论基层党组织建设质量的影响因素与提升路径

刘 刚

(河南省社会科学院 政治与党建研究所，河南 郑州 450002)

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，其建设质量关系党执政根基的巩固和凝聚力战斗力的发挥，关系党的建设伟大工程的质量。由于主客观等原因，基层党建领域一直是党的建设质量提升的重点难点和薄弱环节。因此，研究基层党组织建设领域如何贯彻落实提高党的建设质量的问题，对于推动基层党组织全面进步全面过硬和以党的建设高质量推动经济社会高质量发展，具有重大理论价值和现实意义。

一、新时代对党的基层组织建设质量提出了新要求

进入新时代，党的基层组织建设面临着新形势和新挑战，党的组织结构和党员队伍等自身建设状况也发生了新的变化，这些都对基层党组织建设质量提出了新的更高要求。

1.坚持和加强党的全面领导的必然要求

党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[1]党的力量来自组织，党的全面领导要靠党的各级组织体系去实现。基层党组织处在党的组织体系建设的末端环节，既是确保党对各方面工作全面领导的组织支撑，也是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的工作支撑。我们党拥有9000多万名党员，活跃在460余万个基层组织中。只有各领域基层党组织坚强有力，才能把广大普通党员有效组织起来，成为一个团结统一、步调一致的整体，党的严密组织体系才能转化为强大的组织能力。新时代党执政的环境和条件发生了深刻变化，只有不断提高党的基层组织建设质量，才能使党总揽全局、协调各方的作用得到有效发挥，党的决策部署才能转化为各地方各领域的具体实践，党的全面领导才能落到基层和实处，从而为实现党在新时代的历史使命提供组织保证。

2.推动全面从严治党向基层延伸的客观需要

“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格。”[1]党的十八大以来，全面从严治党取得重大成果。与此同时，由于个别地方党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党不力，部分基层党组织还存在着软弱涣散的现象，全面从严治党向基层延伸还面临着“最后一公里”的难题。贯彻党要管党、从严治党方针，必须做好抓基层打基础的工作，切实提高党的基层组织建设质量，努力使每个基层党组织都成为坚强的战斗堡垒。只有这样，才能消除损害党的先进性和纯洁性的因素，清除侵蚀党的健康肌体的病毒，不断增强基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力，从而确保我们党永远保持旺盛生命力和强大战斗力，永远走在时代前列。

3.巩固党的执政基础的现实选择

是否有稳固的执政基础、能否得到人民群众的拥护和支持，是执政党能否长期执政的决定性因素。基层党组织是党执政大厦的地基，“只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。”[2]新时代党的执政基础是稳固的、扎实的。同时也要看到，在市场经济条件下，生产方式和组织形式发生了深刻变革，群众的行为规范和价值观念产生了巨大变化，党的执政基础也面临着新的考验。尤其是新经济组织和新社会组织等新兴业态不断涌现，新的社会阶层人士数量持续增长，如何做好“两新组织”等领域的党建工作，增强他们对党执政的认同感，是基层党建面临的一项重大挑战。必须站在巩固党的长期执政地位的战略高度，把抓好党建作为最大的政绩，在努力做好机关、农村等传统领域基层党建工作的同时，积极扩大非公企业、社会组织等新兴领域党的组织覆盖和工作覆盖，从而有效增强党的阶级基础，扩大党的群众基础，确保党的执政基础坚如磐石。

4.促进经济社会高质量发展的重要抓手

“党的建设从来都不是为了建设而建设，而是始终围绕着党的政治路线和中心工作而展开的。”[3]178党的建设质量最终要靠经济社会发展的质量来检验。长期以来，由于一些地方党建工作和中心工作结合不紧密，导致抓党建与抓发展“两张皮”的现象仍然存在，个别地方基层党建领域形式主义问题突出，这不但影响了党的建设质量的提高，而且损害了经济社会发展的大局。提高基层党组织建设质量是推动经济高质量发展的重要抓手。通过加强基层服务型党组织建设，发挥党组织的政治核心作用和政治引领作用，可以把党的思想政治优势、组织优势和群众工作优势转化为推动经济发展的创新优势和竞争优势，从而以高质量党建推动高质量发展。提高基层党组织建设质量也是提升基层社会治理能力的重要途径。通过坚持党建引领，充分发挥基层党组织在基层治理中的领导核心作用和联系服务群众的桥梁纽带作用，有利于创新基层社会治理体制机制，提升基层治理体系和治理能力的现代化水平。

二、基层党组织建设质量方面存在的薄弱环节

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强农村、机关、高校、国有企业、社会组织等各领域基层党组织建设作出全面部署和系统安排，推动形成了大抓基层的鲜明导向和良好态势，促进基层党组织建设取得显著成效。同时，由于“处于党的建设的最前沿、第一线，直接面对基层纷繁复杂的新情况、新矛盾和新问题”[4]，基层党组织在建设质量方面还存在一些薄弱环节和突出问题。

1.政治功能和服务功能不突出

“政治功能是基层党组织的魂，服务功能是基层党组织的根。”[5]党的十八大提出加强基层服务型党组织建设，党的十九大又强调要着力发挥基层党组织的政治功能。然而，与《党章》关于各领域基层党组织的功能定位和任务要求相比，现实中一些基层党组织在这两个方面的功能发挥上还有很大的不足。在政治功能上，有的基层党组织思想政治工作淡化，基层党员干部理想信念动摇，在大是大非问题上态度暧昧，对各种歪风邪气和错误言行听之任之、不敢斗争；有的基层党组织贯彻执行党的路线方针政策不坚决、不到位，甚至搞上有政策、下有对策；还有一些基层党组织片面强调服务的社会性功能，弱化党组织特有的政治属性。在服务功能方面，有的基层党组织在开展活动时与中心工作和群众关切结合不紧密，甚至陷入“自娱自乐”式的自我循环；有的党员干部不愿、不善做群众工作，无法有效动员和引导群众，推动发展和凝聚人心的作用发挥不力。这些都背离了党的初心和使命，偏离了党的性质和宗旨，直接影响基层党组织建设的质量。

2.组织覆盖和工作覆盖不全面

扩大党的组织和党的工作覆盖，是加强基层党组织建设的首要任务。然而，由于组织设置不健全、统筹协调不够，加上党员数量少、分布散、流动快等客观原因，“两个覆盖”在一些地方特别是新兴领域党建工作中还不够到位，存在着覆盖难、巩固难等问题。例如，在组织覆盖方面，部分社会组织由于缺乏党务人才和业务技能，存在不会建、建不成的现象；一些小微企业因生产经营规模小、党员人数少、用工不固定，不具备建党组织的条件或存在建成后“空挂”的现象。[6]在工作覆盖方面，“个别地方抓党建习惯于从本位主义和局限思考出发，长期在几个点上打转转，造成基层党建的片面化、碎片化和‘点强面不强’问题”[7]；一些基层党组织对于党员管理监督不严，“口袋党员”“隐形党员”大量存在，党员长期失联问题突出；一些联合党支部和功能性党组织由于覆盖单位多，存在联而不合、有名无实、有组织无活动等问题。“两个覆盖”特别是工作覆盖不到位，导致了部分基层党组织的软弱涣散，影响了基层党建质量的全面过硬。

3.党内政治生活和组织生活不规范

党内组织生活开展的规范与否，是衡量党的基层组织建设质量高低的重要标尺。然而，长期以来，一些基层党组织不按党内政治生活准则办事的情况时有发生，部分党员对组织生活不关心、不关注、不主动参与的现象依然存在；个别基层党组织民主集中制执行不力，“三会一课”流于形式，民主评议党员、谈心谈话、双重组织生活等制度落实不到位，导致党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性不强，随意化、平淡化甚至娱乐化、庸俗化问题突出；还有一些基层党组织虽然表面上执行了党的组织生活各项制度，但是由于形式单一、内容单调，党内组织生活对党员的吸引力不强，党建工作存在走过场、留痕迹、应付检查等形式主义现象。程序上的不规范和内容上的无活力，直接影响着党组织的凝聚力和战斗力，长此以往就会对基层党组织建设质量造成致命损害。

4.战斗堡垒和先锋模范作用发挥不充分

党的基层组织建设质量不仅包括基层组织自身的建设状况，更重要的是其实质性作用的发挥情况。基层党组织肩负着推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要使命。然而，长期以来，由于个别地方党建与发展两项工作融合不深、基层组织班子成员能力不强、普通党员示范带头不够，基层党组织战斗堡垒作用和先锋模范作用发挥不充分的问题仍然普遍存在。例如，有的地方基层党建中“为建而建、重建轻管”现象普遍，党建阵地长期闲置和浪费，成了花瓶和摆设；一些基层党组织不能适应经济基础、社会条件、发展环境的新变化，服务内容和服务方式不能与时俱进，无法满足基层群众日益增长的新要求；个别党员党的意识弱化，违法乱纪现象时有发生，严重损害了党的形象。习近平总书记曾经强调：“一些地方和部门党建工作还存在重形式轻内容、重过程轻结果、重数量轻质量的问题，看起来热热闹闹，实际效果却不佳，甚至与中心工作‘两张皮’、没有什么效果。”[8]可以说，作用发挥不充分直接影响着基层党建的质量和效果。

三、影响基层党组织建设质量的主要因素

基层党组织建设是一项复杂的系统工程，主体上包含党组织、党员、干部等方面，内容上涵盖思想建设、组织建设、作风建设等多个层面。影响基层党组织建设质量的因素也是多方面的，受到思想认识、体制机制、方式方法、基础保障等多种因素的综合作用。

1.思想认识不到位

思想认识的不到位是影响基层党组织建设质量的重要因素。在现实生活中，部分领导干部由于政绩观偏差，对基层党建工作的重要性和紧迫性认识不足，“重业务、轻党建”，使得党建工作处于“讲起来重要、做起来不重要”的地位；个别党员干部将党建等同于“党务”，使得基层党建工作停留在收收党费、念念文件等较为粗浅的形式上，缺乏吸引力和生命力；还有一些党组织带头人因为年龄、文化程度等原因，改革创新意识薄弱，存在不愿抓、不会抓的“本领恐慌”。质量标准的缺失也是影响基层党建质量的潜在原因。一些地方在抓基层党建过程中由于质量意识模糊、质量标准不清，对于基层党组织平时该干什么、怎么干、干成什么样等没有相应的操作细则和考评标准，导致基层党建工作没有目标和参照；还有一些地方在抓党建过程中也设定了一些评价和考核标准，但这些标准要么是难以衡量的“软性指标”，要么过于偏重材料留痕或硬件量化，偏离了实质性作用发挥的正确导向。质量标准的不清和不合理，影响了基层党组织建设质量的提升。

2.体制机制不健全

一些地方基层党建质量不高，还得从体制机制上找深层次的原因。首先，在管理体制上，抓党建应该是全党上下共同的责任，特别是所在地方党委应该承担主体责任。但现实中，基层党建的主要职责还是落在地方组织部门的个别处(科)室上。由于人手不足、精力有限，他们很难承担起大量党员的教育管理监督工作。其次，由于主体不明、隶属不顺、条块分割、多重管理等问题的存在，个别地方基层党建中依然存在着重管漏管、重建轻管的现象。例如，有的企业按照属地由街道管理，按照行业又受工商部门管理，多头管理直接影响了党建责任的落实。再次，良性的基层党建工作格局应该是上下协同、内外合力的结果，但是由于越往基层掌握的资源越有限，加之普通党员内在的积极性不足，一些地方抓党建只能通过上级加压推进，重视程度和实际效能层层递减，导致“上热中温下冷”问题突出。从机制方面讲，一些地方在党建责任传导机制、带头人队伍选配机制、党员教育管理机制、联系服务群众机制等方面，由于制度化和长效化不足、适应性和灵活性较差，导致基层党组织活动形式和内容单调，也直接影响着基层组织建设质量。

3.方式方法创新不足

党的建设是一项政策性、专业性较强的工作，需要掌握一定的方法和策略，运用一些创新性的手段。现实中，一些基层党组织建设质量不高，与方法不当和手段不足亦有一定的关系。一方面，一些地方在指导基层党建工作中，由于缺乏统筹协调和分类指导，无法兼顾整体推进和重点突破，导致眉毛胡子一把抓，“撒胡椒面”和“一刀切”现象严重；有的地方在抓党建过程中没能把握好不同领域、不同地域基层党组织建设的普遍性和特殊性，出台的措施大而化之，针对性和有效性不强；还有一些地方因为缺乏顶层设计和质量评估，虽然基层党建实践创新花样百出，但是生命力和持续性不强，巨大的党建成本投入没有能转化成实际的效能。另一方面，随着互联网时代信息传播方式和工作生活方式发生巨大变化，开展基层党建工作单纯靠过去传统的组织动员方式和教育管理模式已经难以适应新的形势；如果不能适应这些挑战，那么随着社会流动性增加而带来的会议组织难、流动党员管理难等问题就无法得到解决，传统的教育培训方式也会因为时间和空间的限制而使效果大打折扣。

4.外部环境影响制约

基层党组织并非生活在真空之中，其建设质量受到所处的环境、条件等各方面因素的影响和制约。市场经济条件下，党面临的长期执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险也是客观存在的，这些都会在基层党组织和普通党员干部群体中有所体现和反映，特别是腐朽思想文化和商品交换原则被引入到党内政治生活中，由此带来的贪污腐败和违纪违法现象必然影响党的建设质量。随着市场化、工业化、城镇化进程的不断加速，社会利益主体日益多元、群众诉求复杂多样、价值观念多变，特别是社会流动性大大增强，过去主要依托行政权力实施的“单位制党建”面临挑战，一些地方基层党建工作经费和活动场所缺乏必要保障，党组织对资源控制能力的减弱不可避免会使它对普通民众的感召力下降，这也是导致一些基层党组织建设质量不高的客观原因。

四、提高党的基层组织建设质量的路径选择

提高党的基层组织建设质量，要在坚持党加强自身建设形成的优良传统和成功经验的同时，根据各领域基层组织面临的新情况推进改革创新，努力使每个基层党组织都建设成为领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒。

1.牢固树立质量意识和质量标准

理念是行为的先导，标准是衡量质量的依据。习近平总书记指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。”[9]要把质量强党的理念贯穿到基层党组织建设的各个领域和全部过程，通过实施严格的质量管理和质量考核，推动基层党建从“宽松软”向“严紧硬”转变，形成以质量为导向推进党的建设伟大工程的工作导向。要以党章为根本遵循，不断修订完善党内法规制度条例，根据机关、农村、城市、国有企业等不同领域和行业实际，分类对基层党组织的基本职责、基本队伍、基本保障等作出具体性规范，建立职责清晰、任务明确、保障有力的标准体系，促使基层党建工作有标准、程序有规范、结果有评价，以标准化推动基层党组织建设的科学化。

2.严格规范党内政治和组织生活

“党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台。”[10]从严治党，首先要从党内政治生活严起。提高党的基层组织建设质量，要树立一切工作到支部的鲜明导向，将严肃党内政治生活作为关键抓手，通过严格组织生活纪律，把党支部的组织力充分发挥出来。一是要严格遵守党内政治生活基本规范。严格执行党内政治生活的若干准则，发扬党内民主，坚持民主集中制，保障党员主体地位和民主权利，用好批评与自我批评这个武器，通过开展积极健康的思想斗争，使严肃的党内生活成为党员锻炼党性、提高思想觉悟的熔炉。二是要严格执行党的组织生活制度。严格落实民主生活会、组织生活会等基本制度，让党员干部在严格的党内生活中反复锻炼，把每名党员纳入到党组织的有效管理之中，使党的组织生活成为基层党组织自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效途径。

3.创新组织设置形式和活动方式

合理的组织设置是组织充分发挥作用的前提。提高党的基层组织建设质量，一要继续创新组织设置形式。适应经济产业结构和社会组织形态的变化趋势，把握规律特点，通过单独建、联合建、挂靠建和依托园区、楼宇、行业协会开展区域化党建等多种形式，推动党的组织有效嵌入各类社会基层组织，党的工作有效覆盖社会各类群体，着力推动有形覆盖和有效覆盖相统一。二要创新党组织活动方式。按照扩大党员参与面、提高实效性的原则，积极开展“党建+群建”等活动，“推动基层党组织活动载体、工作方式、运行机制等方面的工作创新，使党组织活动更好地融入中心工作、融入党员需求、融入群众关切”[11]，构建以实质性作用发挥为导向的基层党建工作实践创新体系。

4.强化党员干部教育管理监督

党员干部是党的建设的主体。党支部书记作为基层党组织的带头人，党员作为党的肌体的“细胞”，二者共同构成基层党组织的力量源泉。他们的能力素质是否过硬，直接关系着基层党组织的质量水平。提高党的基层组织建设质量，首先要提升基层党组织带头人队伍的素质和能力。坚持选、育、管、用多管齐下，完善绩效考核、述职评议、激励约束等机制，加大培养选拔和培训轮训力度，提升待遇、荣誉和发展空间，打造一支高素质基层党组织带头人队伍。其次，要提升党员教育管理质量。加强流动党员服务管理，建立不合格党员退出机制；着力增强党员教育培训的针对性和有效性，综合运用积分制管理等经验做法，激发党员参与热情，引导党员充分发挥先锋模范作用。最后，要提升发展党员质量。严格发展党员工作程序、责任和纪律，始终把政治标准放在首位，严把党员队伍入口关，不断优化党员队伍结构。通过严管和厚爱相结合、激励和约束并重，努力建设一支规模适度、结构合理、纪律严明、作用突出的党员队伍。

5.运用现代信息技术手段

当今时代，互联网以其快速、高效、便捷的信息交换功能改变了人们的工作方式、生活方式和思维模式，也为基层党组织建设带来了新的机遇和挑战。提高基层党组织建设质量，需要主动适应信息化带来的挑战，运用互联网和大数据等现代信息技术和智慧管理手段，实现“互联网+党建”的融合发展。一是推动“互联网+党员宣传教育”。加快建设应用平台，充分利用各种新兴传播方式，开展网上远程教育和在线学习培训，有效克服传统学习教育方式在空间和时间上的限制，拓宽基层党组织党员宣传教育的渠道和途径。二是推动“互联网+党组织管理”。建立党员信息库和网上党支部，推动党组织关系网上转接和党员在线管理，实现党组织建在网上、党员连在线上，从而有效扩大党组织覆盖范围，丰富党组织活动方式，使党组织与党员的互动交流突破时空限制，提高基层党组织活动的灵活性和有效性。