新型举国体制进路：经验证据、机理分析、路径优化

◎叶 青，李清均

1.中国人民大学 经济学院，北京100872；2.黑龙江省人民政府 研究室，哈尔滨150001

党的十九大以来，集中力量办大事的社会主义制度优势正在运用“新型举国体制”的新语境表达其意蕴。这标志着在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，我国进入了运用新型举国体制抵御重大发展风险、破解重大发展难题、推动重大发展工程的国家发展治理新阶段。所谓新型举国体制，是指在党的全面领导下坚持科学统筹、集中力量、优化配置、协同攻关，取得经济、文化、国防、社会等领域的一系列成就的新体制[1]。这一新体制既是党领导和团结全国各族人民抵御和化解诸多前进道路上重大风险的国之利器，也是推动中国以良法善治方式适应世界多极化、经济全球化、信息社会化、文化多样化发展环境的重大创新。新型举国体制既不是传统计划体制回归，也不是以强权争霸方式炫耀国家实力，更不是劳民伤财的烧钱举动，而是在统筹传统与非传统国家安全基础上，应对“急、难、险”等威胁国家安全的重大突发事件，通过稀缺资源特殊配置方式，所形成的政治、经济、社会、文化、生态等多层面协同发展的国家发展安全战略。该体制依托于国家政治动员、组织协同，呈现出高效运行、低成本支付、预期目标可观、不良后果可控的战略特征。简言之，新型举国体制是国家政治动员，强调破解当前安全难题，立足长远战略安全的全民福祉行动。本文从经验证据、机理分析、路径优化等三个方面对新型举国体制进路作出理论解说。

一、经验证据：新型举国体制是党和国家应对重大公共危机、攻克人类发展顽疾的国之利器

举国体制既创造了中华文明在人类历史的奇迹，也为中国共产党人开辟中国社会主义发展道路提供了成功范例。从延绵横亘半个中国的万里长城到开埠至今造福沿河百姓的京杭大运河贯通工程，从古丝绸之路贯通半个地球的自由贸易兴起到长江黄河安澜百姓的综合预防治理，举国体制发挥着大国发展的全民动员共享发展成果的制度优势。新中国成立以来，156个苏联援建项目全国布局、举国建设。大庆油田开发建设为建立新中国工业体系作出了贡献；“两弹一星”成功创造了人类科技史上的奇迹；改革开放以来的“三峡工程”“南水北调”工程，举国体制为推动中国区域协调发展作出了举世瞩目的新贡献。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，运用新型举国体制成功探索应对新冠肺炎疫情的重大危机治理经验，创造人类社会攻克绝对贫困这一发展顽疾的世界奇迹，令人民认同，受全球瞩目。这两个成功的案例，对于揭示新型举国体制基本特征具有充分的制度解释力。

(一)经验之一：面对世纪疫情，中国共产党为什么运用新型举国体制能够兑现为人民生命安全和身体健康的预防救命治病承诺

面对突如其来的新冠肺炎疫情，以习近平同志为核心的党中央运用新型举国体制成功抗击疫情，凸显了制度优势。把全体公民居家隔离的公共时间转变为公民个人行动时间，有效干预传染路径，达到了延迟峰值时间、降低峰值之目的。党中央面对群体生命安全遭遇风险进行了最高等级的决策识别，首先是提高党和国家层面决策果断性，避免了决策犹豫度[2]对调节风险作用的滞后性，使得这次运用新型举国体制抗击疫情的国家行动，赢得了“最佳干预时间”“最佳医疗时间”“最佳全域治理时间”，这些最为稀缺的时间资源配置得以充分优化，凸显了国家有效治理的制度治理效能，使我国成为全球第一个疫情得到有效控制的国家和世界第一个率先实现恢复经济正增长的经济体。

1.按下经济发展“暂停键”，争取了主动实施物理隔离的最佳干预时间。新冠肺炎疫情大流行威胁人民生命安全和国家战略安全。党中央果断关闭离汉离鄂通道，按下经济社会发展的“暂停键”。党中央以“人民生命安全”为中心的抗疫理念与人民群众敬畏生命的中华传统美德相互契合，实现了党和国家的“科学劝说模式”[3]与广大公众自我隔离行为自觉的高度统一，实现“用一个多月的时间初步遏制了疫情蔓延势头，用两个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内，用三个月左右的时间取得了武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果，疫情防控阻击战取得重大战略成果，维护了人民生命安全和身体健康”[4]，创造了人类历史上举国抗击传染病大流行物理阻隔的经典案例。由于国家举措果断，群众自觉响应，最佳干预时间为主动抗疫与自我免疫赢得了主动。

2.动员医务人员逆行出征，争取了治病救命的最佳医疗时间。动员医务人员赶赴抗疫一线，所有参与抗疫医务人员积极自愿响应，短时间作出医务资源强配置，争取到了抢救新冠肺炎患者生命、救治患者、加速康复的最佳医疗时间。自2020年1月24日至3月8日，党和国家动员调集了346支国家医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北，各医疗队从接受指令到组建2小时内完成，24小时内抵达，并自带7天防护物资，抵达后迅速开展救治，为患者争取到了最佳医疗期。人民解放军派出4,000多名医务人员支援湖北，承担火神山医院等3家医疗机构的医疗救治任务。国家动员19个省份以对口支援、以省包市的方式支援湖北省除了武汉市以外16个地市，集中优质医疗资源支援湖北省和武汉市，形成武汉集中优势兵力打赢攻坚战、外围防止扩散阻击战，与病魔斗争争取医疗救治的有效时间。从全国调集4万名建设者和几千台机械设备，用10天建成有1000张病床的火神山医院，用12天建成有1600张病床的雷神山医院。短短十多天建成16座方舱医院，形成了1.4万余张床位收治能力，实现了由“人等床位”到“床等人”。

3.调度行政资源实现高效配置，争取了重大公共突发性传染疾病预防的最佳治理时间。人民生命安全是国家战略安全的核心任务，挽救人民群众生命安全不惜一切代价，但需要高效率配置抗疫资源，争取到有效阻击大面积感染与预防的治理时间。这次党中央运用举国体制抗击新冠肺炎疫情，实现了强动员与硬配置相结合，一盘棋统筹与局部优化相统一，行政命令与自愿服务相融合，市场与政府两只手同时发力相得益彰，快速启动防控医疗物资应急审批程序，全面加强质量安全监管，确保以最快的速度批准医疗物资上市、促产保供。截至2020年5月31日，共应急批准17个药物和疫苗的19件临床试验申请，附条件批准2个疫情防控用药上市。医用物资保供实现从“紧缺”到“紧平衡”“动态平衡”“动态足额供应”的跨越式提升。以口罩供给为例，2020年2月初，医用非N95口罩、医用N95口罩日产量分别为586万只、13万只，到4月底分别超过2亿只、500万只，使“中国制造”迅速切换成为中国抗疫供给产能，为疫情治理赢得了时间，实现了防疫口罩的全球供应。

(二)经验之二：面对千年人类发展顽疾，中国共产党为什么能够运用新型举国体制取得八年脱贫攻坚战的历史性胜利

绝对贫困是人类社会千年发展的顽疾。在即将到来的中国共产党百年华诞之际，经过8年的集中脱贫攻坚，经过全党全国各族人民的共同努力，现行标准下的9,899万贫困人口全部脱贫；832个全国贫困县全部摘帽；12.8万个贫困人口集中的贫困村全部出列；区域性整体贫困得到了有效解决。这是中国共产党运用新型举国体制创造的又一个彪炳史册的人间奇迹：一是党组织资源作为制度优势进行攻坚前沿的优先配置，拓展了攻坚力量前移制胜空间；二是形成了自上而下的多层级责任链，政治责任托住了脱贫目标任务；三是采取兜底保障政策激励与市场化脱困解锁相结合的办法，开创了合力破解脱贫难题新发展局面。

1.党组织资源作为制度优势进行攻坚前沿的优先配置。党的十八大以来，中国共产党运用新型举国体制组织开展了声势浩大的脱贫攻坚人民战争，把党组织作为制度优势进行攻坚前沿的优先配置，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村工作队员，同近200万名乡镇和数百万村干部一道奋战在扶贫一线[5]，相当于数倍淮海战役的组织力量集结，使得中国共产党基层党组织作用发挥达到了空前效能，为提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》的减贫目标提供了坚强的政治保证。

2.完善自上而下的多层级责任链。为国家减贫、为区域脱贫、为贫困人口消除绝对贫困，中国共产党在运用新型举国体制中强化了党对脱贫攻坚的政治领导，并通过强化政治执行力与组织协同力，将政治军令状与发展目标契约有机融合，强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建五级书记抓分配、全党动员促攻坚的多层级责任链，以强目标全域覆盖、快节奏全过程推进、结果高透明全面公开的激励与约束监管架构，着力解决“科层组织责任传递失效目标激励不足影响跨组织协同，信息不畅通、不充分、不对称导致的管理失效，以及委托代理激励不足”等诸多经济管理难题，如期实现攻坚脱贫目标，令全世界都看到了中国贫困地区整体面貌发生的历史性巨变。

3.兜底保障政策激励与市场化脱困解锁相结合。中国共产党运用新型举国体制是有智慧的。自党的十八大拉开了新时代打赢脱贫攻坚战序幕以来，通过建立精准扶贫工作机制，确定了扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效等“六个精准”策略，实现发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”阶段性工作任务。这既是运用社会主义制度优越性与市场机制优化资源配置有机结合的胜利，也是扶贫对象主体能力提升的胜利，更是扶贫与扶智有机融合实现贫困代际阻隔的胜利，取得了中国减贫的制度性成果。

二、机理分析：新型举国体制核心功能是运用市场与政府资源配置方式，确保国家发展的战略安全

新型举国体制是维护国家战略安全的重要制度安排与满足特殊战略发展需求的资源配置方式。解析新型举国体制的基本机理，需要从资源有效配置与组织效率持续改进两个角度进行把握，揭示制度变迁产生的新制度治理效能，认知战略定位的新型举国体制统筹发展与安全两大目标落实落地，明确运用新型举国体制功能边界。

(一)制度变迁：破解传统体制困境与寻求公有制和市场经济相融合

社会主义制度不断完善就是举国体制的一部制度变迁史。围绕“贫穷不是社会主义”“社会主义有计划”“资本主义有市场”的世纪制度创新研究命题，中国共产党团结带领人民，突破传统计划体制困境，探索社会主义公有制和市场机制有机结合，坚定不移推动公有制改革创新，完善竞争性价格发现功能，构建组织效率持续改进机制，实现“有效市场”和“有为政府”的融合发展。

1.强化举国体制的价格发现功能。改革开放以来，中国共产党伟大功绩在于坚持社会主义基本经济制度与市场化取向改革，在破解传统体制困境中，既看到了体制单一的弊端，充分认识到“建设有力的国家制度比单纯引进外在的市场元素更重要”[6]，也切实认识到单一大力推进工业化举国体制的不良后果。

改革开放四十多年来，党和国家通过适度放权和为市场主体自主经营松绑，实行市场主体与组织的优胜劣汰制度安排，做到了要素价格对市场主体进入与出清起到关键作用，把价格发现功能以制度化方式嵌入新型举国体制。

2.建立组织效率持续改进的机制。中国举国体制渐进式改革成功秘诀是国有存量改革与民营增量发展的制度契合，以增加国家综合国力和强化国家战略安全的制度基础、物质基础，既为渐进式改革探索提供了足够试错的回旋余地，也为进一步坚持公有制为主导的基本经济制度增强了道路自信与制度自信。

从实行家庭联产承包制到对人民公社制度的组织替代，从乡镇经济发展崛起到危困型国有中小型企业有序退出，从东南沿海世界工厂兴起到国有企业改革发展，从区域协调发展到世界第二经济体的强劲和平崛起，中国举国体制在公有制改革过程中得到了完善与提高。党和人民没有按照“华盛顿共识”提出的将国有企业全面私有化的思路推进公有制经济改革，而是探索出中国特色社会主义道路的“北京共识”，依托中国公有制经济改革释放的发展红利，推进了举国体制创新，助推了中国发展奇迹发生。

目前，国有企业、国有银行、公立医院、国家重点院校、国家重点实验室、国家重大科创中心等一批混合所有制改革试点，进一步凸显所有制制度优势，力求在法治层面防止国有对民营经济的利益挤出，同时在企业治理结构层面兼顾股东利益实现与劳动者收入保障。

3.寻求行政命令与市场配置相互补充的制度接口方式。中国共产党推动新型举国体制建构，是基于对苏联和东欧传统计划体制失效的清醒警觉，以及对西方资本主义陷入市场失灵、周期性危机的理性认知。利用新中国七十多年举国体制积累的庞大物质基础，以及改革开放四十多年新型举国体制的市场化制度创新经验，积极寻求切断预算约束软化与公众应对危机状态时淡化自我保护而高度惯性依赖政府心理[7]的思想绑绳，摆脱制度演化的路径依赖[8]，建构一个基于常态化的新型举国体制在行政命令与市场配置方面实现制度接口，形成新体制规则并转化为一种党和国家法治化、程式化的制度结构与政策工具箱。

首先，由中共中央、国务院以及中央军委等权力机关确定启动和运用新型举国体制下达指令，基于总体国家安全观考虑，凡是涉及危害国家政治安全、领土主权与完整、人民生命健康、国家发展核心利益等领域，一定确保国家安全优先保证的政治动员及时到位；其次，根据国家战略需求程度，确定不同层级的新型举国体制的行政动员强度等级，之后寻求与行政动员强度对应的市场配置跟进水平，形成一个具有行政命令强度持续减弱和市场配置资源强度逐渐增强依次递增的行政与市场交互作用的激励与约束秩序体系；最后，进行专项新型举国体制重大项目、重大工程的过程评估，实施有效市场与有为政府功能的配置方式切换，综合运用政策调整、市场出清等手段与途径，确保新型举国体制效用最大化和代价最小化。

(二)战略定位：强化传统安全与非传统安全相统一

新型举国体制是确保全面建设社会主义现代化强国的战略保障。统筹发展与安全两件大事，保持经济适度持续增长、集中精力创造大量财富满足人民群众对美好生活的需求，仍然需要新型举国体制。中国改革开放实践探索表明，强大的政治集中是分权得以有效推动经济增长的前提[9]，需要新型举国体制有效承接国家传统安全与非传统安全职责，形成国家向心力凝聚力的政治优势、适应全球化发展的竞争优势、强化产学研用一体化的协同优势、科技创新驱动发展的战略优势，在战略层面凸显举全国之力、聚四方之才新功能。

1.推动国防和军队现代化。国防和军队现代化就是新型举国体制重要组成部分。坚持政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，加快机械化信息化智能化融合发展，全面加强练兵备战，提高捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力，要通过完善军爱民、民拥军的举国体制进一步放大国土安全和国家战略安全功能，为和平发展争取更大战略机遇期和拓展国家发展安全的战略纵深。

2.建立自立自强的科技创新体制。从“两弹一星”到载人航天与探月、北斗导航、载人深潜、量子科技等一系列举世瞩目的科技创新成就，都源自于举国体制优势。这一制度优势突破了关键核心技术“要不来、买不来、讨不来”的封锁，聚焦国防安全、粮食安全、能源安全、生态安全、产业安全和生物安全的国家战略需求以及人民群众的新期待。要运用新型举国体制下好“先手棋”，打好“主动仗”，在信息科学、生命科学、先进制造、能源领域、空间技术、海洋工程和人文科学领域，加大基础研究投入力度，在原始创新有所突破；强化科技与经济社会发展深度融合，针对工业母机、高端芯片、基础软件、平台开发、基本算法、基础元器件、基础材料等瓶颈制约，在颠覆性创新和集成创新上取得新进展；聚焦科技创新对经济社会动力促进不足的矛盾问题，强化协同创新主体一体化发展，在技术突破、产品制造、市场模式、产业发展以及推动产业链供应链安全稳定上争取更大的进步，有能力有资格有底气在参与国内大循环、促进国内国际双循环上做好新的文章。

(三)功能优化：注重行政动员与市场配置之间的融合平衡

新型举国体制新在功能优化上，既要体现重大的前瞻性战略引领，也要突出功能优化，特别是在注重行政动员与市场配置战略资源方面，更要体现权威性、科学性与适时性。既要放大举国体制的制度优势，也要注意权力集中分散有度、命令强弱适度、命令信号与市场供求信号包容，让这一体制行稳致远，成为实现中华民族伟大复兴的中国梦的最有力的斗争武器。

1.顶层设计：计划立足当前与规划面向长远相结合。党中央对于重大发展问题规划的顶层设计，是新型举国体制建构的重要组成部分。党对新型举国体制的全面领导是释放集中力量办大事社会主义制度优势的根本政治保证。中央拥有强大的行政统辖、规划权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上，党通过执政地位领导嵌入政府行政体系，将以人民为中心的价值取向和由此衍生的行动主义思维模式内化为治理体制的运作逻辑。通过中共中央政治局会议、中共中央政治局常务委员会会议，对立足当前行动计划、面向长远重大规划的发展与安全议题进行集体决策，再委派中央财经委员会、中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会等牵头，会同有关方面进行计划行动安排与规划编制，通过中共中央全国代表大会以及中共中央全会等方式，审议涉及国家战略安全的当前行动计划和中长期规划建议，并通过全国人民代表大会依法表决审议通过当前行动计划和中长期战略规划实施纲要，进而确保新型举国体制在顶层设计上的权威性、前瞻性、指导性、稳定性与连续性。

2.科学统筹：重点突破与整体提升相结合。新型举国体制的制度优势发挥，需要将党中央顶层设计所作出的重大发展问题规划的时间表与路线图加以科学统筹，把握需求变化的细节捕捉、举全力确保重大问题的攻坚突破、确保整体目标向预期目标靠拢。比如，在构建新发展格局中，新型举国体制要聚焦产业链供应链安全稳定的国家战略需求，在推进产业基础高级化、产业链现代化过程中，突破攻坚难度大、投入周期长、关乎国家发展命脉重大课题，以揭榜制的新型举国体制招揽天下英才，进行持续的战略突破。又如，利用国家重点大学、重点科研机构、战略创新平台和中央企业组织协同创新链，使中国制造的国家队集中优势兵力建构优质供给体系，推动中国制造业高质量发展[10]。

3.功能切换：紧急动员与长线推进相结合。新型举国体制是将国家动员机制作为主要资源配置的国家参与发展安全行动，具有特殊性与临战化特质，与和平时期的发展建设要求有较大的区别。当前和今后一个时期，我国面临的发展环境复杂多变，发展形势依然严峻，保持绝对的政治安全、保持绝对国土安全、保持人民生命绝对安全仍然是主题、主流、主旋律。一方面，国家战略安全需要绷紧备战打赢的弦儿，运用新型举国体制破解制约发展安全的“卡脖子”问题，让紧急动员成为建设社会主义现代化强国的“清道夫”、前行道路的“开路先锋”；另一方面，还要适应国家经济全球化、区域一体化、城乡经济社会发展一体化的新要求，更多地让位于市场配置要素起决定性作用，当经济持续健康平稳运行时，让新型举国体制更多地发挥大国规模经济优势、巨大国土空间的范围经济优势以及数字化智能化公共平台发达的网络经济优势，不断叠加市场竞争新优势。

三、路径优化：新型举国体制要始终把握有效市场与有为政府配置资源的平衡性

(一)明确适用条件与作用边界：慎用新型举国体制配置资源

首先，要明确新型举国体制的适用条件，即将新型举国体制的适用条件限定在国家战略安全受到威胁或者经济社会发展遇到“急、难、险”重大挑战的国家级发展难题范畴内，不宜将这一体制向常态化的经济社会发展领域拓展；其次，注意新型举国体制的作用边界，谨防举国体制的动员机制对常态化的市场机制具有的破坏与挤出作用，尽量将行政动员机制功能边界锁定在市场机制、社会自愿机制不能为之的领域与范围；最后，还要注意举国体制的退出通道以及举国体制扭曲市场机制的后果治理，通过改革创新办法修复举国体制可能产生的配置方式缺陷与错配等问题。

(二)运用改革开放创新推进有效市场建设：放大新型举国体制优势

当国家经济制度治理效能适应高水平市场体系时，新型举国体制不是霍布斯称为的一切人反对一切人“利维坦”[11]这样的国家机器，而是代表人民意志的国家发展行为步调一致的发动机。要坚持全国一盘棋统筹推进发展战略，充分调动中央与地方、组织与个体积极性，充分利用国家各种政策叠加和集中力量办大事的社会制度优势，生成巨大劳动力池的厚实的市场。

首先，要深化所有制改革，提高举国体制运行效率。继续深化国资国企改革，推动PPP项目建设创新，既要为党和人民的资产保值增值提供制度治理保证，也要继续深化国有企业二三级单位的混合所有制改革，为国资与民资融合、国资与外资合作以及资产资本化和证券化提供增效的平等机会。其次，完善市场要素体系，进而降低新型举国体制交易成本。运用招投标的规模采购方式，将全国要素、产品、外贸、资本等市场的交易成本降下来。最后，扩大对外开放，增强国际化交流合作水平。比照美国曼哈顿工程将举国工程向世界招贤纳士的做法，不断拓展科技创新领域举国体制的成长空间，进而增强从跟跑世界、并跑世界到领跑世界的跨越冲刺的内生动能。

(三)运用法治化方式推动有为政府建设：提升新型举国体制可持续性

新型举国体制是推进国家现代化的战略支撑，需要法治化的强制性制度安排，体现管根本、利长远、稳预期的功效。在立足中华民族伟大复兴战略布局和应对世界百年未有之大变局过程中，新型举国体制需要与社会主义现代化建设相伴而行，既能在关键时刻挺起中华民族伟大复兴的共和国脊梁，也能在危机时刻成为全体人民化险为夷的定海神针，不断提升新型举国体制发展可持续性。

首先，要完善党和国家中长期新型举国体制改革发展创新规划。运用改革开放创新办法，使举国体制不断满足国家发展战略安全需求和人民日益增长的美好生活需要，从制度完善、体制保障、机制创新和政策激励上，探索推进举国体制不断完善的体制机制和政策体系，使举国体制关键时刻用得上、危急时刻用得好。其次，建立法治化常态化国家财政投入为主的多元化保障体系。根据基础性原创研究的长周期特点、针对颠覆性创新科创高地巨额资金需要、面对超大工程跨期运行复杂协同平稳运转等问题，构建中央预算投资、中央财政资金进入预算序列、地方财政资金配套支持、中央企业以及国家大学科研院所重点实验室自有专项研发经费支撑、社会资金进入和慈善机构捐助以及国际研究机构基金项目的多元化投入保障体系，让新型举国体制与国家重大战略、国家重大项目、国家重大工程、国家重大改革创新高地建设高度融合，以高额足额投入保障举国体制达到预期目标。再次，强化新型举国体制战略平台建设。依托企业、大学、世界顶级科研团队，推动建立一批举国体制的科技创新城、国家重点科学实验室、国家科技创新基地等，建构保障国家战略安全的各类战略创新平台，以开放合作、创新发展的姿态，引领新时代中国现代化向高水平演进。最后，提高新型举国体制的科技原创水平。借鉴日本科学技术基本计划中的“诺贝尔奖计划”，在基础科学上加大人力、物力、财力投入，深化国际交流合作，加大顶级、高端、优秀人才汇集与共享，引领中国现代化发展，为构建人类命运共同体作出新贡献。