论民事小微公益诉讼诉前和解

王庆宇，王永虎

(1. 南京师范大学 法学院，江苏 南京 210023；2. 张家港市人民检察院，江苏 张家港 215600)

与诉讼(Litigation)相比，用和解(Settlement)解决纠纷是一种低成本且于双方均有益的方式。[1]723倡导多元化纠纷解决机制的要点就在于充分发挥各种纠纷解决方式的实践价值，实现对各类社会治理手段和纠纷解决方式的体系化应用，而对民事小微公益诉讼案件的处理则可以成为一类实践范例。在理论上可将标的额较小的民事公益诉讼称为民事小微公益诉讼，江苏省张家港市检察机关对这类案件的诉前和解进行了较多探索，可以作为讨论的参照。这类案件中检察机关与被告达成的诉前和解与审判中的和解有着很大的不同。笔者将尝试就民事小微公益诉讼诉前和解与审判中的和解的区分、民事小微公益诉讼诉前和解的原则以及适用条件、诉前和解协议的内容以及与相关制度的衔接等方面进行讨论。

一、民事小微公益诉讼诉前和解概述

顾名思义，所谓民事小微公益诉讼案件是指标的额较小、影响不大，但又实质侵害公共利益的民事公益诉讼案件。由于公益诉讼中被告的行为既违反民事法的规定对公共利益造成损害，又可能触犯刑事法的规定而构成犯罪，因而刑事附带民事公益诉讼也成为民事公益诉讼的一种重要形态，这里所讨论的民事小微公益诉讼理论上包含了刑事附带民事小微公益诉讼和单独的民事小微公益诉讼。

民事小微公益诉讼诉前和解，是指检察机关在办理民事小微公益诉讼、刑事附带民事小微公益诉讼案件过程中，根据具体案情、被告的认罪态度等，在被告自愿的基础上，检察机关与被告签订民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼诉前和解协议，在被告赔偿公共利益损失后，检察机关在符合不起诉条件或从轻、减轻处罚条件的情况下，依法对刑事案件作出不起诉决定或提出从轻、减轻量刑的建议，并终结民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼案件审查的一种案件处理方式。

(一)民事小微公益诉讼诉前和解的困境及意义

民事小微公益诉讼案件的处理在实践中面临多重困境。一是关注不足。民事小微公益诉讼案件虽然标的额较小、影响不大，但这类案件的处理往往也需要相当的司法资源，而社会关注的焦点、检察机关和其他相关机关或公益组织的办案精力却往往主要集中在损失数额较大、具有广泛社会影响的案件上，对民事小微公益诉讼关注不足，因而赋予的司法资源也有限。二是取证难度不低。民事小微公益诉讼案件虽然标的额较小，但取证难度并未降低，如提起民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，耗费时间较长，投入司法资源较多。三是鉴定评估费用高、程序复杂。[2]很多民事小微公益诉讼案件的损失仅有几千元，但是鉴定评估费用高达上万元，且鉴定评估的手续较多，需具备相应资质的机构出具鉴定意见，甚至需召开专家论证会等，所需费用甚至远远超出了案件标的额。例如张家港市检察院办理的方某某非法狩猎一案中，方某某非法狩猎30只鸟，经林业部门估算公共利益损失约为8000元，但如果进行详细鉴定等则该类费用即高达5万余元。此外，长时间的评估、鉴定程序也不利于纠纷的快速解决和公共利益的及时保护。

对民事小微公益诉讼案件适用诉前和解，于公益诉讼理论和实践发展具有重要的意义。一则能有效破解民事小微公益保护难题。民事小微公益诉讼案件面临诸多实践难题，采取诉前和解是破解民事小微公益诉讼案件处理的现实困境、有效且快速保护公共利益的重要方式。二则采取非诉手段解决纠纷，是贯彻多元化纠纷解决机制的重要体现。民事小微公益诉讼案件标的额较小、影响不大，更应当鼓励以非诉方式解决纠纷，而以诉讼方式作为最后的保障手段，在兼顾效率和公平的前提下，最大限度地提高纠纷解决效率。三则民事小微公益诉讼诉前和解可以与认罪认罚从宽制度有效衔接，使这类案件得到更加妥当的处理。对于破坏环境资源、涉嫌生产销售有毒有害食品、非法狩猎、非法捕捞水产品等案件，犯罪嫌疑人认罪认罚不仅是自愿承担刑事责任，同时也包括自愿承担赔偿公共利益损失等民事责任，且赔偿公共利益的损失可以作为认罪认罚从宽的重要内容和依据。四则实现共赢的办案效果。被告诉前自愿赔偿公共利益损失，有效保护了社会公共利益，同时被告自愿赔偿可以作为刑事责任减轻、从轻处罚甚至不起诉的重要依据，实现保护公共利益并使被告获得从宽处罚等共赢的效果。

(二)民事小微公益诉讼诉前和解与审判中的和解之比较

对于民事小微公益诉讼而言，民刑交叉情形的处理应当避免优先处理如何进行刑事处罚的问题，而是应当首先考虑通过何种方式或程序促使被告积极对其所造成的损失进行弥补，并将民事责任承担的情况作为刑事程序如何进行的重要依据。民事小微公益诉讼案件中，被告的违法行为本就比较轻微，刑事可罚性较小，因此激励被告对其行为造成的损害进行积极弥补或赔偿往往比对被告进行刑事处罚更加有利于保护受损的公共利益[17]，如通过民事责任承担已经较好地弥补了其行为所造成的损失且其行为可罚性已经较小，则可以不再运用刑事制裁的手段对其进行处罚。处罚仅仅是奖—罚体系的一个元素，与惩罚相比，采取替代性的措施来补救所造成的损失往往具有更加重要的价值，因此应当在正负两极之间进行合理分配，而非仅以刑事法的运行划出禁区。[18]203-204鼓励对损失进行积极弥补往往比注重刑事处罚更加符合我们对纠纷解决效果的期待。

在和解协议达成的时间方面，虽然上述司法解释并未明确说明是在审判程序中所达成的，但由于和解协议需要由法院向社会公示，即说明民事公益诉讼案件往往正在法院的审理或准备审理的程序中，故而这类和解协议往往是在审判程序中达成的，属于审判中的和解。而民事小微公益诉讼诉前和解则是在提起附带民事公益诉讼或单独的民事公益诉讼之前达成的。

（3）完善的工作体系和制度。完善的工作体系和制度，是提高思想政治工作实效性的根本保障和前提，同时也是做好思想政治工作的必要条件，供电企业要紧密结合供电企业的生产经营工作，结合自身实际情况创新开展思想政治工作。要加强对思想政治工作流程的梳理，认真落实意识形态工作责任制，形成闭环管理，加强监督体系建设，并做好思想政治工作机制的分析和研究，在实践过程中总结经验，不断地规范与完善思想政治工作流程，显著提高思想政治工作的实效性。

在和解的主体方面，与审判中的和解相比，民事小微公益诉讼诉前和解的主体虽然仍旧是公益诉讼双方的当事人，但在调研中笔者发现，即便在检察机关公告之后，其他机关或公益组织提起的此类公益诉讼也并不多见，实践中民事小微公益诉讼诉前和解的双方往往只有检察机关与被告这一种组合，而较少出现其他相关机关或公益组织与被告的组合。

作为一名小学生语文教师，我深知培养学生的创新思维的重要性，通过多年知识的积累和关于学生创新思维培养的关注，本人有以下几点看法与大家共同分享。

3.被告的主观条件

2005年9月29日至10月3日，汉江丹江口水库以上9.52万km2的区域普降大到暴雨、局部暴雨，面雨量达95 mm，产流量约 81亿 m3，最大7天洪量约78亿m3，约20年一遇。10月3日13时，丹江口水库最大出库流量14600m3/s；3日20时，最大入库流量30700m3/s；5日3时，最高库水位为156.95m，超汛限水位4.45m。

二、民事小微公益诉讼诉前和解的适用

(一)适用的原则

1.自愿原则

自愿原则要求民事小微公益诉讼诉前和解必须以被告自愿为前提。由于检察机关采取诉前和解的方式处理民事小微公益诉讼案件是检察机关行使民事公益诉讼权的行为，因此自愿原则应主要关注被告的自愿性，即必须以被告自愿和解为前提。当然，这并不排除检察机关可以通过释法明理、说服教育等方式对被告加以劝说，使其愿意达成诉前和解协议。

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2.合法原则

合法原则应当包括实体合法与程序合法两个方面。[4]352在实体合法方面，要求民事小微公益诉讼诉前和解协议的内容不得违反实体法的禁止规定，包括民事实体法、刑事实体法、行政实体法的禁止规定，此处的实体合法与一般民事和解及民事调解相比应当采取更加严格的标准，在诉前和解协议所确定的赔偿数额、责任承担方式等方面都不得由双方自由处分。程序合法则要求检察机关与被告达成诉前和解协议必须遵守法定程序，在和解协议的主体、和解协议的公开等方面都要符合民事程序法的规定，对被告行为所涉及的刑事案件的处理应当符合刑事程序法的规定。

①利用机运安全系统，实现机车调度室对各派班室机车乘务员动态、上线人数、库内机车摆放及整备时间掌控，自动实现各线开行列车计划下达、货物列车阶段计划的实时调整等功能。同时，进一步深化计划调度员职能转换和发挥，由主要负责计划下达转换为计划执行盯控及调整。

3.分清是非原则

民事小微公益诉讼诉前和解协议的一项核心内容就是被告就其所造成的公共利益损失承担何种民事责任，因此分清是非、明确被告所应承担的民事责任的范围是诉前和解协议能否达成以及协议的内容是否合法的重要基础。而若要分清是非，则必须以查明事实为必要条件。在民事公益诉讼中，检察机关作为公共利益的保护者，既要通过公益诉讼程序弥补公共利益损失，也要确保被告并未因和解程序而承担过度的民事责任，因此应当在查明事实的基础上分清是非，这些案件事实同时也是刑事部分如何处理的重要事实基础。

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