中国共产党百年党内法规制度建设与治党模式发展演进——从以章治党、政策治党到制度治党、依规治党

◎刘红凛，胥壮壮

复旦大学 马克思主义学院，上海200433

现代政党作为按照一定组织原则组织起来、具有复杂内部关系与内在层级结构的政治组织体，任何一个政党从成立之初就存在一个政党治理问题，但在不同历史时期，政治理念、政治任务、政治环境不同，政党治理的模式与方式也有所不同。中国共产党作为以马克思主义为指导的无产阶级先锋队，组织严密、纪律严明是其鲜明政治特点，从成立之初就高度重视建章立制、严明党纪。在不同历史时期，环境形势与治党理念不同，党内法规制度建设情况与治党模式也明显有所不同；中国共产党成立一百年来，随着从“革命党”向执政党的转变、“党治国”“政策治国”向“法治国”的转变，以及新时代从依法治国向全面依法治国的迈进，管党治党模式明显存在一个阶段性发展变化。在建党百年之际，认真总结梳理中国共产党百年党内法规制度建设与治党模式演变，对于加深对党内法规制度建设的理解、澄清一些片面或错误的认识，统筹推进思想建设、制度治党、依规治党、以德治党，全面加强新时代党的建设，具有重大理论与实践意义。

一、革命时期的治党模式与党内法规制度建设的缘起：以章治党、政策治党与以纪治党

中国共产党是按照列宁建党原则建立起来的组织严密、纪律严明的先进政治组织，从成立之初就高度重视建章立制、严明党纪，党的建设与党内法规制度建设相辅相成。1921年，中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》，可谓党的历史上第一部具有党内法规意义的纲领性文件。1922年，中共二大制定了中国共产党历史上的首部党章，奠定了革命时期加强党内法规制度建设的基础。在中共二大党章中专设“纪律”一章，明确党的纪律要求；同时，中共二大通过了《关于共产党的组织章程决议案》，明确提出“要‘到群众中去’要组成一个大的‘群众党’”[1]162，突出强调党的纪律，认为“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”[1]162。到了1938年中共六届六中全会，毛泽东在重申“四个服从”纪律基础上，在党内首次明确提出“党内法规”概念，强调“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2]528。

从加强党内法规制度建设的理论与实践看，在革命时期，党章、党的纪律等党内法规的基本形式均已形成；围绕马克思主义群众性政党建设，立足于纲领建党来建立与完善党的章程、以章治党，以各种决议案形式来推进党的建设，并初步形成“党内法规”建设的理论与实践，这可谓革命时期治党模式与党内法规制度建设的基本特点。具体而言，革命时期的党内法规制度建设可以划分为三个阶段，在这三个阶段治党模式也明显有所不同，呈现出一定的阶段性特点。

第一阶段，从1921年中国共产党成立到1928年6月中共六大召开之前的7年时间，这一阶段涵盖了中共党史阶段划分中所言的中国共产党的创立期(1921.7—1923.6)与“大革命”时期(1923.6—1927.7)。在这一阶段，主要是围绕纲领建党来制定党的纲领与章程，并不断完善党的章程；以章治党、并以“决议案”形式推进党的组织建设与党的领导，可谓这一时期治党模式的显著特点。在这一时期，中国共产党制定了1部党纲，即1921年《中国共产党第一个纲领》；制定与修改完善了4部党章，即1922年制定第一部《中国共产党章程》，中共三大、四大、1927年6月中共中央政治局会议分别通过了党章修正案。同时，根据党章规定与要求，在中共二大、三大、四大、五大又分别制定通过了30多个决议案，涉及党的组织建设与党的领导各个方面的内容，这些“决议案”也成为当时党的建设与党的领导的基本遵循，在管党治党方面发挥着重要作用。其中，1921年，中共一大制定与通过了《中国共产党第一个决议》。1922年，中共二大在制定党章的基础上，制定通过了《中国共产党加入第三国际决议案》《关于“工会运动与共产党”的议决案》《关于“国际帝国主义与中国和中国共产党”的决议案》《关于“民主的联合战线”的议决案》《关于“世界大势与中国共产党”的议决案》《关于妇女运动的决议案》《关于共产党的组织章程决议案》《关于少年运动问题的决议案》《关于议会行动的决议案》等9个决议案，主要涉及党的领导与党的组织建设。1923年，中共三大在修改党章的基础上，制定通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，“组织法”这一名称充分表明，在中共三大“党内法规”的观念开始出现；同时，中共三大制定通过了《关于党员入政界的决议案》《妇女运动决议案》《关于国民运动及国民党问题的议决案》《劳动运动议决案》《农民问题决议案》《青年运动决议案》等7个决议案。另外，1923年11月还制定通过了《教育宣传问题议决案》。1925年1月，中共四大在修改党章的基础上，制定通过了《对于民族革命运动之议决案》《对于中央执行委员会报告之议决案》《对于组织问题之议决案》《对于宣传工作之议决案》，以及关于妇女运动、农民运动、青年运动、职工运动之议决案。1927年，中共五大制定通过了《对于共产主义青年团工作决议案》《土地问题议决案》《职工运动议决案》《组织问题议决案》《政治形势与党的任务议决案》等6个决议案。

第二阶段，从1928年6月中共六大至1945年4月中共七大召开之前，这一阶段基本涵盖了中共党史阶段划分中所言的中国共产党的土地革命时期(1927.8—1937.7)与抗日战争时期(1937.7—1945.8)。在这一阶段，从治党模式角度看，1928年6月，中共六大基本沿袭了以前的治党模式，即以章治党、并以“决议案”形式推进党的组织建设与党的领导。中共六大是在1927年大革命失败以后在莫斯科郊外召开的一次重要而“特殊”(中国共产党唯一一次在国外召开的代表大会)的大会，大会在修改党章的基础上，制定通过了中国共产党“关于政治、军事、组织、苏维埃政权、农民、土地、职工、宣传、民族、妇女、青年团等问题的决议”[3]，然而，无论是党内形势还是革命形势，在中共六大之后均发生了重大变化，基本沿袭每年一次的全国代表大会制度被迫改变，直到1945年才有条件成功举行中国共产党第七次全国代表大会。在这17年间，先后根据形势召开了7次中央全会，决议治党、纪律治党成为这一时期党的建设的显著特征；同时，《巡视条例》开始形成并成为管党治党的重要手段，党内法规建设的理念开始形成。其中，一方面，决议治党依然是这一时期治党模式的基本特征，如1929年6月中共六届二中全会制定通过了《政治决议案》，1930年9月中共六届三中全会制定通过了《组织问题决议案》，1938年11月中共六届六中全会制定通过了《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等。另一方面，纪律治党成为这一时期管党治党的显著特点。1928年，毛泽东在总结秋收起义与井冈山根据地建设经验时，针对革命队伍建设与军民关系，提出了“三大纪律六项注意”；后经过修改完善，在1929年1月形成了最初的“三大纪律八项注意”。1933年12月，苏维埃执行委员会颁布了《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》。在这一时期，“三大纪律八项注意”等既是处理军民关系的基本纪律遵循，也是管党治党的基本纪律遵循。同时，1928年10月，制定了《中央通告第五号——巡视条例》，1931年5月，制定颁布了《中央巡视条例》等党内法规；在这一时期，巡视条例成为推动党的纪律建设的有效举措。再一方面，从1938年9—11月中共六届六中全会起，开始重视党内法规建设。在1938年11月召开的中共六届六中全会上，毛泽东不仅强调要严明党的纪律，而且明确提出了“党内法规”概念，强调“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律(四个服从，作者注)外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2]528；刘少奇在中共六届六中全会上专门作了《党规党法的报告》，主要是在纪律及组织工作规则层面强调党内法规。同时，中共六届六中全会制定通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》。需要指出的是，在这一时期，尽管开始提出“党内法规”概念、开始重视各级党组织工作规则的制定与落实，但这时所言的党内法规依然主要是通过“决定”形式来体现的。

第三阶段，从1945年4月中共七大召开到1949年10月新中国成立之前，这一阶段基本与中共党史阶段划分中所言的解放战争时期(1945.8—1949.9)相对应。在这一时期，尽管中共七大着力强调“以章治党与依规治党”，如1945年刘少奇在中共七大所作《关于修改党章的报告》中强调指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[4]133刘少奇的这一论述，深化了对党内法规的认识，除了继续强调党的纪律与组织工作规则以外，开始强调对“党的组织形式和党的内部生活”进行规定，并开始强调“党的基本原则”与“党的组织之实际行动方法”相配套，但复杂的战争环境决定了“决定”“指示”等实际上是这一时期管党治党的显著特点。同时，在这一时期，高度重视干部队伍建设，如1948年10月印发的《中共中央关于准备五万三千个干部的决议》，强调“必须准备夺取全国政权所需要的全部干部”[5]598；1948年12月发布的《中共中央关于大量提拔培养产业工人干部的指示》，着力加强干部培养，为“大批接管全国各大城市及大工商业”[5]741做准备。此外，随着军事形势与革命形势的发展，党逐步接管城市工作，针对在接管城市工作的过程中如何处理外交关系、海关税收、对外贸易以及如何对待外国传教士、外国人办的医院等问题，在这一时期制定了《中共中央关于外交工作的指示》(1949.1)、《中共中央关于对外贸易的决定》(1949.2)等一系列事关党的领导的政策法规。

二、全面执政以后的治党模式与党内法规制度建设的徘徊

新中国成立后，中国共产党开始执掌全国政权，实现了由领导新民主主义革命转向领导社会主义国家建设的历史转变，与此同时，党的建设的形势与任务也在发生重大转变。从治国理政角度看，一方面，“在国家建立之初，特别是在过渡时期，政治经济情况变动很快，在各方面都制定带有根本性的、长期适用的法律是有困难的”[6]，故这一时期的法律主要表现为国家颁布的暂行条例、决定、指示等。另一方面，革命年代的“政策决议”思维得到沿袭，这一点，从毛泽东的相关讲话中可见一斑。1958年，为了适应法律制定客观条件不足的形势，毛泽东提出“我们每个决议案都是法”[7]421的观点，认为“法律这个东西，没有也不行，但我们有我们这一套，调查研究，就地解决，调解为主”[7]421，重在发挥政策的灵活性作用。聚焦到治党模式，在1966年“文化大革命”以前，基本沿袭了中共七大以来的治党模式，即立足于党章与党的总政策，主要依靠党的纪律、决议、指示等管党治党。具体而言，这一历史时期的管党治党与党内法规制度建设，除了十年“文化大革命”以外，又可划分为两个阶段；在这两个阶段，党内法规制度建设呈现出继承、探索与徘徊特点。

第一阶段，从1949年10月新中国成立到1956年中共八大，开启了执政党建设的初步探索。从一般意义上看，执政党“指在一个国家内代表统治阶级执掌国家政权、负责组织政府的政党”[8]。从执政党角度看，新中国成立后党主要面临两大问题：一是党开始全面掌握国家政权，防范权力腐败问题开始凸显；二是开始组织与运转政府，正确处理党政关系、加强党对政府的领导问题开始凸显。总的说来，在这一历史阶段，党内法规制度建设主要是围绕上述两个方面而展开。

第一，开始围绕防范权力腐败而进行党内法规制度建设，这主要聚焦在干部队伍建设上。新中国成立以后，党中央高度重视干部队伍建设，先后制定与发布《中共中央关于加强干部管理工作的决定》(1953.11)、《中共中央关于审查干部的决定》(1953.11)、《中共中央关于加强干部文化教育工作的指示》(1953.12)等规范性政策法规，着力加强对党员干部的管理、监督和教育；同时，通过一系列的“整党运动”来反对与惩治权力腐败，如先后制定与实施《中共中央关于“三反”运动和整党运动结合进行的指示》(1952.2)、《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》(1952.3)、《中共中央关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》(1952.5)等规范性政策法规，并以此为指导来惩治贪污、浪费、官僚主义等权力异化与权力腐败现象。

第二，开始围绕党与政府关系加强党内法规制度建设。新中国成立后，党高度重视正确处理党政关系、加强党对政府的领导问题，先后制定与颁布了《中共中央关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》(1949.12)、《中共中央关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》(1953.4)等指示与决定，旨在厘清党与政府职责界限、加强党对政府的领导。

第三，新中国成立以后，党高度重视党的政策法规的落实程度，着力加强党的建设，要求各级纪委要“了解、检查党的各个组织和党员干部，有无违反党章、党纪、党的政策和决议，违犯国家的法律和法令的行为”[9]；1956年，中共八大党章将上述任务列为中央、地方监察委员会的主要任务之一，这充分反映了这一历史阶段党对于党的政策、决议落实情况的高度重视。毋庸讳言，在这一历史阶段，将党组织、党员干部有无违法行为纳入纪委的监督范畴，既没有厘清党纪与国法的区别，也没有厘清党内监督和国家监督的区别，客观上反映了这一历史阶段党政不分的政治观念。

第二阶段，从1956年中共八大以后到1966年“文化大革命”之前，执政党建设与党内法规制度建设在曲折探索中徘徊。1956年以后，随着社会主义改造的基本完成与中共八大的胜利召开，客观上形成了执政党建设新局面。到中共八大召开之时，党员队伍得到发展壮大，党员的数目“比第七次大会的时候增加了八倍，比一九四九年全国胜利的时候，也差不多增加了两倍，而且多数党员都在各级国家机关、经济组织、文化组织和人民团体中担负了一定的工作”[4]256，党员队伍与组织规模的扩大，对加强党的组织工作与党员教育管理提出了新要求；同时，加强党的组织工作与党员教育管理也成为这一时期党的建设的重点工作。在这一历史阶段，为了确保这两项重点工作的顺利推进，党中央先后制定通过了《中共中央关于今后干部工作方法的通知》(1957.2)、《中共中央关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》(1962.9)、《中共中央关于有领导有控制有重点地接收新党员的指示》(1964.4)等一系列党内政策法规。尽管从形式上看，这一时期的党内政策法规仍以指示、决定等政策性文件为主，但在内容上已经开始强调“把定期交流干部作为我党干部管理工作的一项根本制度”[10]来认识，初步彰显出对制度建设的认识与重视。令人遗憾的是，随着1957年“反右派”斗争扩大化与1958年“大跃进”，中共八大所制定的路线方针政策、党章的相关规定与要求等未能在工作中得到有效落实，党章的权威性也在不断削弱，从而导致后来一段时间党的建设与党内法规制度建设的曲折徘徊乃至倒退。

三、改革开放时期的治党模式与加强党内法规制度建设：从以章治党、政策治党到制度治党

1978年，党的十一届三中全会开启改革开放以来，“什么是社会主义，怎样建设社会主义”“什么是马克思主义执政党，怎样建设马克思主义执政党”这两个相辅相成的问题成为坚持与加强党的领导、推进与发展社会主义事业的核心命题。在进行思想路线、政治路线、组织路线“拨乱反正”，提出与形成建设有中国特色的社会主义基本路线，探索社会主义现代化建设道路的过程中，邓小平从“关系到党和国家是否改变颜色”[11]333的高度强调党的“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[11]333，加强民主法制建设成为这一时期治国理政的显著特点，同时，“制度治党”也成为邓小平党建理论的主要特色。进一步而言，这一历史时期党的建设主要聚焦在两个方面：一是进行党和国家领导制度改革、坚持与改善党的领导。邓小平1980年在《党和国家领导制度的改革》一文中明确将“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”[11]327等作为党和国家领导制度的主要弊端，要求深化党和国家制度改革、加强民主法制建设。二是把“执政党的党风问题”上升到“有关党的生死存亡”的高度来强调[11]358，要求通过加强民主法制建设来改进党的作风。对于上述两大问题，邓小平明确指出，既要“解决思想问题，也要解决制度问题”[11]332，要求做到“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”[11]332。总的说来，改革开放以来，随着我们党对法规制度重视程度的不断提高，党内法规制度建设更加自觉而理性。概括说来，这一历史时期的治党模式与党内法规制度建设明显具有以下四大显著特点：

1.对党内法规的认识与界定更加明确与规范。在这一历史时期，我们党在加强国家法制与党内法规制度建设的过程中，开始认识到党内法规与国家法律之间的差异性、开始将党内法规与国家法律进行界分，这正如邓小平所言：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[12]26邓小平的这一段讲话，既厘清了党内法规与国家法律之间的作用范围，又认识到党内法规与国家法律之间的相互推动作用，为党内法规制度建设提供了思想指引。正是基于对党内法规与国家法律之间的区分与认识，1990年7月，中共中央制定印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，在党的文件中首次明确界定了党内法规概念，指出“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”[13]；同时，严格界定了党内法规的制定主体与作用范围，将党内法规的作用范围限定在规范党内关系方面，另外，还对党内法规的规划、起草等作出规范性要求。1990年7月，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布与执行，标志着改革开放以来党内法规制度建设开始走向规范化、制度化、常态化。

2.以党章为统领的党内法规制度的稳定性凸显。党章作为党的根本大法，是其他党内法规制定的总依据，党章的稳定性直接关系到整个党内法规体系的稳定性。改革开放后，党的十二大党章在体例上恢复了总纲单独设置的布局，在内容上增加了“党的干部”一章，并形成了稳定的党章内容结构，这成为改革开放以来党内法规建设稳步发展的前提条件与根本保障。同时，党的十二大党章将“党的全国代表大会每五年召开一次”“党的全国代表大会根据程序修改党章”等制度化，从党的十二大至今，每五年定期召开一次党的全国代表大会，并根据形势发展、本着“能不改则不改”的原则修改党章，有效实现了党章的稳定性与内容要求的连续性，为稳步推进党内法规制度建设奠定了根本保障。

3.党内法规文本体系尤其是主干性党内法规粗具规模。从根本上看，党内法规体系是以党章为统领的一整套党内规范体系，从党内法规的层级效力与位阶看，主要包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七个层级，其中，党章具有统领地位，是党内“根本大法”，在此之下，准则、条例构成党内法规的主干或基本党内法规。改革开放以来，除了及时修改与完善党章以外，不仅先后制定出台了《关于党内政治生活的若干准则》(1980.2)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997年制定，2010年修改)两部准则，以及《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》(2011.3)，而且先后制定出台20余部党内条例，涉及党的组织体系建设、干部队伍建设、监督保障、法规制度建设等多个方面，其中，事关党的组织体系建设的党内法规，主要包括《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(1990.6)、《中国共产党党校工作暂行条例》(1995.9)、《中国共产党党校工作条例》(2008.9)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(1999.2)、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》(1996.4)、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(2010.6)等；事关党的干部队伍建设方面的党内法规，主要包括《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002.7)、《干部教育培训工作条例(试行)》(2006.1)、《干部档案工作条例》(1991.4)等；事关党的监督保障方面的党内法规，主要包括《中国共产党纪律处分条例(试行)》(1997.2)、《中国共产党纪律处分条例》(2003.12)、《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003.12)、《中国共产党党员权利保障条例》(2004.9)、《中国共产党巡视工作条例(试行)》(2009.7)等；事关党的法规制度建设的党内法规，主要包括《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(1990.7)、《中国共产党党内法规制定条例》(2012.5)等。

4.党内法规监督实施的体制机制逐步健全。1978年12月，党的十一届三中全会决定重新设立中央纪律检查委员会，明确指出“纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风”[12]14。可以说，从改革开放伊始，我们党在恢复纪委的监督执纪功能的同时，就开始重视纪委对党内法规实施的保障作用。具体而言，这主要体现在两个方面：一方面在党章层面将纪委列为党内法规的维护主体。如党的十二大党章将“维护党的章程和其他重要的规章制度”[4]350列为纪委的主要任务之一，党的十四大党章将其进一步修改为“维护党的章程和其他党内法规”[4]397，这充分反映了改革开放以来我们党对党内法规实施工作的重视程度，并为此提供了根本保障。另一方面，在实践方面推动纪检体制改革。自1993年起，纪委与行政监察机关合署办公，逐步形成稳定的纪检监察体制，内设机构与派驻机构设置亦逐渐完善，这为纪委职责的履行提供了体制及组织机构保障，进而有利于保障党内法规实施。同时，这一时期的巡视制度及督查制度逐步形成，亦在一定程度上对党内法规实施工作起到保障作用。

四、新时代的治党模式与建立完善党内法规制度体系：从制度治党到依规治党

所谓依规治党，简单说，即“党依据党内法规管党治党”[14]158。从中国共产党治党模式与党内法规制度建设的百年发展历程来看，依规治党是党的十八大以来提出的治党新理念与新模式，是新时代全面加强党的建设、全面从严治党的长远之策与根本之举，也是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中来统筹部署。概括说来，新时代治党模式与党内法规制度建设大致可以划分为两个阶段：

第一阶段，即从2012年党的十八大召开到2017年党的十九大召开之前。在这一阶段，不仅明确提出了依规治党，树立了“法纪分明、纪在法前”新理念，而且还大力加强党内法规制度建设、建立与完善党内法规制度体系。具体而言，这主要有两个方面的表现：

第一，从制定和清理两个层面双头推进，推动党内法规制度体系内部更加科学。一方面，在制定层面，随着《中国共产党党内法规制定条例》(2012.5)的落实推进，2013年11月制定并印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，开启了党内法规制度建设的顶层设计工作，提出“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”[15]1372的工作目标，对党的自身建设领域各方面党内法规制度的制定工作进行了规划；2016年12月印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，首次提出以“1+4”(1)“即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。见《关于加强党内法规制度建设的意见》，《人民日报》2017年6月26日第1版。为基本框架完善党内法规制度体系，开始突出强调“党的领导法规制度”，党的领导法规制度与党的建设法规制度并存的党内法规理念开始出现。截至党的十九大召开，党的十八大以来党中央共修订颁布了90余部党内法规，基础性党内法规基本构建完成，党内法规制度建设开始从应急性建设转为规划性建设。另一方面，随着《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(2012.6)的贯彻实施，分别于2012年7月至2013年9月以及2013年10月至2014年12月两个时间段，对改革开放以来以及新中国成立后的党内法规和规范性文件集中清理，这是党的历史上第一次大规模的党内法规集中清理工作，对不适应实践发展需求，与国家法律冲突，与党的路线方针政策相抵触的党内法规进行修订或宣布失效、废止，既有利于确保党内法规的权威性，又为党内法规制度体系的形成扫清障碍。

第二，进一步厘清党内法规与国家法律之间的关系，在中国特色社会主义法治体系这一更宏观层面推动党内法规制度体系科学化。具体而言，这有两个方面的表现：一方面，“坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”[16]65，这既是党的十八大以来党内法规制度建设的理念创新，也是“十八大以来制度创新的又一成果”[16]65。这一理念创新与制度创新，反映到党内法规制度文本上，主要体现在《中国共产党纪律处分条例》(2015.10)的修订上，2015版《中国共产党纪律处分条例》将应当由刑法等国家法律进行规定的内容进行删减，同时严明党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等六大纪律，在纪律层面突出了党的先进性；反映到实践层面，主要体现在严格执纪、违纪必究与监督执纪“四种形态”的有效运用，2015年以来“用严明的纪律管全党治全党，共处理二百零四万八千人次。其中，运用第一种形态批评教育、谈话函询九十五万五千人次、占百分之四十六点七”[17]65，将纪律挺在前面，抓早抓小，防微杜渐，通过厘清“纪法关系”，推动党内法规功能作用的彰显。另一方面，强调“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[14]150，在全面依法治国高度进一步界定党内法规与国家法律之间的关系，在认识到二者效力范围差异的基础上，更加强调二者之间合力的形成，为党内法规制度体系科学化建设提供理论指导。对于这一点，习近平总书记明确指出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[18]，形成“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[14]150“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[19]。

第二阶段，即2017年党的十九大召开至今。在这一阶段，“依规治党”载入党章，党内法规制度体系逐步完善。2017年，党的十九大首次将“依规治党”载入党章，明确要求“坚持依规治党、标本兼治，坚持把纪律挺在前面，加强组织性纪律性，在党的纪律面前人人平等”[4]13，这为进一步加强党内法规制度建设、依规治党确立了根本遵循、提出了新要求，标志着依规治党进入新阶段。具体而言，在这一阶段，党内法规制度建设呈现出两个鲜明特点：

第一，随着对党内法规认识的加深，党内法规制度体系逐步完善，由以前较为关注党的自身建设法规开始向“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[17]48迈进。2019年，中共中央再次修订《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规概念作出更加规范的界定，明确规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[20]同时，党内法规的效力范围由先前规定的“规范党组织的工作、活动和党员行为”[15]1361，转变为“规范党的领导和党的建设活动”[20]。这一规定，不仅为党的领导法规的制定提供了依据，还使党的领导法规具有了合规性地位，对党内法规制度体系的进一步完善提供依据。具体而言，党的十九大以来高度重视党的领导法规建设，先后修订与制定了《中国共产党重大事项请示报告条例》(2019.2)、《中国共产党宣传工作条例》(2019.6)、《中国共产党统一战线工作条例》(2020.12)等一系列事关党的领导的党内法规；除此之外，还将党内法规执行工作责任制度化，制定《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(2019.9)，进一步完善保障类党内法规体系。

第二，在依规治党与依法治国一体推进过程中，注重彰显党内法规制度优势。与强调党内法规、国家法律“衔接协调”有所不同，党的十九大以来突出强调依规治党与依法治国一体推进，更加重视党内法规的实际效力。2018年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中明确指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”[17]623习近平总书记的这一讲话，突出强调依法治国与依规治党互补性作用的发挥。所谓互补性作用，是指党内法规与国家法律发挥作用的“场域”、规范对象与规范内容等有所不同，二者虽然相辅相成，但不能彼此取代。具体而言，随着监察体制改革在全国范围推广，纪律检查制度与国家监察制度相辅相成，制度优势合力不断彰显。这一体制机制充分体现了党内法规与国家法律的衔接协调，即《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规与《监察法》《政务处分法》等国家法律法规的衔接、配套与协调，为纪检监察体制合力的形成提供了法规制度保障。同时，又彰显出二者之间的差异，二者的规范对象与惩处问题各有侧重，其中，《监察法》的监察对象为全体行使公权力的公职人员、处理的是职务人员的违法问题，而《中国共产党纪律处分条例》等党内法规的监督对象为党员与党组织、处理的是党员及党组织的违纪问题，但聚焦到规范公共权力的行使、防止“权力异化”问题上，二者又具有前后衔接性乃至根本一致性。

结语：中国共产党治党模式的时代特点与基本结论

纵观中国共产党百年党内法规制度建设与治党模式，无论在革命、建设、改革开放还是新时代，党章作为党内“根本大法”，始终是管党治党的总依据，也是建立与完善党内法规的根本基石；而党的政策(决议与指示)、党的纪律、党内法规等，始终都是管党治党的基本依据。在不同历史时期，由于环境形势与治党理念不同，党章、党的政策(决议与指示)、党的纪律、党内法规在管党治党中的作用发挥与组合方式明显有所不同，这种不同形成了不同历史时期管党治党的模式差异与特点差异。通过对中国共产党百年党内法规制度建设与治党模式发展演变的系统梳理，可以得出三个方面的基本结论：

1.从中国共产党成立至今，以章治党始终是中国共产党治理模式的基本特点(或曰基本底色)。这一基本结论的基本依据在于，从1921年中国共产党成立至今始终注重党的纲领与章程的制定、修改与贯彻落实，其中，中共一大制定了一部初具党章色彩的纲领，中共二大制定了第一部比较完备的党章，从中共二大以后，基本上历次党的代表大会都会修改与完善党章(2)中共五大没有修改党章，但是在这次会议上制定通过的《组织问题议决案》规定“第五次大会认定必须改正并补充旧时党章”，1927年6月中共中央政治局会议制定并通过《中国共产党第三次修正章程决案》。。可以说，从中共一大至今，总共召开了19次代表大会，相应地制定了19部党章(一大纲领具有党章色彩)；在任何一个历史时期，党章既是管党治党的根本依据，也是制定其他党内法规、政策决议的基本遵循。

2.在革命时期，在以章治党根本遵循下，严明党的纪律，着重以决议、指示等推进党的建设，即以章治党、纪律治党与政策治党相结合，可谓革命时期治党模式的显著特点；这一治党模式与革命时期的形势任务相适应、充分发挥党的政策的灵活性特点，已经被革命实践证明是行之有效的治党模式。新中国成立以后，以章治党、纪律治党与政策治党相结合的模式得以延续，这一治党模式在社会主义改造与建设初期得以成功运用，但在全面建设社会主义阶段遭遇曲折。在改革开放时期，在以章治党根本遵循下，聚焦坚持与改善党的领导，自觉加强党内法规制度建设，着重以制度治党来推进党的建设，可谓这一时期治党模式的显著特点。党的十八大以来，在以章治党根本遵循下，树立“法纪分明、纪在法前”新理念，聚焦全面从严治党、全面加强党的建设、坚持与加强党的全面领导，大力加强党内法规制度建设、建立与完善党内法规体系、全面推进依规治党，可谓新时代治党模式的显著特点。

3.纵观中国共产党百年党内法规制度建设，从以章治党、政策治党到制度治党、依规治党，基本彰显出中国共产党百年来治党模式发展演变的历史轨迹，但以章治党、政策治党、制度治党、依规治党这四者并非彼此对立的，而是在相辅相成与彼此交融中发展变化的，党的建设制度化规范化科学化是全面执政以后尤其是改革开放以后中国共产党治党模式发展演变的基本趋势。