“双循环”新发展格局下乡村振兴面临的挑战与对策分析

◎李建平，梅晓光

福建师范大学 a.经济学院；b.马克思主义学院，福州350108

一、引言

2021年2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(即2021年中央一号文件，以下简称《意见》)发布。《意见》指出要坚持农业农村优先发展，坚持农业现代化与农村现代化一体设计，一并推进，坚持创新驱动发展，以推动高质量发展为主题，统筹发展和安全，落实加快构建新发展格局要求，深入推进农业供给侧结构性改革，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。

关于乡村振兴问题，国内学者们的相关研究已经取得了一定的成果。孔祥智(2019)指出，乡村振兴总体开局良好、农产品贸易稳中有增、“生态宜居”初见成效[1]。需要注意的是，受工业化前期发展思维影响，我国现行城乡要素交换关系中依然存在城市偏向导向，存在要素交换主体不对等、交换“边界效应”导致的分割配置等现实问题(高杰、郭晓鸣，2020)[2]。与此同时，虽然乡村振兴和脱贫攻坚在有机衔接方面取得了积极进展，但是仍然存在体制机制衔接不畅、产业发展升级困难和内生动力难以激发等问题(豆书龙、叶敬忠，2019)[3]。此外，中国农业大而不强的问题依然突出，农业现代化仍是“四化同步”的短板，农业国际竞争力与发达国家相比仍有明显差距(张红宇，2020)[4]。乡村治理作为乡村振兴一个重要而特殊的领域，对治理问题的分析必须尊重治理规律(秦中春，2020)[5]。因此，厘清乡村振兴的实现路径问题，可以避免乡村振兴出现重大导向性偏差(姚树荣、周诗雨，2020)[6]。

当前，乡村振兴的推进还与“双循环”新发展格局的构建密切相关。沈坤荣、赵倩(2020)指出，“十四五”时期面临的外部环境可能更加严峻复杂，中国经济中长期发展面临诸多挑战。为积极应对内外部环境变化、掌握发展的主动权，要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，通过需求结构升级和供给能力提升，推动总供给与总需求实现更高水平、更高层次的动态平衡[7]。挖掘农村居民消费潜力成为中国经济良性循环发展的重要一维，尤其是新生代农村居民流动性大、接受新观念快、模仿性强、收入来源多元，其消费呈现“花全家的钱，圆自己的梦”的特点，因此以新生代为主导的农村居民消费潜力巨大(王强、刘玉奇，2020)[8]。尤其是在新冠肺炎疫情的冲击下，农村产业发展受到冲击，基础设施和脱贫攻坚项目进度延后，公共服务新短板暴露出来(魏后凯、芦千文，2020)[9]。因此，乡村振兴不是一个喊喊而已的口号，对于一个农业人口仍占主体、城乡总体发展很不平衡的发展中国家而言，要走共同富裕的道路、实现全面小康社会的目标，乡村振兴的意义可谓重大而深远(姜长云，2020)[10]。

根据国内相关学者的研究成果，本文对“双循环”新发展格局助力乡村振兴的机制、“双循环”新发展格局下乡村振兴面临的挑战作出分析，并在此基础上提出推进乡村振兴的具体对策建议。

二、“双循环”新发展格局助力乡村振兴的机制分析

“双循环”新发展格局的提出对于乡村振兴战略的顺利实施具有重要战略意义，可通过以下三种机制有效助力乡村振兴的全面实现。

(一)动力转换机制

面对国内外形势的根本性变化，特别是新冠肺炎疫情造成的全球经济下行，传统的出口导向型经济发展模式面临严峻挑战。在这种情况下，中央审时度势，提出要构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”[11]的新发展格局。这就意味着我国的经济发展动力将发生根本性转变，外向型动力的作用逐渐减弱，而内源性动力则持续加强，内部大循环对于经济可持续增长的重要性将不断提高。需要注意的是，新发展格局的构建从本质上来说是高质量发展的必然要求，其为乡村振兴提供了前所未有的历史性机遇。这是因为内部大循环的畅通需要打通生产、分配、交换和消费各环节的堵点，而薄弱的农村消费就成为构建新发展格局首先要解决的问题。因此《意见》提出，要全面促进农村消费，深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费的有效衔接，满足农村居民消费升级需要。与此同时，内部大循环的畅通还需要构建全国统一大市场，充分发挥超大规模经济体内部需求的优势。《意见》指出，要继续把公共基础设施建设的重点放在农村，加强乡村公共基础设施建设，实施农村道路畅通工程，开展城乡交通一体化示范创建工作。由此可见，新发展格局下发展动力的转换为乡村振兴提供了前所未有的历史性机遇。

(二)环境优化机制

新发展格局的构建是一项系统性工程，牵一发而动全身，因此需要中央政府从顶层设计的角度对其进行科学规划，其中最关键在于供给侧结构性改革与需求侧管理的协调推进。换言之，无论是全面促进农村消费，还是加强乡村公共基础设施建设，都离不开供给侧结构性改革的配套和跟进。要在供给侧打破限制要素自由流动的各种体制机制障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率，优化发展环境，促进内部大循环的畅通。正是基于这一原则，《意见》提出要深入推进农村改革，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。与此同时，要加快县域内城乡融合发展，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。为了更好地吸引要素从城市流向农村，《意见》进一步提出要提升农村基本公共服务水平，建立城乡公共资源均衡配置机制。在此基础上，进一步强化农业农村优先发展投入保障，继续把农业农村作为一般公共预算有限保障领域，中央预算内投资进一步向农村倾斜，并鼓励农村数字普惠金融的发展，加大对农业农村基础设施投融资的中长期信贷支持，健全农业再保险制度。由此可见，新发展格局的构建不仅可以通过动力转换机制为乡村振兴提供良好的历史性机遇，还可以通过环境优化机制为乡村振兴提供坚实的保障与支撑。

(三)空间重构机制

通过需求侧管理和供给侧结构性改革的协调推进，我国的内部大循环将逐渐畅通，新发展格局也将初步确立。在“双循环”新发展格局下，要素自由流动的空间关系得到重新组合，由此带来的空间重构会使我国经济获得巨大的发展活力和成长空间。具体来说，通过要素市场改革、基础设施建设、公共服务发展和政策制度保障，城乡之间的非均衡发展格局将被彻底打破，城市和乡村之间会基于产业分工而互为市场，城乡一体化发展进入崭新的阶段，基于共建共治共享的“对称互惠共生”城乡关系开始形成，乡村振兴由此进入自主可持续的发展轨道。为了加快这一进程，《意见》提出要加快县域内城乡融合发展，推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。同时，还要统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡功能衔接互补。因此，在动力转换机制和环境优化机制的作用下，“双循环”新发展格局最终通过空间重构机制来促进乡村振兴的可持续发展。

三、“双循环”新发展格局下乡村振兴面临的挑战

尽管新发展格局能通过动力转换机制、环境优化机制和空间重构机制助力乡村振兴的实现，但在目前的情况下，我国乡村振兴仍然面临一系列困境和挑战，导致以上机制作用不能得到充分发挥。

(一)乡村自身的资源承载能力不足

尽管为了促进新发展格局的构建和乡村振兴的实现，《意见》既出台了很多针对农村、农业和农民的优惠政策，也提供了大量的资金和信贷支持，但是乡村振兴能够在多大程度上实现不仅取决于资源的数量，还取决于资源的利用效率，即资源的承载能力。在资源承载能力有限的情况下，过多的资源投入不仅会造成资源浪费，还会引起社会不公，影响社会和谐稳定。因此，乡村自身的资源承载能力有限就成为新发展格局下乡村振兴面临的重要挑战。

首先，乡村的基础设施尤其是与信息技术有关的基础设施建设很落后。大量的资源进入后难以获得必要的支撑性服务和配套性保障，从而不得不进入传统的落后产业，这实际上降低了资源配置效率，违背了市场在资源配置中起决定性作用的基本原则。其次，在目前的要素市场结构下，虽然农村的资金和劳动力可以自由流入城市，但是城市的资金和劳动力返回农村却存在一系列体制性和机制性障碍，导致原本投入农村和农业的大量资源通过市场渠道或者其他方式变相重新流入城市，导致城乡差距的进一步扩大，并影响乡村振兴目标的实现。在目前的体制环境下，城市劳动力回乡置业或者创业仍然存在一定的困难，而农村现有的劳动力由于能力有限又难以承担起创新和创业的重任，从而导致乡村振兴的内生动力不足。最后，大量的政策优惠和资金投入只能是短期举措，很难在长期维持。虽然这些政策和资金能够在短期内见效，但是从长期来看，农民仍然缺乏较为稳定的资产性收入，这可能会在未来导致新的城乡差距。事实上，对于农民来说，最重要的资产就是土地，但是为了保护耕地和粮食安全，这些土地大都难以真正流通起来，因此也就难以为农民提供持续的资产性收入。

综上，由于乡村自身承载能力不足，导致大量的政策和资金投入难以获得有效利用。这种违背市场配置资源原则的方式会导致资源以变相的方式重新流回城市，而现有的体制和机制性障碍又使得乡村振兴的内生动力不足，农民也难以获得较为稳定的资产性收入，从长期来看，可能会导致城乡差距的进一步扩大，并影响乡村振兴目标的顺利实现。

(二)乡村自身的治理体系较为落后

新发展格局的构建、供给侧结构性改革和需求侧管理协调、基础设施的建设、公共服务的提供乃至乡村振兴的最终实现都离不开乡村治理能力的提高和治理体系的完善，而且乡村治理体系和治理能力现代化本身就是乡村振兴实现的重要表现。正是基于这一原因，《意见》将加强党的农村组织建设和乡村治理作为推进乡村振兴的重要抓手，指出要充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴，并开展乡村治理试点示范创建工作。遗憾的是，目前我国乡村的治理体系仍然较为落后，从而成为新发展格局下我国乡村振兴面临的又一个重要挑战。

具体来说，我国乡村治理体系的落后主要表现在以下三个方面。首先，乡村的治理主体不完善，多元化治理格局尚未形成。乡村是我国基层民主自治的重要载体，而多元化治理格局则是民主自治的主要体现，但遗憾的是，目前我国的农村治理仍然主要是依靠基层政府，村委会在很多情况下仅仅是基层政府意志的传达和执行者，缺乏自我管理、自我教育和自我服务的功能与意识。此外，村民参与基层自治的积极性也不高，多元化治理格局远未形成。其次，村民自治制度建设落后，治理体系作用不明显。部分村委会已经蜕变为乡镇政府的“政权末梢”，村民和社会组织参政意识不强，对于基层民主和公共管理关心程度较低，法治化建设较为薄弱，乡村治理的制度基础呈现出弱化的趋势。此外，随着城镇化的推进，大量的乡村精英和年轻人迁往城市，导致乡村治理缺乏乡贤和年轻人的参与，现代化治理体系推进缓慢。最后，农村党员结构不合理，基层党组织的作用难以充分发挥。目前，我国农村的党员队伍普遍存在年龄偏大、文化层次较低、女性党员较少的结构性问题，这在一定程度上不利于基层党组织作用的发挥。此外，有些基层党组织偏离了群众路线，过于重视形式治理，也难以处理好基层政府与农民之间的关系，导致基层党组织的功能弱化，脱离了实现乡村振兴的轨道。

综上，目前，我国乡村治理的治理主体较为单一，多元化治理格局尚未形成，基层党组织的作用也未得到充分发挥，再加上村民自治制度建设滞后，使得农村治理体系较为落后，难以满足新发展格局下全面推进乡村振兴的要求。

(三)乡村自身的相对贫困开始凸显

2020年，我国已经实现现行标准下消除农村绝对贫困人口的目标，脱贫攻坚的任务顺利完成。为了巩固脱贫成果，《意见》要求设立衔接过渡期，以实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。《意见》指出，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立五年过渡期，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。由此可见，乡村振兴是建立在消除农村绝对贫困基础之上的，但是由此带来的相对贫困问题却成为顺利实现乡村振兴的重要挑战。

首先，脱贫地区的内生治理能力不足。虽然在各级政府的共同努力下，我国已经在2020年顺利实现了消除绝对贫困的目标，但是由于时间紧、任务重，一些贫困治理采取了外部“输血”的方式来完成，这可以在短期内提高贫困农民的收入，却不利于贫困村内部治理能力特别是“造血”能力的培育和提升。更重要的是，贫困村的人才流失较为严重，产业结构也较为单一，即使在外部“输血”的帮助下收入得到了提高，也难以吸引流失的人才回归，更谈不上吸引外部人才，因此脱贫村的内生治理能力普遍不足，不利于巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的顺利衔接。其次，相对贫困的识别较为困难，难以采取有针对性的措施。与绝对贫困可以进行有效识别不同，相对贫困是一个动态的概念，无论收入水平有多高，只要存在收入差距，相对贫困问题就会存在。而且相对于绝对贫困，相对贫困所产生的不公平感更容易引发社会矛盾和群体冲突。因此，解决相对贫困是一个长期的系统性任务，其无疑会增加乡村振兴的实现难度。最后，深度贫困和返贫问题突出，可持续的长效脱贫机制尚未建立。随着新冠肺炎疫情带来的经济下行，深度贫困问题可能会再次暴露，因病返贫、因灾返贫的问题也会凸显出来，尤其是那些集中连片的特困地区，由于基础设施建设和公共服务落后，教育和安全问题难以得到有效保障，极易出现返贫问题。与此同时，虽然《意见》已经提出要设立衔接过渡期，但是到目前为止，尚未建立起可持续的长效脱贫机制，这也会进一步加剧可能存在的深度贫困和返贫问题，从而不利于乡村振兴的全面推进。

综上，由于脱贫地区的内生治理能力不足，相对贫困的识别较为困难，再加上缺乏可持续的长效脱贫机制，从而加剧了可能存在的深度贫困和返贫问题，这些都会对新发展格局下乡村振兴的全面推进构成严峻挑战。

四、“双循环”新发展格局下推进乡村振兴的对策建议

为了更好地发挥“双循环”新发展格局对于乡村振兴的助力作用，应对新发展格局下乡村振兴面临的挑战，在“双循环”新发展格局下应该主要以提升乡村资源承载力、实现农村治理体系现代化、构建相对贫困的长效治理机制等方式推动乡村振兴。

(一)通过投资新基建和畅通要素流动来提升乡村资源承载能力

农村对于资源的承载能力是新发展格局下推进乡村振兴的关键决定因素，然而其提高却不是一蹴而就的，必须有条不紊、循序渐进，尤其是要遵循供给侧结构性改革与需求侧管理协同推进的根本原则。

1.在新发展格局下，为了促进内部大循环的畅通，必须实现城乡之间基础设施的联通，尤其是要提高乡村的现代信息技术水平。要以政府为主导在农村推进新型基础设施的建设。需要注意的是，新基建并不是单纯指以5G等为代表的基站和其他网络基础设施的建设，还包括农村的公路、桥梁和其他生活基础设施的建设，这不仅可以有效增加投资需求，实现需求侧管理的目标，还可以从根本上改善农村的生活消费环境和投资创业环境，推进农村供给侧结构性改革，从而为提高农村的资源承载能力奠定坚实的基础。

2.随着农村新基建的不断完善，政府应该由主导作用向引导作用过渡，通过相关的财政补贴或者税收优惠吸引各类市场主体尤其是相关金融机构和电商企业开拓农村市场，提高农业产出和农民收入。需要注意的是，在这一阶段，农村市场并未真正建立起来，无论是金融机构还是电商企业可能都无法获得预期的收益，但是如果缺少这些市场主体，那么农村的供需结构就无法真正改观，也无法吸引更多的生产要素流入农村市场。所以，在这一阶段政府必须为这些市场主体的外部性买单，引导其进入农村市场，从而为完善农村地区的市场经济体系构建一个必要的框架。

3.随着农村供给侧结构改革和需求侧管理目标的逐步实现，农村对于各类生产要素的吸引力将大幅提高。此时应该彻底消除阻碍要素自由流动的各种体制和机制性障碍，让资本、劳动力和技术自由进入农村市场。届时“双循环”新发展格局已经初步确立，乡村振兴也进入自主发展的快车道。在目前的情况下，即使消除了要素自由流动的体制机制障碍，也无法吸引要素流入农村和农业，反而会使要素加速流入城镇，从而导致更严重的农村“空心化”问题，这也是我们需要循序渐进地提高农村资源承载能力的根源所在。此外，随着农村生产要素的不断流入，传统的农业经营方式也将随之改变，农民可以凭借土地的承包权和使用权以及出让宅基地获得长期可持续的租赁收入或者可观的转让收入，从而顺利实现城镇化[12]。土地也将被集中化和规模化使用，农业的生产效率大幅提升，乡村振兴的目标也会顺利实现。由此可见，新发展格局的构建，尤其是供给侧结构性改革和需求侧管理的协调推进对于乡村振兴具有显著的积极作用。

(二)通过完善乡村治理结构和培育乡村良好风尚实现农村治理体系和治理能力现代化

随着乡村资源承载能力的不断提升和生产要素的不断涌入，农村治理能力的提高和治理体系的现代化迫在眉睫。实际上，农村治理体系的现代化本身就是乡村资源承载能力的重要决定性因素。尤其是当乡村资源承载能力达到一定程度以后，农村治理体系的落后就成为瓶颈性的制约因素。所以，必须通过完善乡村治理结构和培育乡村良好风尚来实现农村治理体系和治理能力现代化。

1.要纵深推进农村改革，创新乡村治理模式，完善农村治理结构。基层党组织是乡村善治的重要基础，基层民主则是乡村善治的根本保障。因此，要在改善党员结构、提高农村党员素质的基础上，不断健全协商民主理事会、家乡发展委员会、乡村发展促进会等民主协商组织，激发村民的主人翁意识。尤其是要引导农村精英、新乡贤和广大农村群众积极参与党务、村务和政务工作，并利用新型基础设施，以不同形式构建便民服务网、党群联系网等，全面推进村级、组级民主协商和民主评议活动，实现乡村发展的共建共享。与此同时，要充分发挥党建工作在促进农村产业升级和新兴经营主体发展中的引领作用，构建起“党组织+龙头企业+合作社+基地+农户”的完整产业链和供应链，实现以党建为引领、以产业为核心、产供销一体化的产业升级目标，将组织优势和组织活力转化成发展优势与发展活力，为新发展格局下乡村振兴的全面实现提供不竭动力[13]。

2.要积极培育乡村良好风尚，促进群众自觉发展意识和干事奋斗精神的觉醒。除了正式的制度架构以外，非正式规则尤其是文明乡风建设对于农村治理体系和治理能力现代化具有重要影响。良好的乡风不仅能够浸润人心、引领向善，还能够规范行为、凝聚力量，助力新发展格局的构建和乡村振兴的实现。要紧抓《民法典》宣传契机，大力开展尊老爱幼、亲仁善邻、社会和谐的文明乡风建设活动，集中解决“因婚、因不孝、因懒、因赌”等致贫和返贫问题，实现德治法治自治的互促互进。与此同时，要引导群众将乡村文化建设转化成对美好生活奋斗目标的执着追求，从精神上鼓励群众，树立感恩意识、主体意识和能动意识，调动群众干事创业、努力奋斗的积极性、主动性和创造性，并使之凝聚成构建新发展格局、全面推进乡村振兴的强大精神动力。

3.要实施乡村振兴“人才强基”工程，推进“职业农民”的教育培训，并强化农村的生态治理和资源保护。构建新发展格局、推进乡村振兴，离不开强大的人才储备，必须把“人才强基”工程作为农村治理体系现代化的重要任务。要加大对农民的培训力度，使其成为推进乡村振兴所需要的经营型、技术型、管理型和综合型人才，尤其是要重视新型经营主体的培养。此外，要积极探索“市场化”的长效环境管护机制，鼓励市场主体成立服务公司，参与农村人居环境改善，推广城乡环卫“全域一体化”的第三方治理，由注重建设向建管并重转变，将农民自己管、引进企业专业管和政府履责严格管有机结合，确保农村通过绿色发展实现乡村全面振兴。

(三)通过持续推进精准扶贫和建设农村现代产业体系构建相对贫困的长效治理机制

相对贫困是构建“双循环”新发展格局、全面推进乡村振兴过程中出现的新问题，相对贫困不同于绝对贫困，不仅在识别难度上大大增加，而且在治理时间上也大幅延长，需要构建起相对贫困的长效治理机制。

1.要加深对相对贫困产生和识别机制的理解，持续推进精准扶贫。相对贫困要解决的不再是基本的生存问题，而是发展问题和发展成果的共享问题。因此，在构建新发展格局的背景下，相对贫困具有多重维度，必须加强对相对贫困产生和识别机制的理解，并依据区域发展水平科学划定相对贫困标准，建立相对贫困群体的动态检测、动态调整和跟踪服务机制，持续推进精准扶贫，实现对相对贫困人口的精准管理和精准帮扶。与此同时，要推进城乡扶贫治理开发一体化，将城镇贫困人口也纳入城乡居民基本养老保险扶贫政策范围，逐步推进城乡扶贫开发梯次并轨。在此基础上，我们不仅要尽可能减少相对贫困人口，还要努力缩小收入差距，实现收入分配的公平化。

2.要科学规划乡村产业，多渠道引进龙头企业等市场主体，推进农村一二三产业融合发展，构建现代产业体系[14]。充分利用构建“双循环”新发展格局的历史性契机，在更高层面、更广领域进行资源要素的优化配置，增进区域产业发展和产业集聚比较优势，激活农村产业发展和转型升级的内生动力。与此同时，大力发展农业生产社会化服务，加大现代农业产业技术体系建设的支持力度，多渠道引进龙头企业等市场主体，强化高阶要素融汇能力和水平，进一步增强产业发展的动力和活力。努力推进“产业合作共同体”建设，带动扶持小农户分享生产、加工、销售环节的增值收益，优先发展绿色生态农业，坚持“创特色与抓规模并重，创品牌与增效益并举”，推进农业一二三产业融合发展，在农村构建起现代产业体系，帮助农民共享发展成果，彻底解决可能出现的相对贫困问题。

3.在治理相对贫困问题的过程中，必须强化领导体制，创新工作机制，坚决防止“一刀切”。根据村庄发展特点建立健全“差异化”相对贫困治理考核制度，坚持农业农村发展优先、干部配备优先、要素配置优先和资金投入优先等四个原则，压实责任，强化协同。坚持整合资金，形成政府投入和社会资本协同发力的良性机制和制度体系，凝聚社会各方面共同参与的强大合力，形成全社会共同参与的相对贫困治理新格局，并将其与“双循环”新发展格局的构建和乡村振兴的全面实现有机结合，最终实现社会主义现代化强国的建设目标。