目的审批流程，为企业提供资金和平台支持，全面降低企业的经营成本。此外，深圳市政府还对标国际一流营商环境，提出要建设国际一流营商环境改革创新实验区。最后，深圳以法治为优化营商环境护航，营造稳定、透明、可预期的营商环境。

2020年以来，面对疫情的影响，深圳市委市政府严格贯彻落实党中央以及广东省委的工作部署，研判疫情对企业造成的影响，以最快的速度制定一系列有针对性的、可操作的政策，出台了深圳惠企政策16条，帮助企业积极应对疫情的冲击，缓解企业面临的困难。在疫情期间，深圳市政府对营商环境进行全面评估后制定了《重点任务清单》，对标“国际一流、国内最优”，坚持市场化、法制化、国际化发展方向，全面实施“一网通办、智慧秒批、精准服务”政务模式，利用科技赋能营商环境建设，重构企业服务生态体系，对接国际规则体系，全面提升政务服务的智慧化、智能化和精准化水平，以“先行示范”的标准，将优化营商环境改革向纵深推进。

(二)国外治理和优化营商环境的典型案例

1.新加坡

自2006年起，新加坡连续十年位列全球营商环境的首位，连续五年位居全球第二。新加坡营造良好的营商环境做法主要包括以下四个方面。

第一，新加坡为企业开办提供足够的便利条件。首先，就是企业注册登记程序简单快捷，想要进行注册登记的企业只需要登录会计与企业管制局的商业文件系统，提供相关的资质证明，便能在线实现企业、机构的注册登记；其次，政府为企业提供健全的商用基础设施，无论企业办公位置处于任何区域、任何地带，都具备完善的配套设施；最后，新加坡具有顶尖的人才优势，新加坡不仅拥有大量的本地人才队伍，而且新加坡政府也一直致力于大力引进国际精英。

第二，新加坡的税收体系简单且科学。新加坡颁布了多项协定和协议，企业可享受区域征税减免政策，即海外收益汇回新加坡免税，使在新加坡进行跨国业务的总公司享有税收优惠政策。

第三，新加坡的投融资自由化程度高。新加坡的融资租赁市场可以为不同类型的企业提供多样的融资服务，同时对企业的业务范围没有限定，积极鼓励当地企业开展境外投资。

第四，新加坡拥有健全的法律法规体系。新加坡有世界上最好的知识产权保护制度，拥有完备的法律法规对工资福利等进行保障，还有公正的司法审判体系援助企业解决商务纠纷。

2.丹麦

丹麦既是目前全球最宜居的国家之一，同时也是最适宜经商和投资的经济体之一，在近五年世界银行公布的营商环境报告中，丹麦一直位居欧洲首位。总结丹麦的经验，优化营商环境的主要做法是简政提效、提供就业保障政策和支持双创发展。首先，丹麦政府积极出台政策保障营商环境。丹麦政府大力缩减企业的注册时间，将其缩短为24小时。同时，丹麦政府扩大公共投资用于提高水电气等公共部门的办事效率。其次，丹麦的雇佣和解雇政策灵活便利、失业安置政策完善。解决了企业用工的后顾之忧，保障了企业稳定运行。最后，丹麦是全球最具创新力的国家之一，数字化发展水平很高。丹麦政府致力于将丹麦打造成为一个数字化、技术化且具备全球视野和吸引力的海上力量中心。

四、进一步优化我国营商环境的路径措施

根据商务部数据显示，虽然2020年世界经济形势严峻复杂，但外商对我国投资信心较为稳定，2020年第二季度我国实际使用外资同比增长了8.4%。虽然我国的营商环境明显改善，但仍存在一些短板和薄弱环节，因此，我们要对标国际先进水平，进一步深化改革。

(一)打造透明高效的政务环境

政府要进一步转变理念。一方面，政府及相关部门要不断提升自身管理和服务能力，积极出台各种政策、制度[3]，为企业的发展以及地区的招商引资塑造良好的政策环境，这是企业健康发展的保障。同时，政府要提高服务效率，最大限度地缩短企业投资项目的审批时间。对于政府的各类优惠政策、简政放权事项要及时对外公布，使企业及时了解到相关政策。在税收政策上也要给予企业支持，加大税收优惠力度，使更多企业享受到税收减免的红利。另一方面，市场经济不能一味依靠政府的干预，政府及相关部门要简政放权，减轻企业的政务负担，让市场自主运行。在投融资上给予企业更多的自由度，降低企业的投融资成本，营造更加开放的贸易投资环境和企业运营成本适度的产业发展环境。结合国内外地区和国家优化营商环境的经验可以看出，好的政务环境实际上就是要建设有担当、服务型的政府，在地区内充分发挥区位、产业、市场等方面的综合优势，抓住机遇扩大引资的总量、提高引资的质量，形成优化营商环境的良性循环[4]。

优化营商环境一直都以深化“放管服”改革为总抓手，政府期望通过简政放权、放管结合、优化服务来减少政府对市场经济的直接干预和微观管理，希望以此来提高政府的办事效率。为此，我国也实施了一系列的具体措施，包括简化商事项目的审批登记手续，完善法律法规体系，合并和清理各类证件执照，深入推进“互联网+政务服务”，解决办事难等。这一系列的措施大大激发了我国各类市场主体的活力和创新精神，既改善了我国的营商环境，又提升了市场配置资源的效率，对推动经济的高质量发展以及新发展格局构建产生了积极影响。

(二)营造公平公正的市场环境

要营造公平公正的市场环境需要探索与此相适应的市场服务体制。政府要逐步放权，实施减费降税改革。近些年，继推出“营改增”以降低企业的税收负担后，我国又出台了一系列措施来降低企业的经营成本，包括降低电力、物流、融资等企业的生产经营成本，减收过路过桥费和交通运输费来降低企业的非税负担，减少中介服务和规范行政事业性收费来降低企业经营过程中的费用。我国对制造业等行业的增值税率进行调整，下降至10%左右，进一步深化了增值税改革。此外，随着国家进一步推进“双创”政策的实施，小微企业的队伍逐渐庞大，当前我国的全部纳税企业中小微企业的比重已经超过了95%[5]。国家为了大幅降低小微企业的税负，不断调整、放宽对小微企业的认定标准，并对不同收入层次的企业制定不同的税收政策。2019年，一系列的减费降税政策为企业减轻税收和费用负担近2万亿元，减轻了小微企业的负担，激发了企业的创造性，推动经济高质量发展。

要营造公平公正的市场环境需要探索与此相适应的市场监管体制。政府要逐步树立运用法律解决问题的思维，在法律层面厘清政府和市场的界限。政府要全面提高依法办事、依法行政的能力，企业也要通过市场化手段合理保护自身的合法权益。要注重激发民企的投资活力，降低小微企业经营成本，推进负面清单管理模式。在全国范围内使用一张清单，坚持“非禁即入”，进一步降低各行业的准入限制，取消地方违规设置的市场准入许可、隐性准入壁垒，在许可审批、市场准入、企业运行等方面为民营企业提供更多便利，打造公平竞争的环境，保护企业家的合理诉求和合法权益。

(三)构建健全的法律环境

在对国内外优秀营商环境进行分析时不难发现，市场经济的发展为各个国家或地区的法治发展奠定了重要基础；反过来，营商环境逐渐法治化又能进一步促进经济的发展。我们应该吸收和借鉴国内外优化营商环境的经验和教训，不断加强区域内的营商环境法治建设，为企业的发展提供法律保障。

首先，政府部门要依法行政，运用法律手段维护市场秩序，使各类市场主体公平竞争。其次，要健全保护创新的法治环境。科技创新离不开法治保障，法治在规范和引领创新中发挥着不可替代的作用。完善的法律可以对知识产权形成保护，进一步激励企业创新。创新活动离不开对知识产权的保护，创新也是优化营商环境的重要方式，更是推动双循环新发展格局形成的内在要求。最后，健全法律保障还要保证法律制度的落实[6]。政府在优化营商环境的过程中制定了诸多的法律法规，但是也有许多法律法规在实际工作过程中没有得到落实，因此，政府要建立严格的监督机制保障法律法规的有效落实。

优化营商环境是一项关系到产业转型、发展动能转换、综合竞争力提高以及经济发展质量提升的系统工程，我国需要对接国际先进贸易规则，充分创造务实高效的政务环境、努力营造亲商安商的市场环境、持续打造公平公正的法治环境，对标国际先进水平，建设具有国际竞争力的营商环境。只有这样，才能吸引全球的优质资本、获取更多的前沿知识和先进技术，推动产业转型升级，促进国内国际双循环新发展格局的形成。