治理现代化视域下政府行政伦理建设：价值意涵、实践困境与优化

◎张 博

黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨150080

党的十九大报告提出：到二〇三五年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。治理现代化对于中国具有极其重要的意义，它不仅会带动治理领域的发展变革，而且会带动中国整个社会的发展进步。政府行政伦理既是治理的重要内容，治理现代化也包括政府行政伦理的现代化。更进一步说，治理现代化离不开现代化的政府行政伦理的支撑与保障。如果没有这一支撑和保障，治理要么无法实现现代化，要么实现了现代化也只会昙花一现。在当前背景下，政府行政伦理存在诸多方面的不足，其不仅跟不上治理现代化的发展要求和发展趋势，而且还可能阻碍治理现代化的推进和实现。因此，非常有必要从治理现代化的视角对政府行政伦理进行深入探究。

一、行政伦理现代化与治理现代化

治理是由政府、社会组织、公民个体等不同主体主导或参与的公共活动，其与传统上由政府单纯主导的统治或管理活动存在本质区别。而在实现治理现代化过程中，这种多元化主体基于伙伴关系进行合作的公共管理活动对政府行政还是有很高的要求，即在很大程度依赖于政府的行政现代化。只有政府行政实现现代化，治理才可能真正走上现代化的道路。政府行政现代化主要包括政府行政体制的现代化、行政能力的现代化、行政运行的现代化以及行政伦理的现代化。因此，治理现代化与行政伦理现代化密切相关。

(一)行政伦理现代化是治理现代化的内容

治理现代化通常被认为包括治理体系的现代化和治理能力的现代化，然而，无论是治理体系，还是治理能力的现代化，在当前更多是一种硬件层面的现代化，并不能构成治理现代化的全部内容。与硬件层面的现代化相对应的或者说相辅相成的，是软件层面的现代化。进一步来说，治理现代化不仅包括硬件层面的现代化即治理体系的现代化和治理能力的现代化，还应该包括软件层面的现代化[1]。所谓软件层面的现代化，主要就是指治理伦理的现代化。治理伦理的现代化与治理体系的现代化、治理能力的现代化共同构成了治理现代化，并且，三者具有同等重要的地位。治理是一个包括多主体、由多主体参与的活动——或者由政府主导、社会参与，或者由社会主导、政府参与，或者由政府与社会共同主导、广大民众参与。无论是由政府主导、社会组织参与的治理，还是由社会主导、政府参与的治理，抑或是由政府与社会共同主导、广大民众参与的治理，都需要依靠一定的行政架构及其行政运行来实现。行政将政府、社会组织、广大民众等主体统筹在治理当中。进而言之，治理离不开行政，行政在治理当中占有重要的地位，或者说，行政本身就属于广义上的治理。而且，与治理当中包括治理伦理同理，行政当中也包括行政伦理。这样，行政伦理不仅是行政的重要内容，还是治理的重要内容。治理伦理的现代化当中就理所当然地包括行政伦理的现代化，并且，行政伦理现代化还具有非常重要的作用。总而言之，行政伦理现代化是治理现代化的重要内容。

(二)行政伦理现代化是治理现代化的前提

治理是由行政制度支撑，并由行政能力牵引的。行政制度和行政能力对于治理的展开及其推进不可或缺。进而言之，行政制度的现代化、行政能力的现代化在实现治理现代化的过程当中占有十分重要的地位，然而，仅有行政制度和行政能力的现代化，并不一定能够实现治理的现代化。换言之，如果没有行政伦理的现代化，即使拥有现代化的行政制度和行政能力，也不能够实现治理现代化。或者说，在现代化的行政制度的支撑和现代化的行政能力的牵引下，治理现代化的大幕得以拉开，但没有行政伦理的现代化，治理现代化也是不能持久的。事实上，就经验来看，没有行政伦理的现代化，行政制度和行政能力是根本无法实现现代化的，那么，依托行政制度和行政能力的治理也就实现不了现代化。在行政伦理没有实现现代化的情况下，如果仅仅通过主观努力创造和设计一套现代化的行政制度，培养和拥有一种现代化的行政能力，在实践中，它们很难协调配合并有效运转起来。因此，在推进治理现代化的过程中，首先推进的应该是行政伦理的现代化，要把行政伦理现代化放在治理现代化的第一位。如果行政伦理的现代化在短期内无法实现，那么，就应该退而求其次，即在推进行政制度现代化与行政能力现代化的过程中，把行政伦理的现代化放在与行政制度和行政能力现代化同等重要的地位上。总而言之，行政伦理现代化是治理现代化的前提。

(三)行政伦理现代化是治理现代化的动力

治理现代化是一项复杂的工程。不论基础多么牢固，条件多么成熟，治理现代化都不会是一帆风顺的。换言之，在推进治理现代化的过程中，总会遇到一些障碍或困境，主要表现为治理能力的不足、治理体系的缺陷、治理组织的松散、治理环境的消极等。如果在推进治理现代化的过程中，将行政伦理的现代化放在重要的地位上并始终如一地予以推进，那么，对于治理现代化过程中所遇到的障碍或困境就无须惧怕。因为只要有现代化的行政伦理作为保障或动力，再大的障碍或困境都可以化解，只是时间长短的问题。进而言之，如果行政伦理在很大程度上实现了现代化，治理现代化就能够获得相当大的动力。这可以从两个方面来分析。一方面，由于行政伦理实现了现代化，行政体系及其治理体系就自然而然地具有了自我净化的功能。如此，治理过程中就会较少地出现障碍或困境——因为现代化的行政伦理与行政体系中的障碍和困境在很大程度上是不相容的或者说是相克的。另一方面，由于治理伦理实现了现代化，行政体系及其治理体系就自然而然地具有了自我修复的功能。也就是说，当治理过程中出现的障碍或困境对治理造成了破坏时，现代化的治理伦理能够对治理体系的各方面内容进行修复，从而使其恢复到正常健康的状态。当治理伦理在一定程度上实现了现代化之后，治理就不会受到致命的威胁和破坏。总而言之，行政伦理现代化是治理现代化的动力。

(四)行政伦理现代化是治理现代化的标志

治理现代化是一个漫长的过程。评判治理是否实现了现代化，最核心的评价标准之一就是行政伦理是否实现了现代化。作为治理现代化的重要内容，行政伦理的现代化也是一个过程。行政伦理现代化在治理现代化推进的过程中具有基础性和引领性的作用。就基础性作用而言，当行政伦理实现了现代化后，即使治理体系中的其他指标仍然没有完全实现现代化，也不会影响治理现代化的最终实现，或者说不会对治理现代化的最终实现构成实质性的影响。这是因为在此时，有了现代化的行政伦理作为基础性的保障，治理现代化的其他指标是不会偏离现代化的轨道的。就引领性作用而言，当行政伦理实现了现代化后，行政伦理就会主动引领治理现代化中的其他指标沿着规定的轨道向前推进，使治理体系中的其他指标按照既定的方向通向治理现代化相对意义上的终点。当然，由于有现代化的行政伦理作为引领，治理体系中的其他指标即使偶尔发生偏离，也会自我修正，绝不会影响最终目标的实现。既然行政伦理现代化对于判断治理是否实现现代化具有标志性意义，那么，行政伦理是否实现了现代化就成为一个非常关键的问题。所以，在判定行政伦理是否实现现代化时，必须对行政伦理的构成内容进行综合性的考察和评判。只有当行政伦理的每一个构成内容都实现了现代化，才能认为行政伦理实现了现代化，进而才能判定治理实现了现代化。总而言之，行政伦理现代化是治理现代化的标志。

二、政府行政伦理现代化的构成内容

政府行政伦理本身是一个体系，包括多方面密切相关的内容。因此，谈及行政伦理现代化，事实上也是指其构成内容的现代化。总的来说，政府行政伦理现代化包括观念伦理现代化、制度伦理现代化、人事伦理现代化以及环境伦理现代化等。只有在这些方面都实现了现代化，政府行政伦理才可称得上真正实现了现代化。

(一)行政伦理现代化之观念伦理现代化

所谓观念伦理现代化，就是指观念从伦理的层面上实现现代化，它是行政伦理现代化在观念上的集中体现。在行政伦理的构成当中，观念伦理是内核，是导向。观念层面的伦理在很大程度上决定着整个行政伦理，观念伦理能够走多远，行政伦理就能够走多远。观念伦理的现代化要求观念在伦理层面上必须适应现代化的发展要求和发展趋势。具体来说，包括三个方面：一是观念不能保守。在行政体系中，行政人员的观念要与社会发展的大背景、大趋势相一致，行政人员要时刻对自身的观念进行反省，察看观念能否满足所从事事业发展的需要，能否适应整个国家、整个社会未来变革与发展的需要。如果自身的观念与社会发展的背景和趋势出现了错位乃至鸿沟，行政人员就应及时地更新自己。二是观念不能单一。现代社会是一个多变的社会，是一个多元的社会。在现代社会，观念呈现出各种各样的形式，各种不同的观念以竞争的方式活跃于社会当中。行政人员既要有决定立场的主导性观念，也要吸纳各种有益观念为事业服务，不能仅坚持自己的主导性观念而将其他观念排斥在思维之外。三是观念不能偏激。现代社会是一个多元的社会。在多元竞争性的社会当中，经常会出现一些极端的社会现象，与这些极端社会现象相匹配的是一些极端观念。面对社会上出现的极端观念，行政人员应以平和的心态予以应对。行政人员在调动自己的观念与社会观念进行竞争时，不应受社会极端观念的刺激，应该有一定的观念定力，能够在理性对话中赢得主动权和主导权。

(二)行政伦理现代化之制度伦理现代化

所谓制度伦理现代化，就是指制度从伦理的层面上实现现代化，它是行政伦理现代化在制度上的集中体现。制度不是僵死的，而是鲜活的，制度的鲜活性来源于制度伦理的内涵。制度伦理受观念伦理的影响，既与观念伦理具有相似乃至相同的特性，也具有其独特的性质。制度伦理现代化表现在三个方面：一是要与时俱进。制度的使命在于对现实社会中的各种关系和行为进行调节、规范、约束与引导。现实社会是不断变化的，人们的各种关系和行为也是不断变化的。制度不可能在静态中实现其引导的功能，必须与时俱进。二是要公平公正。制度的力量一方面来源于制定者的权威；另一方面，来源于制度的执行方式。对于任何一个被制度调节、规范、约束和引导的社会关系和社会行为，制度都必须始终坚持一视同仁，而不能有丝毫的区别对待。任何一点的偏差与区别对待，都可能致使制度的威信及其力量被葬送。三是要相对稳定。要求制度与时俱进，并不意味着制度总是跟着社会形势的变化而迅速发展和变化。制度要具有相对的稳定性，这种稳定性是由人的理性的有限性以及制度所要履行的功能所决定的。人的理性是有限度的，人们不可能获得更新制度的全面信息，而只能在摸索中逐步调整制度，这就要求制度必须相对稳定。

(三)行政伦理现代化之人事伦理现代化

所谓人事伦理现代化，就是指人事从伦理的层面上实现现代化，它是行政伦理现代化在人事上的集中体现。相较于观念、制度而言，人事的伦理色彩应更浓厚。人事伦理一方面要受到观念伦理、制度伦理的形塑和引导；另一方面，也有其自主性和能动性，即在观念伦理和制度的影响之外有自身的运作逻辑。人事伦理现代化主要体现在三个方面：一是平等性。在行政体系中，岗位和职位有高低之分，但占据着不同岗位和职位的主体不应该有高低贵贱之别，而应都是平等的，包括人性的平等、人格的平等、人身各种权利的平等。较低级别的岗位和职位要服从于较高级别，但这种服从仅是工作层面的，是为了完成特定的工作目标的服从；在工作之外，较低级别对于较高级别的岗位和职位不存在任何的服从，只有相互的尊重、相互的认同。二是合作性。行政组织中的各个主体之间有不同的岗位、不同的分工，但都指向共同的组织目标。为了完成目标，占据着不同岗位的主体、从事不同分工的人员之间应该坚持合作、相互配合，而不是单打独斗，更不应该相互拆台。各主体之间、不同人员之间的合作越多，越容易更好更快地完成组织的既定目标。三是公共性。政府存在的目的就在于为民众服务，即存在天然的公共性。行政人员虽然有自己的特殊利益追求，但更应该有公共利益追求。相对于其他组织(如公司、社会组织)而言，行政组织中的工作人员更应该将公共利益放在个人利益之上。当二者之间不可兼得时，要舍弃私人利益而保护公共利益。

(四)行政伦理现代化之环境伦理现代化

所谓环境伦理现代化，就是指环境从伦理的层面上实现现代化，它是行政伦理现代化在环境上的集中体现。环境伦理是观念伦理、制度伦理、人事伦理的外围伦理，相比于其他方面，环境伦理受到人们的重视程度低一些，或者说，在很多情况下，人们没有注意到环境伦理，没有给予环境伦理应有的重视。实质上，环境伦理在行政伦理中占有十分特殊的地位，与观念伦理、制度伦理、人事伦理之间存在相互影响的关系。一方面，观念伦理、制度伦理、人事伦理会影响到环境伦理，并通过环境伦理表现出来；另一方面，环境伦理也会影响到观念伦理、制度伦理、人事伦理，并深入到其内部使其发生改变。环境伦理一般是经过较长时间积淀而成的，一旦形成之后，在短期内很难改变。环境伦理现代化主要表现在两个方面：一是开放性。行政体系的环境从一般空间上而言是没有边界的，但是，如果从特定的行政体而言，行政体系的环境还是存在边界，即它处于一个更大的环境之中。行政体系的环境要向其所在的更大的环境开放，形成对流的状态，如此，行政体系的环境便可以从其中吸收有益的成分，并不断改造自身的环境；反过来包含行政体系的更大的环境也可以从特定的行政体系环境中吸收有益的成分，从而使其也得到改善。二是友好性。矛盾与冲突无时不在，但是必须克制在一定的限度之内。将矛盾与冲突克制在一定的限度之内，其就会转化为有益于环境向好的成分，这也是环境伦理当中非常重要的一个方面。

三、当前政府行政伦理存在的问题

改革开放以来，中国的行政伦理获得了很大的改善和发展，促进了中国政府的发展和进步，进而也促进了中国整个社会的发展与进步，但是从当前的发展趋势来看，尤其是以当前的治理现代化的发展要求来看，中国政府的行政伦理还存在诸多与形势和要求不相适应、不相协调、不相配套的地方。总体来看，当前政府行政伦理所存在的不足之处主要包括以下四个方面。

(一)观念伦理上的停滞不前

党的十一届三中全会掀起的解放思想运动，对于推进中国在观念伦理上的进步发挥了史无前例的作用。中国至今在观念伦理上所获得的一切进步与成就都应该可以归功于思想解放运动及其带来的各方面的改革。迄今，解放思想仍然是中国在思想领域甚至意识形态领域的一面旗帜。由于受到国际以及国内各种力量的干扰，特别是长时间的高速发展在很多人思想中形成了一种惯性，这种惯性使得人们推动思想持续解放的意愿下降，使得思想解放在很多时候都只是停留在了口号层面[2]。思想解放难以像党的十一届三中全会之后一段时期那样，在举国上下形成一种风暴与气候。也正因为如此，观念伦理上就表现浓厚的停滞不前色彩。在很多时候，观念不仅没有进步，反而还退化到党的十一届三中全会之前的状态。观念伦理上的停滞不前发生于各级行政体系之中，且都表现明显。高层行政体系在观念伦理上的停滞不前会传输到基层行政体系，使本来观念并不保守的基层行政体系也不得不受到影响；受到高层行政体系制约、感染而在观念伦理上走上停滞不前状态的基层行政体系，反过来又会强化高层行政体系在观念伦理上的僵化保守。在这样相互建构的作用下，观念伦理上的停滞不前就对中国各级行政体系形成了普遍性的负面影响。甚至有些时候，某个地方的行政体系在观念伦理上出现解冻，反而会被认为是一种非正态状态。观念伦理上的停滞不前造成的影响是非常大的，可以说，在全面深化改革过程中，中国要继续实现向前发展，必须解决观念伦理的停滞不前问题，否则必然会影响全面深化改革进程，甚至可能会导致中国的发展停滞不前。

(二)制度伦理上的执行不畅

自改革开放以来，为了配合和推进实践层面的行动和发展，中央政府制定了大量的制度及政策，然而，这些制度及政策并未被中央之下的各级政府、各部门不折不扣地贯彻落实。对于很多中央制度及政策，地方各级政府要么完全束之高阁——如“政令不出中南海”、要么选择性地执行——执行对于自己的短期发展有利的、对于自己升迁有利的制度及政策，而不执行对于需要自己付出努力、对于自己升迁作用不大的制度及其政策。中央政府虽然牢牢掌握着地方政府的人事任免权，但是在很多情况下，对于地方政府的不执行行为却并没有十分有效的约束和控制手段，某些时候甚至可以说是毫无办法。只要地方政府不犯较严重错误，中央政府一般不会对地方政府进行惩罚。地方政府也非常了解中央政府的这一行事逻辑，尤其是深知中国政治的运作逻辑。因此，在涉及和影响地方政府利益时，对于中央的制度及政策执行不力的现象也就频繁发生。近年来，中央正在推进全面深化改革，各级政府为了配合中央的全面深化改革，也各自成立了深化改革小组。看似地方政府是在非常自觉、认真地执行中央的全面深化改革制度及政策，而现实情况是，中央推进全面深化改革制度及政策，特别是与地方政府发展利益相关的制度及政策，依然很难在地方尤其是基层行政体系中贯彻和执行。在地方及基层行政体系中，以会议和文件落实中央的制度及其政策成为较为常见的现象，这种以变通方式不执行中央的制度及政策的行为被称为“软抵抗”[3]。

(三)人事伦理上的等级较重

在中国的行政体系中，各级行政人员的职位升迁并不是完全依靠个人的能力、绩效，而是在很大程度上取决于上级对下级的好感，即上级与下级之间的关系亲密程度[4]。进一步来说，下级与上级之间的关系好，或者下级行政人员赢得了上级领导的好感，才有升迁的机会，即被上级提拔。如果下级行政人员在平时工作中并没有赢得上级领导的好感，即使有很好的能力与绩效，也难以获得升迁。这就是说，下级行政人员的升迁命运在很大程度上掌握在上级领导手中。在这样的一种升迁体系下，下级对于上级只有听命与服从，而没有自己的独立人格。在每一层级的行政体系中都是如此，那么，从上到下就会形成比较浓厚的等级色彩，一级服从一级、一级管束一级。一旦等级色彩形成，下级对上级只会唯唯诺诺，为上级领导马首是瞻，而不会给上级领导提意见和建议。有些时候，即使上级领导在工作中出现了明显错误，下级也由于考虑可能会影响上级对自己的看法，而不愿或不敢指出。人事伦理上的等级色彩浓重造成中国的行政体系在人事方面偏离了原本的正确轨道，一部分行政人员会明显地表现出两面性，在私人生活中是一面，而在工作中是另一面。具体来说，行政人员一旦在上级领导面前，就会将自己真实的一面隐藏起来，竭力赢得上级领导好感。上级领导长期生活在这样的一种没有不同意见的环境中，也会丧失真实的自己。久而久之，会在主观上形成认识错误，或即使突然出现了不同意见，也会认为是反对自己的目的而采用各种办法将其消除。长期以来，行政体系运转的低效、诸多错误的政策导致了一些失败工程，很多皆是“行政等级极化”造成的结果。

(四)环境伦理上的活力匮乏

中国的行政生态环境常常没有表现出应有的活力，而是呈现出较为僵化保守的状态，这就是环境伦理上的活力匮乏。环境伦理上的活力匮乏是由观念伦理上的停滞不前、制度伦理上的执行不畅、人事伦理上的等级较重所造成的；反过来，环境伦理上的缺乏活力又强化了观念伦理、制度伦理和人事伦理上的种种问题。简言之，在环境伦理与观念伦理、制度伦理、人事伦理之间形成了一种恶性循环，其相互影响、相互加剧。环境伦理上的活力匮乏最集中的表现就是行政系统中的个体都追求一种安稳的状态，而不是追求一种新颖的、具有挑战性的生活。由于追求安稳的状态，因此极力反对改变或变革现有状态所赖以维持的条件。进一步来说，凡是对现有的安稳的状态构成威胁的变化，都将被制止或扼杀；而凡是能够维持现有安稳状态的因素，都会被认真对待并加以保护起来。行政体系中的个体对于任何的变化都是畏惧的，哪怕这种变化对于改变目前状态有积极作用，个体也不支持变化。在他们看来，未来是不确定的，与其在变化的情况下憧憬一种不确定的更稳定、更向上的状态，还不如维持现有状态。对原有现状的极力维持，就会使得行政主体竭力维持能够影响现有状态的一切因素。本来，社会的发展变化在很大程度上应由行政体系所引导，而目前行政体系当中的主体都反对发展变化，那么整个社会的发展变化就显得特别困难。

四、政府行政伦理现代化建设的路径

治理的现代化离不开行政的现代化，而行政伦理的现代化又是行政现代化的基础。因此，要实现治理的现代化，就必须实现行政伦理的现代化，然而，在当前背景下，不可能等待着行政伦理实现现代化之后再推进治理现代化，而只能在推进治理现代化的过程中同时实现行政伦理现代化。进一步来说，就是要依靠治理现代化的力量推进行政伦理现代化。具体来说，应该从四个方面着手。

(一)以治理现代化的科学观念引导行政观念伦理

治理现代化的核心观念就是开放、平等、共享等，其贯穿于治理现代化过程的始终。在推进治理现代化的过程中，开放、平等、共享的观念会扩散到整个社会，尤其是会渗透到整个行政体系中，从而对行政体系中的行政观念伦理产生深刻影响[5]。当然，固有的行政观念伦理可能会对治理现代化观念的扩散和渗透产生抵触和排斥，但这并不影响最终结果。一方面，与治理现代化开放、平等、共享的观念比较起来，行政体系固有的观念伦理根本无法与其竞争，只要为理现代化观念在行政体系中落地下来，就会得到行政体系的支撑，开放、平等、共享的观念也就能够扎根生长，进而取代行政体系固有的行政观念伦理；另一方面，即使在其渗透行政体系的初期，处于弱势地位的开放、平等、共享观念会被行政体系固有的观念伦理吞噬掉，但是，由于其“野火烧不尽，春风吹又生”的品质，新一轮的开放、平等、共享观念就会再一次向行政体系渗透，并源源不断地进行输出，直到将行政体系固有的观念伦理完全替换掉。治理现代化中核心的开放、平等、共享观念对于重构行政体系的行政观念伦理是一次重要的机遇。只要抓住这次机遇，行政体系中固有的观念伦理就会得到重生，而新的观念伦理树立起来之后，对于整个行政体系的发展和运行无疑具有重大的促进作用。

(二)以治理现代化的完备制度塑造行政制度伦理

治理现代化的制度及政策是经过治理主体充分沟通、协商，并经过民主决策方式而产生的，因而能够得到治理中各方面主体的认同[6]。这样一来，治理现代化中制定的制度及政策就容易被各主体贯彻执行，而“不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”[7]。治理现代化的推进过程实质上就是治理现代化过程中制定的制度及政策执行的过程。在制度及政策执行的过程中，会在整个治理体系中形成良好的执行力氛围，进而从两个方面影响和塑造行政制度伦理。一方面会直接影响行政制度伦理。在治理体系中，治理的主体包括政府行政力量、社会组织力量以及广大民众力量。作为治理体系中非常重要的主体，政府行政力量会全程参与一些重大的治理活动，那么，它就能够在治理体系中尤其是在治理制度及政策的贯彻执行中亲身感受到良好的执行力。它会把良好的制度执行力氛围带回到自己工作的行政体系中，并使这种执行力在自己所在的行政体系中得到传播和发扬。另一方面，治理现代化不是某一方面的现代化，它最终要实现的是整个社会、整个行政系统、整个国家的治理现代化。随着治理现代化的逐步扩展，逐步向前推进，其积淀下来的良好的执行力氛围就会向整个社会、整个行政系统乃至整个国家扩散和推进。在行政系统中存在的制度执行力不畅的制度伦理就会逐渐被消除掉。这个过程也许漫长，但最终的结果是令人们期待的。而且，治理现代化中良好的制度执行力的扩展强度和速度是递进的，这也就意味着，以治理现代化的制度塑造行政制度伦理的过程，会加速向前推进。

(三)以治理现代化的人事管理推进行政人事伦理

在治理现代化的推进过程中，各参与主体从一开始就是平等的。让-彼埃尔·戈丹说：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”[8]也就是说，不论是政府，还是社会组织，抑或是一般的民众，在治理中都有同等的发言权和表决权。政府并不因为掌握着常规性的权力资源就能够凌驾于社会力量和一般民众之上，以至于可以在治理中采取单方面的行动或者展开强势的行政行为。在治理中，政府需要与社会组织和民众进行沟通，否则他们完全可以不听命服从于政府的指令和安排。并且，社会组织和民众还能够对于政府的单方面行动或者政府的强势行为进行批评和监督。正因为社会组织、民众与政府在治理中是平等的，社会组织和民众也就获得了与政府就处理某些社会问题平等对话的地位。治理现代化中的这种人事运作对于推进行政人事伦理是有重大作用的。一方面，参与治理的一般行政工作人员会随着治理的推进而养成一种独立人格，当从治理活动中回归到行政体系中时，这种独立人格会延续到日常的工作中。也就是说，当一般行政人员与自己的上级领导打交道时，就不会完全一味服从，更不会阿谀逢迎，而是实事求是地做好自己的工作。另一方面，参与治理的行政领导由于在治理活动中经历了与行政体系中完全不同的待遇，即与自己的下级处于一种健康的上下级人事关系中，那么当行政领导从治理活动中回归到行政体系中时，就会习惯于以平等的人格、实事求是的精神与自己的下级进行交往。这样一来，行政体系中就树立了一种新的行政人事伦理，这种人事行政伦理就是治理现代化的人事运作所带来的。

(四)以治理现代化的优良环境营造行政环境伦理

治理现代化是一个包含现代化的治理体系、现代化的治理能力、现代化的治理伦理的体系。这个体系的各要素有机融合并运转起来，就形成了一个治理现代化的环境。以治理现代化的环境熏陶营造行政环境伦理是一个非常现实而又非常有效的办法。如何以治理现代化的环境熏陶营造行政环境伦理，根据行政体系现有的发展状况来看，主要可以从两个途径进行选择：第一，直接将治理现代化的环境要素引入行政体系中，使行政环境伴随着治理现代化的各环境要素在行政体系中的落地、生根、成长而实现重构，从而让行政环境伦理在行政环境的重构中得到逐步的生长。这一个方法对于重构行政伦理环境是根本性的，但是会遇到行政体系中各种因素的阻挠，尤其是引入行政体系中的治理现代化的各环境要素有可能为行政体系的旧环境所稀释、同化，从而让整个工作要么功亏一篑，要么重新开始。因此，这个方法虽然能够从根本上重构行政环境伦理，但是效果比较缓慢，所花费的成本也相对较高。第二，分批次地将行政人员推荐到治理活动中接受治理现代化环境的熏陶和洗礼。在大规模地推进治理现代化之前，行政体系中的行政工作人员更多地按照传统的统治或者管理方式来运行日常工作，他们根本不了解何为治理现代化。将行政人员推荐到治理活动中，使其亲身体验了治理现代化的环境，经历了治理现代化活动及其环境的熏陶和洗礼之后，回到行政体系，就会将治理现代化的环境要素在行政体系中慢慢培育起来。久而久之，一种新的行政环境伦理，即现代化的行政环境伦理就会形成。这种方法由于是对行政人员进行了一定意义上的改造，因而会相对较快地在行政体系中培育起现代化的行政环境伦理。