作为国家治理工具的实体性治理单元

◎杨 龙

南开大学 周恩来政府管理学院，天津300071

中国是一个治理难度非常大的国家，一是国土面积大，疆域辽阔，地形复杂，导致治理成本居高不下；二是人口众多，多民族共存，构成成分复杂，使得治理的难度大；三是国内自然地理条件和人文环境地区差异大，经济发达水平地区差距大，对治理的公平性提出很高要求。为了治理这样的一个超大规模的国家，需要多种空间治理的单元。

一、已有的国家空间治理概念

空间是地理学、区域经济学、行政学、政治学等学科都关注的研究对象。具有治理含义的空间分析概念主要来自行政学和地理学，其中最为常用的是行政区划，不但成为上述学科的一个基本概念，而且进入了政策文本。近年来，地理学的尺度概念受到学者的关注，不断被引入空间治理的研究。

行政区划概念在中国包括范围和等级两个维度。范围通过行政边界来明确，等级分布在行政层级体系中。一方面，全部国土分为若干个行政区，每个行政区的四至清楚，行政区之间没有空白地带。行政区下面可能包含若干次一级的行政区，它们之间的边界也不交叉。另一方面，全国的行政区分为不同的等级，共同构成一个等级行政体系，高一级的行政区包含若干次级行政区。研究行政区划的学者从行政区划概念出发，对其有所扩展，提出一系列衍生概念，用于分析非实体性治理单元，包括“准”行政区划、“虚”行政区划、“半”行政区划[1]等。“准”行政区划的“准”是相对于行政区划的级别而言的，包括那些不在正式行政等级序列里，但又具有行政管理全部职能的实体性治理单元，如副省级城市、县级市、镇级市等。需要说明的是，街道只是县区级政府的派出机构，行政管理职能完整，不能算是“准”行政区划。“虚”行政区划是相对于管辖边界明确而清晰的行政区划而言的，特指那些没有明确政府机构管辖却有行政管理功能的虚体性治理单元，如长江经济带、基本经济区等。“半”行政区划是相对于行政管理职能全面、权力完整的行政区而言的，特指只有部分行政管理职能的虚体性治理单元，如各类开发区。开发区通常位于行政区内部，一般只具有经济开发的职能。其中，部分开发区财政独立，具有关于招商引资的审批权；由若干地方政府共建的园区，具有相关地方政府在产业方面的授权[1]。“半”行政区划和“虚”行政区划的基本属性相同，都只有部分行政管理职能和权力，二者的区别在于管理幅度：“虚”行政区划通常是跨行政区的；“半”行政区划通常在一个行政区内。“准”行政区划实际上是一种行政区划，其职能和权力都是完整的，与行政区划无异，只是目前正式的行政区划还没有细化到这一个级别。“虚”行政区划和“半”行政区划在职能和权力两个方面都是不完整的，与行政区有根本的区别，不能用其来定义的。因此，行政区划概念不适合扩展到非实体性治理单元。

“尺度”来自地理学。地理学空间概念仅具有边界意义，但是“尺度”概念则把等级、权力、关系等纳入，从权力授予、职能扩展、机构设置等方面划分治理空间。尺度可能与地理空间的范围不等同，二者存在交叉或重叠；尺度还可能有边界不衔接或不连贯等现象，所以尺度是对地理空间的“二次抽象”。尺度概念也是对行政区划的抽象。尺度不以行政边界为空间的边界，而是在权力管辖范围、行政层级复合等方面超越行政区划，是一种新的边界概念，比如国家级新区可以被称为“特殊政策区”。尺度概念的一个重要功能是尺度重构，即在行政区划不改变的情况下，通过尺度下移、尺度上推、尺度重组来实现空间治理功能。国家划定跨行政区的经济区，制定相应的区域规划，给予特殊政策，是一种“尺度下移”。地方间通过自发的多方合作，建立跨行政区的合作组织，是一种“尺度上推”。建立国家级新区则是典型的“尺度重构”过程，新区里通常包含属于不同行政层级的市、县、区，以及若干不同的经济功能区。“尺度重构旨在通过对新尺度的建构与考察，来深化对尺度所涉及的空间、权力、制度、关系等要素的分析与认知”[2]。尺度概念把权力、资本和市场等因素纳入空间分析，是一种综合性分析视角，具有较好的解释力。通过下移、上推，特别是重构，可以解释行政区划无法解释的虚体性治理单元的使用。尺度概念的解释力来自其抽象性，但是这也构成其在现阶段的局限性。尺度概念仅适用于地理领域，难以与国家治理的相应概念融合。直到目前，尺度概念一直没有进入国家空间治理的政策，还没有成为政策语言。

二、实体性治理单元的提出

中国的国家治理是分层次、按单元进行的，治理单元是国家从空间尺度出发的一种治理工具，这种空间治理工具有其特定的要素，其中，功能、机构、权力、财政、边界是核心要素。不同的空间治理单元在治理功能多寡上有所区别，有的治理单元具有多种功能，有的则只有单一功能。不同的空间治理单元在机构设置上的规格不同，有的治理单元机构设置为一级政府，有的治理单元只设立政府的派出机构或分支机构。不同治理单元的权力相差很大，有的治理单元具有完整的权力，有的只有部分权力，有的只有专项权力。不同的治理单元财政权的完整程度和独立程度差别很大，有的治理单元具有完整的财政权，有的治理单元只有部分财政权。不同的空间治理单元在边界的约束力上不同，有的单元具有“硬”边界，表现为四至清楚的行政区；有的单元只有“软”边界，没有清楚的四至，只有其治理功能的适用范围和权力的管辖范围。

按照功能、机构、权力、财政和边界等五个要素的不同，空间治理单元可以分为实体性治理单元和虚体性治理单元。实体性治理单元功能齐全，政治、行政、经济、社会、环境等功能均具有；虚体性治理单元通常只具有单项或几项治理功能，其设置的目的是为了解决一个或几个问题，达到一项或几项治理目标，最为常见的是各类功能区。实体性治理单元的机构设置全面，对应其治理功能齐全的特点，通常为一级政府；虚体性治理单元的机构设置简单，因其功能的多寡而设定，通常不按照一级政府的规格设置，最为常见的是各类管委会。实体性治理单元的权力最为完整，通常为行政区，具有全面的行政权力。虚体性治理单元的权力不完整，通常只有专项权力或者一组权力，所以功能区都有“冠名”，如经济技术开发区、高新技术开发区等。实体性治理单元有完整的财政权，在通常情况下财权与事权是统一的，财政权与行政权一致，一级政府一级预算；虚体性治理单元的财政通常是其所属行政区的财政的一部分，例如，经济技术开发区管委会是某行政区的派出机构，其财政收支在行政区的总“盘子”里，如果虚体性治理单元得到行政区政府在财权上的特殊授权，则具有部分财权。实体性治理单元有明确的管辖范围，边界清晰；虚体性治理单元不改变行政区的边界，只在行政区内或行政区之间规定权力或政策的适用范围，其边界为“软”边界，是一种“政策区”。

在中国，实体性治理单元主要包括各级行政区，如省(直辖市、自治区)、地级市(地区)、区(县、旗)(县级市)、乡(镇、街道)；城市的社区和农村的行政村虽然不是一级政府，但实际上被当作政府的延伸，承担了众多行政职能，本文也把它们作为实体性治理单元；一些林区等也是国家划定的实体性治理单元；香港和澳门两个特别行政区是实体性治理单元。虚体性治理单元包括主体功能区、经济区域、功能区、新区、自然保护区、城市群等。

实体性治理单元的外延比行政区划要广泛，可以包含社区、林区等具有实体性治理功能的空间单元。虚体性治理单元的外延包括经济区、功能区等空间治理尺度，其与行政区等实体性治理单元共同构成治理单元体系。实体性治理单元没有“尺度”的概念抽象和“地理学化”，与国家和地方治理实践更为贴近。再者，尺度概念更多地被用于分析城市的扩张，用于解释城市—区域现象，而实体性治理单元与虚体性治理单元结合，可以解释更多的空间治理尺度工具的使用。

三、实体性治理单元的政治治理功能

实体性治理单元以行政区为主，行政区是“国家为行政管理而划分的区域，也就是相应的地方国家行政机关所辖的区域，又称行政区域，亦简称政区”[3]2。行政区划是国家出于行政管理的目的，根据政治、经济、民族、历史等各种因素，把国土划分成大小不同、层次不等的区域。

行政区具有行政机关法定的全部职能，其中，政治功能是首要的，行政功能是主要的，发展经济、管理社会、提供公共服务和保护生态环境等也是行政区的重要功能。行政区的机构依法设置各类权力机关和行政部门，以对应行政区的全功能特点。行政区的财政完整且独立，每一级政府均为一级财政。行政区具有来自中央或上级政府的授权，在管辖区具有全面的行政权力，其权力全部是法定的。行政区的边界四至清晰，管辖权有明确的空间范围和界线。行政区的设置为国家治理奠定了空间上的基础，“行政区划是国家的一项大政，其设置合理与否直接关系到国家的长治久安大局，具有很强的政治敏感性和政策性”[4]17。

1.从历史上看，设置行政区的一个目的是控制地方的规模。早在秦统一六国时，诸侯与朝廷的关系就成为王朝统治的重大问题，诸侯造反和朝廷削藩轮流“上演”，贯穿两千多年的封建统治。民国初期曾经出现过“联省自治”的地方主义，地方军阀枭雄四起，中央与地方的关系紧张。国民党统治时期省级行政区达到35个，仅东北地区就设9个省。新中国成立初期合并了一些省，如东北只设3个省。一般说来，地方力量与地方政府的规模成正比，中央倾向于将地方分割为小一些的单位。“一级行政区数量多、单位小，中央政府管理跨度大，于行政上多有不便，在政治上则易于控制；反之，一级行政区数量少、单位大，中央政府管理跨度小，于行政上比较便利，在政治上则不易控制”[5]。从政治的角度，中央倾向于划小地方的空间规模，中国历史上的几次“缩省”以及20世纪50年代初大区制的取消，都是中央出于政治考虑而调整行政区划。

2.行政区设置的另一个历史遗产是行政边界的“犬牙交错”状。这涉及自然地理单元与行政区划是否一致的问题。划分行政区本应遵循“山川形便原则”，即以天然山川为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致，但是这种区划方法为地方“凭险割据”带来便利，为地方离心创造了条件。中国的自然地理分布形成了若干可以自给自足的、具有相对独立特征的地理单元，比如四川盆地、武夷山脉以东的福建等。从元代开始，统治者划分行政边界时便采用犬牙交错原则对抗山川形便原则，之后的历代政权都延续了这一做法，“政区本来就是为着中央集权国家行政管理的需要而设置，其划界当然要以对集权统治有利为原则”[6]。中国的行政区划与自然地理区域长期以来都是相互背离的。

在现代经济形态下，“犬牙交错”划分行政边界“人为地破坏了自然经济区的完整和统一，割裂了经济区内部的客观经济联系，阻碍了人、财、物和信息的正常流通”，已经显现出负面作用[3]153。由于行政区划是多年来历史形成，其中包含政治、经济、社会和文化等多种遗产，一旦打乱，会破坏已经形成的社会秩序。历代掌权者对于行政区划的调整都非常慎重，今天的行政区划图上仍可以看到“犬牙交错”的行政边界，因而行政区划依然具有政治治理的功能。例如，我国的行政区域与民族文化区域就存在不一致，民族自治地方的划界与民族聚居区不一致，比如与西藏自治区相邻的一些藏族聚居区没有划为西藏的一部分，而是作为藏族自治州，分属于青海、四川、云南等三省。“民族聚居区域是否与行政区域一致，不完全取决于它是否为民族聚居区，而取决于国家政治上的考虑”[7]221。再有，甘肃省的区域狭长，位于新疆维吾尔自治区与内蒙古自治区之间，将宁夏回族自治区与青海省隔开，地形上南有青藏高原，北有蒙古高原，西通西域，东连关中直至中原，并且与蒙古国接壤，其重要的战略地位使得甘肃省的空间范围一直维持狭长状。

实体性治理单元从政治上划分国家空间治理格局，影响因素包括历史形成的惯例、地域文化差异等，其出发点是维持社会秩序稳定、保持地区间和族群间的平衡。划分行政区的另一个考量是服从基本政治制度，比如民族区域自治是中国的基本制度之一，为此，我国设立了民族区域自治地方，赋予自治地方处理本地民族问题的自治权力。香港和澳门回归以后，从“一国两制”的制度设计出发，我国设立了特别行政区。特别行政区具有经过规定的自治权力，在本地选举行政首长，依照《基本法》治理政务。特别行政区的边界最为严格，内地居民出入特别行政区需要通行证，经过签注。

四、实体性治理单元的行政治理功能

中国历史上有“分民不分土”的说法，设置行政区更多的是出于行政管理的目的。行政区是国家为“完成对社会事务和公共管理和服务，为履行行政职能而设置的”[7]218。行政区划明确了行政区的界域，规定了一级政府在空间范围内的管辖权。行政区边界明确以后，可以避免行政管辖缺位或越位以及出现管辖冲突。为了确保行政边界的权威性，行政边界的划定由上级政府决定，本地政府无权变动行政边界。

1.作为分级行政管理的手段，行政区划涉及的是管理的层级与管理的幅度。“管理层次与管理幅度相互制约，在行政区划结构中成反比关系。管理层次多时，管理幅度小；反之，管理层次少时，管理幅度大”[4]344。新中国成立初期我国实行大区制，在省与中央之间设有大区。1954年大区制撤销，管理角度上的一个重要原因是为了提高行政效率。行政层级过多，行政流程过长，势必降低行政效率；行政机关随之增加，也提高了行政成本，浪费了行政资源。即使取消了大区，我国仍有四级地方政府，属于世界上行政层级最多的国家之一。

2.行政区划变动的主要方法包括合并与拆分、升格和改制。

第一种方法是行政区的合并与拆分。1978年以来，伴随着市场经济发展和城市化进程加快，县市合并、县并入市或某地县、市辖区合并、部分乡镇划入市区或县、乡镇合并或划大、街道合并或划大的案例不断出现，行政区划的调整已经成为促进经济发展和适应城市化进程的一种重要手段。一方面可以通过合并为城市化加速创造条件，使其由地域型政区变为城镇型政区；另一方面，扩大后的新行政区不仅行政边界得以扩张，还可能升格为高一级的行政区。这两种变动都会增加行政区的权力和功能。拆分可以说是并入的另一面，扩大一个行政区势必会缩小另一个或几个相邻的行政区，拆分是合并的伴生现象。单纯的行政区拆分较为少见，在省级层次只有四川省拆分为重庆市和四川省、广东省拆分为广东省与海南省两个案例。

行政区的合并也可以出于特定的目的，比如为了巢湖水资源和生态环境的保护及合理利用，我国第五大淡水湖巢湖整体划入合肥市。为此撤销了地级市巢湖市，原巢湖市管辖的庐江县划归合肥市，原居巢区新设为县级巢湖市，由安徽省直辖，合肥市代管。此次合并拆分了原地级巢湖市，其下辖的县区分别划归合肥市、芜湖市、马鞍山市，是合并与拆分同时进行的案例。

第二种方法是行政区的升格和改名，包括撤县设区、撤市(县级市)改区、改名等。行政区上设有行政单位，行政单位是国家按一定的“行政区域”设置的政府机构。政府机构是按照行政建制组织的，建制“是指按一定编制而设置的实体，如单位、组织、机构等”[7]51。通过行政区的升格和改名，增加行政编制，升格行政建制，可以增加行政区的权力和功能。

具体而言，可以通过行政级别、行政机构规格、行政等第的差别化细分，实现治理目标。首先，可以通过提高行政首长的级别而提高一级政府的行政地位和权能，在我国通常称为干部的“高配”。提升政府的行政级别涉及行政机构的升级、编制的扩大等，难度太大。如果只提高行政首长的级别，不改变政府机关的级别，可以较为便利地增加一级地方政府的权能。其次，可用行政等第来为行政单元授权和赋能。“行政等第是指居于地方行政同一层级同一种类建制地方行政单位之间，在行政上的等第区别”[7]199。同一级别的地方政府，按照管理幅度、人口、经济总量等因素分为若干等级，不同等级地方政府的行政首长的级别、领导职数、人员编制不同。在我国的行政序列里普遍设有“副”级，副级不仅是一种干部级别，也被当作准行政级别，比如我国设有副省级城市(1)很多国家的行政官员里设有副职，但通常不是一种干部级别，也不是行政级别。。作为一种治理手段，行政等第是行政级别的补充，在同层级同类型的建制单位间作出区别，而行政级别则是对所有行政单位加以区别。

在城市治理中，不仅会通过社区的合并使得社区规模适应城市治理尺度的变化，还会对规模过大的社区进行拆分，解决社区面积过大带来的治理负荷严重问题。在乡村治理中，还有行政村合并、行政村下属自然村变动等空间治理规模的变动，这也是适应治理尺度的措施。在本次全国性扶贫工作中，异地搬迁既是一种重要的扶贫手段，也导致了自然村、行政村的撤销和新建。正是从这个意义上，可以认为社区和村都是实体性治理单元。

实体性治理单元的功能全面，边界清晰，管辖范围明确，管辖权力完整，通常为一级独立的财政，与其所在的政府层级相符。实体性治理单元本身可以撤销、新设、扩大、合并、拆分、升格、改名，中央和地方均可以利用实体性治理单元实现发展和治理的目的。

五、实体性治理单元的局限

在政治统治和行政管理等方面，实体性治理单元具有无可替代的作用。实体性治理单元基于科层制，具有空间边界明晰、权力划分明确、职能分工清晰等优点，因而成为国家发展和治理的“基本盘”，决定着国家发展和治理的政治、行政格局。实体性治理单元为经济发展、社会管理、公共服务和生态环境保护等提供了基础性条件，但是也存在来自韦伯式科层制的缺点，包括与经济区域化发展趋势矛盾以及难以解决跨行政区社会管理、公共服务提供、环境污染防控等问题。

1.实体性治理单元与经济发展的区域化趋势和统一市场的形成之间存在严重的张力。实体性治理单元的边界清楚，管辖范围明确，因而与地方利益关系密切。在以行政区为单位来组织经济发展和评价地方政府绩效的制度下，地方利益为地方保护主义提供了土壤。在下管一级的干部制度下，中央对地方、上级对下级的政绩评价以行政区为单元，既导致地方官员之间的“晋升锦标赛”，也为地方保护主义提供了动力。在产业布局、投资战略、市场监管、环境保护、资源开发等领域地方利益优先，保护本地企业、限制外地产品等现象不断出现。这些保护主义措施对于本地政府和企业来说，是理性的行为，但是由于保护了低效企业，结果是降低了经济效率。地方保护主义妨碍经济的区域化，造成市场的人为分割，不利于经济发展质量的提升。

2.重复建设不断出现也与行政区的空间实体性相关。

一个表现在产业同构方面。各个地方政府为提高经济增长速度，在产业设置上“一哄而上”。“九五”期间共有22个省份把机械、电子、石油化工、汽车、建筑和建材列为支柱产业。“十五”期间汽车整车生产厂就遍布27个省份，其中又有23个省份建有轿车生产厂。21世纪以来，光伏、风力发电等产业在2008年前后均出现产能过剩问题，其原因之一就是各地的产业同构。近年来，人工智能等新经济形态成为各地支持发展的新产业，产能过剩问题也逐步从潜在变为现实。2017年，全国20多个省份把机器人作为重点产业培育、推进发展，36个城市把机器人产业作为当地经济的重点发展方向。全国已建成和在建的机器人产业园区超过40个，机器人相关企业数量超过800个[8]。

另一个表现在基础设施方面。各个地方政府从发展地方经济的需要出发，从提高本地的竞争力出发，倾向于建设本地的重要基础设施。以民用机场为例，2010年，长三角地区有17个民用飞机场，除了浦东、虹桥、萧山和禄口等少数机场经营状况相对较好以外，其他大多数机场由于业务量过少都处于亏损状态，机场的设计容量也远未得到充分利用[9]。2019年，江苏省南通市和苏州市启动机场建设，理由是上海两大机场运能已经饱和，需要增加新的机场，但是两地并没有考虑杭州、南京、无锡、扬州等地机场是否已经充分利用。而且江苏省已经有9个机场，在国内属于机场密度大的省份。民航专家林智杰认为，“建机场开航线，对地方经济发展和老百姓出行都有好处，但江苏现已有9座机场，密度在国内比较靠前，是不是每个城市只要经济好，都要建机场？苏州距离无锡机场只有约40分钟车程，比国内很多城市到本市机场都近，是否还有必要再建一个机场？空域资源能不能支撑？都需要有专业评估”[10]。

3.实体性治理单元的“硬”边界与生态环境跨行政区治理的需求矛盾。行政区政府只能在管辖范围内行使控制污染和限制生态破坏的权力，对辖区之外的环境污染和生态破坏行为则无能为力。在跨两个以上行政区的河湖污染和生态治理等方面，只能寄希望于相邻地方政府也采取同样的环境保护措施，才能确保治理效果。由于缺乏制度性约束，跨行政区环境治理和生态保护是单个实体性治理单元无力解决的问题。更有甚者，由于各个地方只对辖区内的污染负有责任，还导致环境污染的“以邻为壑”现象，地方间关系因此恶化。还有一个问题是环境生态方面的“邻避现象”。例如，由于垃圾处理厂、重化工项目的选址在本地边界地带，引起相邻地方的民众反对，相邻地方政府也被卷入其中，直接导致地方政府间的矛盾。生态环境“碎片化”治理不利于跨行政区环境问题的解决。

4.难以处理越来越多的跨行政区公共管理要求和公共服务的需求。我国实行户籍制度，其特点是属地管理，依托于行政区，与个人生活直接相关的医疗保险、养老保险、社会救助等社会保障和福利都由户籍所在地提供。由于社会保障和福利基本是由地方政府来提供，地方政策一定有所区别，因而社会保障和福利也就存在地区差距。与此同时，居民的流动和居住地选择已经放开，入户异地分离现象非常普遍，随之产生了大量的社保和医保地区联网等跨界公共服务需求。面对这些跨界需求，实体性治理单元的“碎片化”缺点显现，对实体性治理单元的边界封闭性提出了挑战。

5.难以承担推进改革开放的多种创新需求。从计划经济转为社会主义市场经济是一场全新的变革，包括系列性改革，其中多数属于创新。由于没有可以参照的样板，需要不断摸索和创造，存在一定的改革风险。实体性治理单元的政治功能决定了其不能容忍政治不稳定，行政管理功能又决定了其不能容忍打乱行政程序，而改革试验都会突破已有的规则和程序。实体性治理单元只适合常规性管理，难以承担改革风险。为了确保政治稳定和行政秩序，需要在不改变行政区划的前提下，建立小范围的、只有部分功能的试验区进行改革试验，这种试验区属于虚体性治理单元。

针对实体性治理单元的局限性，使用虚体性治理单元，通过设立经济区解决市场要素跨行政区流动遇到的行政区阻隔问题；通过设立经济区和其他跨行政区的功能区实现公共物品和公共服务的跨行政区供给；通过设立主体功能区和生态保护区实现生态环境的跨行政区保护；通过设立功能区，创造新的经济增长点，进行政策试验、专项治理。因此，在国家治理实践中，需要实体性治理单元与虚体性治理单元相结合。