新时期金融精准支持乡村振兴对策研究

◎陆静超

中共黑龙江省委党校 经济学教研部，哈尔滨150080

党的十九届五中全会指出，“十四五”时期迫切需要补齐农业农村的短板弱项，守好“三农”基础。全面实施乡村振兴战略既是加快农业农村现代化的本质要求，也是新时期做好“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略，既对我国农村的金融供给体系与供给方式提出了严峻挑战，也为农村金融的创新发展提供了重大契机。

一、金融赋能全面推进乡村振兴

“十四五”时期，“三农”领域的改革发展任务依然繁重艰巨，金融对乡村振兴的赋能助力更加凸显重要性。无论是加快农业农村现代化、构建现代乡村产业体系，还是推进农业绿色发展、加强乡村基础设施建设，均对金融资本形成更高的多元需求。当前，金融精准支持乡村振兴应聚焦以下重点领域和薄弱环节。

(一)促进乡村产业振兴和融合发展

产业振兴既是乡村振兴的重要基础，也是农村经济增长的源泉，还是农业农村现代化的客观要求。产业振兴的内涵就是要把农村产业做优、做强，使之成为国家现代经济体系的有机组成部分。要构建现代乡村产业体系，提高农业产业竞争力和质量效益；要构建农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益；要提升粮食和重要农产品供给保障能力，建设国家粮食安全产业带[1]；要打好种业翻身仗，加强育种领域知识产权保护；要发展品牌农业，提高农业的综合效益和竞争力；要促进乡村一二三产业融合发展，把以农业资源为依托的二三产业尽量留在农村，挖掘乡村多种功能和价值，积极发展乡村旅游与休闲农业产业；要延长农业产业链，提升价值链，培育发展农村新动能；要立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工。

乡村产业振兴和融合发展，对金融支持提出了新的要求和挑战。“三农”资金投入应优先满足诸如粮食生产、高标准农田建设、种业研发、高端农机装备制造、农产品加工业、智慧农业产品技术研发推广、农产品冷链仓储物流及烘干等现代农业重点领域的合理融资需求，支持产业化龙头企业延伸农业产业链，提高产品附加值，促进节水农业、高效农业、智慧农业和绿色农业稳步发展[2]。

(二)巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接

我国脱贫攻坚目标任务如期完成，现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，创造了人类减贫史上的奇迹。“十四五”时期，巩固脱贫成果的任务依然十分艰巨。要持续巩固拓展脱贫攻坚成果，对存在返贫可能的贫困人口实行帮扶和动态监测，对于已摘帽贫困县设立帮扶过渡期支持政策。增强脱贫地区和群众的内生发展动力和自我发展能力，减少和防止贫困人口返贫，守住防止规模性返贫的底线。

普惠金融理论认为，不仅要满足社会一般收入群体的金融服务需求，而且要满足特殊群体的有效金融服务需求。这类特殊社会群体包括传统农户、小微企业、贫困群体和伤残人员等。在广大农村，这类群体人数更多，问题也更严重。普惠金融的重点应当放在乡村，要加大对脱贫县支持力度，让全体农民参与乡村振兴并共享发展成果。农村普惠金融的基本思路应着眼于农户信贷的基本需求，以对农户家庭财务特征的准确把握为前提，在体制机制与金融产品服务等方面实行改革创新[3]。

(三)促进新型农业经营主体高质量发展

在工业化与城镇化的发展进程中，农村劳动力大量外流，农村老龄化、空心化问题凸显，土地的边际产出率和劳动生产率递减。新型农业经营主体为适应现代农业的发展要求而产生，在优化农业要素组合、促进农业规模经营和集约发展方面发挥了关键作用，成为乡村振兴的实施主体和重要载体。2020年3月，农业农村部印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》，对家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体和服务主体实现高质量发展作出具体部署。

新型农业经营主体在流转土地、购置农资、水利设施建设以及自身培训等方面资金投入大，且自有资金严重不足。调研发现，除了少数实力雄厚的龙头企业以外，新型农业经营主体普遍遇到融资难问题，融资额度小、手续烦琐，其中，小微主体的融资难度更大。2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发出台《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，要求重点做好新型农业经营主体的金融服务，降低融资成本，针对不同经营主体特点建立分层分类的金融支持体系。强化利益联结机制，依托核心企业提高小农户和新型农业经营主体融资的可得性，重点支持农业生产性服务业健康发展。

(四)建设宜居乡村推进绿色发展

生态宜居是乡村振兴的关键，良好的生态环境既是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉，还是乡村发展的宝贵财富和最大优势。建设美丽宜居乡村，就要从乡村实际出发，遵循乡村发展规律，体现农村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌。要做好生活垃圾污水处理和村容村貌提升等工作，确保农业生态环境恶化趋势总体得到遏制。加大农业面源污染防治力度，推广高效生态循环农业模式，推进种养业废弃物资源化以及轮作、休耕、退耕等耕地保护制度，实施化肥农药零增长行动。

绿色金融是以促进环境改善、资源高效利用与应对气候变化等目标，对环保、节能及绿色发展等领域所进行的融资、项目运营等金融服务活动，在全球低碳经济的发展背景下，绿色金融已成为当今备受关注的金融创新模式。大力发展农村绿色金融是建设美丽宜居乡村和推进农业绿色发展的重要保障，应督促政策性金融机构建立长效机制，探索政府购买服务、专业公司一体化建设运营机制，完善乡村经营性项目市场融资机制，促进乡村生态文明和产业振兴协同发展[4]。

(五)乡村基础设施建设及其他

农村基础设施落后既是农村建设的薄弱环节，也是乡村振兴的瓶颈制约。要补齐农村基础设施这个短板，按照先规划后建设原则，编制多规合一的实用性村庄建设规划，引导和鼓励各类社会资本投入农村基础设施建设，着力改善村内公共设施，重点抓好农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流和宽带建设等基础设施，实现城乡差距显著缩小，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。

随着我国经济步入新常态，城市产能趋于过剩，经济增长速度趋于稳定，发展质量不断提高。在城市务工人员趋于饱和的情形下，广大农村的发展和就业反而存在较大增长区间，农民的增收渠道日趋多元化。要支持返乡入乡创业创新、建设田园综合体和特色小镇、发展乡村旅游以及搞好人才培训等，上述活动将催生各种类型融资需求，需多渠道完善农村基础设施投融资机制。

二、我国农村金融供给体系的制约瓶颈

从总体上看，农村金融仍是农业农村发展的短板，仍是整个金融体系中的薄弱环节，主要表现在以下方面。

(一)金融体制机制存在欠缺，金融有效供给不足

在当前乡村振兴背景下，农业和农村显现出旺盛的金融需求，金融供给的体制机制却凸显滞后性，无法普遍满足乡村振兴现实需求。我国的农村金融体系自20世纪末开始大规模商业化改革，县及以下分支机构被大幅撤并，国有银行的撤并严重弱化了农村金融的服务功能。随着工业化、城镇化的快速推进，城镇建设的融资需求越来越大，导致农村资金大规模逆向流入城镇；而农村老龄化和空心化问题又进一步加剧了涉农金融机构的非农化倾向，金融抑制愈加突出。另外，涉农金融机构遗留下来的体制机制问题尚未得到根本性改善，在服务上既有交叉，又有空白，内部法人治理结构不完善，如农村信用社行政色彩浓厚，产权不明晰，不良贷款率长期居高不下；政策性银行业务封闭狭窄，粮油棉贷款占据贷款总量的绝大部分比重[5]。农村金融市场门槛高、准入难、竞争不充分，垄断经营束缚了创新。新型金融机构经营不规范，缺乏足够信任度。农业属于高风险产业，兼具自然风险与市场风险双重属性，由于风险与收益的不匹配，农村金融有效供给不足始终是一个世界性难题。

(二)金融产品与服务单一，与金融需求不匹配

涉农金融机构信贷产品形式单一，缺少针对关键领域和特殊主体的信贷产品，且趋同化明显，难以满足新时期乡村振兴的多元融资需求。例如，针对农业科技研发、农产品开发营销以及水利设施等方面的金融产品不多，针对新型农业经营主体规模化经营的中长期大额信贷服务明显不足。由于缺少适合的抵(质)押物，加上融资担保体系缺失，农户资信证明不足，导致不良贷款率偏高。金融服务效率低下，审批程序烦琐，大大提高了经营主体的融资成本[6]。据了解，一些农户宁愿承受高利贷风险去小额贷款公司借款，原因是那里的审批手续十分便捷，但同时也埋下了安全隐患。近年来，农村的民间借贷发展迅速，以套路贷和暴力催收为特征的非法活动屡禁不止，严重扰乱了金融秩序和社会秩序。

(三)农业保险体系滞后，风险分散机制欠缺

农业保险是农业生产经营者以支付小额保费为代价，将农业生产经营中由于灾害或事故造成的农业财产损失转嫁给保险人的制度安排，是稳定农业生产、保障农民利益的重要手段，是农村金融的重要组成部分。近年来，我国农业保险业发展迅速，保险保障水平不断提高。从农业保费收入上看，我国仅次于美国，位居世界第二，但保险覆盖面小、险种单一、保额小而散，这对于具有高风险特征的农业来讲已成为重大的制约瓶颈。农业大灾风险转移机制不健全，有效分散农业风险能力较弱。农村基层政府补贴负担较重，由于保费补贴的很大比例一般要由县级财政承担，一些粮食生产县采取控制参保面积的办法来节约开支，致使农业保险增长乏力。同时，农民对农业保险的重要性认识不足，缴费意愿也不高[7]。小农户的分散经营特征提高了保险运营成本与风险，加之政府补贴力度不够，保险业的商业化改革一度使农业保险陷于业务萎缩的尴尬境地，致使商业保险机构介入农险积极性不高。

(四)农村征信机制缺失，信用体系建设滞后

目前，我国农村尚未建立起系统完备的个人和中小企业征信体系，金融机构难以全面掌握农户和企业的信用情况，信息存在严重不对称。一些家庭农场、专业大户的财务制度不健全，数据不真实，生产经营随意性较大；农民一般没有固定的收入来源，可供处置的财产相对较少；农民金融知识普遍匮乏，金融素养缺失，诚信意识淡漠，导致逃废债行为频发，信用风险的发生率居高不下。另外，农民外出务工使得数据采集的真实性难以保证，信用等级评定缺乏准确性和公平性。法律法规硬性约束的缺失致使信用体系建设缺乏推进实施的动力，金融机构在涉及小微企业及农户的信贷方面缺乏积极性，影响了金融支持“三农”和农村经济的绩效与水平。此外，还出现一些新风险，如有的金融机构为超额完成考核指标，突破底线原则给缺乏资信的农户和小微企业授信，出现“垒小户”的过度授信现象。一些地区以普惠金融和互联网金融之名行非法集资之实的现象仍普遍存在，为金融风险埋下隐患。2018年12月新修订的《农村土地承包法》，将“三权分置”上升到法律层面，使“三权”抵押贷款有法可依，但在农地价值评估和处置变现等环节还缺乏法律依据。例如在司法执行层面，关于抵押财产的处置还缺乏具体细化的法律依据，实际风险补偿能力有限。以上问题既掣肘了农民对贷款的获得性，也影响了农民要求贷款的积极性，还加剧了信用风险的不确定性。

三、金融精准支持乡村振兴的对策思路

2021年2月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，提出要持续深化农村金融改革，撬动金融资本重点支持乡村产业发展，并从加强农业信贷支持、引导农村金融回归本源以及健全农业保险机制等方面作出顶层设计，既为金融更好地服务乡村振兴指明了方向，也为金融精准支持乡村振兴提供了基本遵循。结合《关于金融服务乡村振兴的指导意见》(2019)与2020年中央农村经济工作会议精神，本文认为应重点从以下五个方面推进金融精准支持乡村振兴工作。

(一)创新金融产品与服务，拓展农村信贷与资本市场

创新信贷产品体系，完善多元化、专业化的“三农”信贷服务供给机制，提高涉农信贷的针对性和可得性。拓展信贷抵(质)押物范围，发展多元化农村资产抵(质)押融资模式。探索动产抵押贷款制度，推进农产品仓单质押贷款和农村集体资产股权抵押担保贷款等融资模式。探索面向新型农业经营主体的农业设施抵押、应收账款等动产质押和农业保险保单质押融资等中长期信贷业务，深化农村土地制度改革，完善产权交易市场，稳妥推进农村承包土地经营权、农民住房财产权和林权抵押贷款试点。利用宅基地建设生产用房，创办小型加工项目等，为农村小额信贷业务发展创造环境。加大对具有独立法人地位、集体资产清晰、现金流稳定的集体经济组织的金融支持力度。

统筹发展农产品股权市场、债券市场、期货市场等多层次农村资本市场，支持符合条件的涉农企业通过上市、发行企业债和公司债等方式开展直接融资，鼓励符合条件的商业银行发行“三农”金融债券，资金全部用于涉农领域。支持地方政府发行一般债券、专项债券和进行PPP融资，用于农村人居环境整治、高标准农田建设和乡村基础设施建设。推进农产品期货期权市场建设，丰富农产品期货交易品种。开展农产品期权试点，加大债券市场服务“三农”力度。支持农户及企业利用期货市场的风险分散功能，开展套期保值业务抵御农产品价格波动风险。鼓励有条件的地区设立乡村振兴投资基金，推动农村三产融合和转型升级。引导新型农业经营主体运用期货、期权套期保值，防范化解农业生产经营风险。

(二)推进农村信用体系建设，健全农业主体增信机制

农村信用体系建设在解决农户信息不对称、降低金融交易成本、增进经营主体信用以及优化农村信用环境等方面发挥了重要作用，是我国农村金融基础设施建设的重要组成部分。信用体系建设一般包括信息征集、信用评价、信用服务与产品应用等工作，形成平台基础数据和农村居民电子信用档案。应完善农村信用信息系统平台建设，多渠道整合社会信用信息，稳步推进农户、家庭农场、农民合作社、农业企业等经济主体电子信用档案建设，实现农村信用信息共享。完善农户信用等级评定制度，规范信息采集，从数据库选取反映农户信用情况的指标，按照不同类型赋予权重，建立指标体系和评级模型。金融机构基于信用档案设计信贷产品，大大简化了流程，降低了金融成本。许多乡镇根据评级和履约情况，开展了“信用户、信用村、信用乡镇”的三级信用体系创建评定活动，对信用优良地区和农户的信贷实行倾斜政策，发挥了很好的示范和引导作用[8]。

大力开展农村信用宣传，培养农民诚信意识，提升农户整体素质、融资意识和金融素养，推动形成农村信用环境和信用文化。优化农户及新型农业经营主体的融资增信机制，探索“农户+征信+信贷”的融资模式，为信用良好的农户提供快速、便捷的金融服务。加快推动农村金融立法，完善农村金融改革试点相关法律和规章。推进农村征信立法，强化部门间信息联通，健全守信激励机制和失信惩戒机制。将农村信用体系建设纳入地方政府及成员单位的综合考核指标，加快建立科学规范的指标体系和评级规则，协调金融机构积极采纳评级结果，实现一次评价、多方可用。

(三)完善农业保险政策体系，有效化解农业风险

保险是农业风险的减震器，农业保险能够有效防范化解农业风险，在保障国家粮食安全和稳定农民收入等方面发挥积极作用。无论是发达国家，还是发展中国家，都在致力于提升农业保险在农业支持政策体系中的地位，将农业保险作为支持农业的重要手段。应加大中央财政对农业保险的支持，建立涉农贷款风险补偿基金，按照“扩面增品提标”的要求，完善农业保险政策。鼓励有条件的地方政府结合财力加大财政补贴力度，拓宽财政补贴险种，健全对地方特色农业保险的“以奖代补”制度[9]。2021年中央一号文件提出，扩大稻谷、小麦、玉米等三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例。

扩大政策性农业保险改革试点，因地制宜针对不同保障需求开发新型农险产品，确保农业保险险种持续增加，覆盖面有效提升。开展重要农产品目标价格保险、收入保险、天气指数保险等试点，支持地方发展优势特色农产品保险、渔业保险、设施农业保险。扩大农业大灾保险试点，创新推出特色保险险种。2021年中央一号文件指出，要发挥“保险+期货”在服务乡村产业发展中的作用。“保险+期货”模式在对冲价格波动风险的同时，也实现了农业风险保障模式的升级，为农业生产提供了更高水平的风险保障。要积极探索“信贷+保险+期货”“订单农业+保险+期货”等创新形式，建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货(权)和农业保险联动机制，形成金融支农综合体系。

(四)推进农村金融组织创新，完善涉农金融体制机制

健全适合乡村振兴发展的金融服务组织体系，引导涉农金融机构回归本源。厘清金融机构的职责权利和发展定位，发展多元农村金融服务主体，形成适度竞争、分工协作和功能互补的共同发展格局。政策性金融机构(国家开发银行和中国农业发展银行)应树立专心服务“三农”的思想理念，强化政治定位和政策性职能，加大对乡村振兴的扶持力度。扩大中长期信贷支持，在粮食安全、科技研发和防止返贫等重点领域和薄弱环节发挥主力和骨干作用。商业银行应更加注重金融服务效率，提高农村金融服务的可得性，鼓励建立专门服务于乡村振兴的内设机构。规范发展农村合作金融，深化农村信用合作社改革，发挥好支农支小主力军作用。保持农信社县域法人地位长期稳定，完善公司治理，健全内部监管机制，提高其自我发展、自主经营和防控风险能力，解决长期积累的不良贷款率偏高问题。支持符合条件的农村信用社逐步改制为股份制农村商业银行或股份合作制农村合作银行，省级联社应强化协调服务功能，加快淡出行政管理。加大对县域金融机构支持力度，完善村镇银行、小额贷款公司等地方法人金融机构准入条件，切实满足乡村振兴的多元融资需求。开展金融机构同业合作，加强大型商业银行、保险机构、担保机构与农村本土金融机构之间的合作，实现优势互补。

强化金融机构激励约束机制，着力解决金融创新动力不足问题。完善金融服务乡村振兴的绩效考核激励制度，规范可考核、可激励、可约束的量化指标，从定性和定量两个方面对涉农金融机构进行评估，引导、激励金融机构将吸存资金的一定比例用于“三农”领域。落实县域金融机构新增存款主要用于当地发放贷款政策，设定涉农贷款投放比例。健全薪酬激励和涉农金融服务尽职免责制度，制定涉农信贷增量奖励政策，对信贷支持乡村振兴的重点领域给予定向费用补贴和涉农贷款贴息等奖励。

(五)完善农村金融监管体系，健全金融风险防控机制

发挥中央与地方双层监管作用，明确地方政府监管和风险处置责任，坚持监管约束与强化问责并重原则，合理控制防范金融风险。建立涉农信贷风险补偿基金，健全风险评估机制和风险缓释机制，改进风险控制流程。加强农村各部门信息互联互通，运用大数据、人工智能和区块链等技术建立风险分析模型和监控评价标准，实现风险控制智能化、自动化管理。强化信息披露，避免过度放贷；加强再融资监管，规范涉农上市公司募集资金投向，谨防资金“脱实向虚”。建立民间金融风险预警系统，规范民间借贷行为，保护农村小微金融机构合法经营权利，打击恶意逃废债行为，依法追究涉农民间借贷的违法乱纪行为。加快完善“三农”信贷融资担保体系，健全农业信贷担保费率补助和以奖代补机制，积极发展政策性担保、商业性担保和互助性担保。探索银行和保险公司相配合的“银保贷”模式，鼓励龙头企业及村合作社为小农户提供担保，发展农户联保等模式。