资本下乡与农民土地权益保障分析

陈文桐

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

当前农业生产和国家土地政策的双重作用下，新型农业经营主体—工商社会资本流向农业农村领域，从事大规模农业生产经营。据相关统计，2015年流入企业的农户承包土地面积达到4600万亩，占流转土地总面积的10.4%。保障农民土地权益不受侵害，是推进社会资本有效进入农村市场的关键问题。

随着我国经济快速发展和城市化进程的不断加快，大批农民为增加收入和提高生活水平而选择外出务工或居住，导致个别地区出现了大量农业用地撂荒和闲置情况。自2015年起，中央以及地方政府开始构建新型农业经营体系，扶持新型农业经营主体发展，形成多种多样的规模化经营模式。此前以家庭为单位的联产承包制缺乏集约化经营方式，导致效率低下，没有健全的农村生产服务体系致使千家万户的小生产难以适应日新月异的市场变化。而随着机械化水平的不断升高，传统的小块田作业无法适应先进的农业设备的要求，要利用先进的农业生产资料并提高农业生产效率，就要改变现有的生产模式。

一、新民市三变改革现状

农村三变改革是指”资源变股权、资金变股金、农民变股民”这三大改革。辽宁省新民市是沈阳市所辖县级市，位于沈阳市西北部，全市面积3318平方公里，约占沈阳市全域面积的1/4。下辖4个乡、20个镇、4个街道，有1个省级经济技术开发区，户籍人口66万，常住人口68万。

近年来，新民市不断深入推进土地经营权制度改革，健全土地承包经营权流转市场，土地流转进程不断加快，有序积极推进基本农田项目建设和农业综合开发，支持建设新型农业经营主体，推进农业转型，鼓励村集体经济组织以招商引资或吸纳股东等方式放活土地经营权，实现土地资源优化配置、土地流转和规模化生产经营。2014年新增土地流转面积10万亩，2017年单体项目流转土地近7000亩，2019年积极推进由大民屯等6个镇组成的新民市现代农业产业园建设，新增土地流转面积1.5万亩，土地流转面积呈加快趋势，促进了当地经济社会发展和城乡一体化进程。

二、资本下乡利弊分析

1.资本下乡推动农业经济发展

（1）提高农地经济效益，防止土地资源浪费

目前，随着城市经济发展水平的不断提高，农民日益增长的物质文化需求不能满足于原有的一家一户的小耕种模式。为了提高自身收益，农民进城务工，导致农村土地出现大量荒废的情况出现。最有效和最根本的方法就是利用资本下乡的方式来提高农业生产和土地利用效率。一是可以实现大批农村劳动力从劳务耕作向平均利润较高的二、三产业转移，增加农民财产性收入；二是土地流转可以实现土地集中经营，有效遏制耕地荒废情况的产生并有效推行现代化，科技化的农业生产方式；三是优化配置市场经济中的农村土地，大幅度提高农业的规模经济和总体收益。

（2）充分发挥土地产权的激励作用

现代经营理念下，传统一家一户生产模式，不利于农民进入农业产业化企业从事生产活动。“资本下乡”带来的农村土地流转打破了的传统种植模式，实行了大规模集约化经营，使农村土地生产经营从碎片化走向连片化、科技化，这种模式可以最大程度避免农业生产中的重复投入，也为农民就地转变为农业产业工人提供了就业渠道，增加农民财产性收入，为农业的产业化，标准化和现代农业的发展打下坚实的基础。

（3）促进城乡一体化和农业现代化建设的发展

当前，我国城乡发展差距过大，城市聚集了大部分资金、技术、人才等生产要素，而乡村在这方面明显不足。通过资本下乡，加大资金投入，先进的技术指导，优秀的人才和科学管理可以很好解决农村土地生产要素不足，提高土地利用率和农村劳动生产效率。因此，资本下乡通过新的平台上实现土地、资金、技术、人才、管理等生产要素在城乡之间的科学合理流动，达到资源配置，优化整合的目的，从而进一步缩小城乡差距，促进城乡发展一体化。

2.资本下乡带来的风险

（1）农民回乡务农风险

随着经济社会发展和城市化快速发展，农村剩余劳动力因数量庞大且用工成本低而受到一些中小劳动密集型企业和建筑、服务等行业的青睐，长三角、珠三角地区产业集中、经济发达，吸引了大量农村剩余劳动力就业，然而农村劳动力因文化素质和技术水平、能力提升空间有限等原因，晋升难度大，大多数人只能在城市中短暂立足，租住条件较差的住房，使用低廉的生活用品，收入限制而无法享受城市高质量的教育、医疗等服务。资本下乡后，如果农民将土地经营权长期流转给其他企业或个人，其所在企业受经济周期影响而裁员、破产倒闭的情况下，外出务工人员返乡会出现无事可做，失去基本生活保障，带来一系列社会问题和风险。

（2）土地非农化、非粮化风险

土地非农化趋势。城乡土地利用总体规划的进一步实施，大量农村农用地特别是靠近城区的土地因其地理区位好，建设用地需求规模较大而面临征收问题，资本下乡最初会大量进入农业生产领域，经过长期投入，许多资本会因其投入产出比较低，资本投入方向会明显向非农化倾向选择，从而带来农用地非农化和滥占耕地从事非农建设的违法用地风险。

非粮化趋势。国家惠农政策实施给农民带来一定的经济收入，但不断上涨的农业生产资料一定程度抵消了正面效益，同时粮食售价不高，很难通过耕种粮食实现土地的最大收益，而资本下乡给农村带来许多方面的新变化，很多土地流转后，经营者会选择附加值更高的经济作物或者养殖业，从而带来土地的非粮化风险。

（3）土地流转违约程序不规范

现行土地流转程序大多是由农民之间口头协议或者签订条款简单的书面约定，而没有通过正规程序签订正规的土地流转书面合同加以明确双方权利义务，农民权利往往得不到保障而且容易引起经济纠纷。有些地区甚至还出现企业在租大量土地时，直接与村集体经济组织直接签订土地流转协议，农民缺乏知情权和参与权。土地流转过程中出现的问题绝大多数是由土地流转不规范造成的，极易引发农村社会矛盾的重要因素。

三、政策建议

1.规范资本下乡，完善相关制度

资本下乡是时代发展的需要，是政府与企业共同作用的结果。在此过程中，企业如果长期占据农业生产方面，随着资本实力的增强，企业以不法手段以租代征，改变原有的土地性质，违背流转合同非法转租赁农民的土地以获取更高额的利益，农民的合法土地权益受到侵害，很难分享市场经济所带来的利益。因此，一方面政府要鼓励资本下乡促进农村经济发展，积极探索资本下乡与农业发展相互促进的政策，产业与农民不仅要利益共享，风险也要共同承担，确保农民可以真正获得市场经济带来的利益；另一方面，政府也要完善相关的法律法规制度，严格执行土地管理法律法规，规范耕地和基本农田使用方向，加大监管力度保证资本下乡的企业从事正规的农业生产活动，明确相关责任主体的权利与义务，明晰产权界定，打击非法破坏耕地行为。

2.有序推进农村土地制度改革，切实保障农民土地权益

新民市经济发展仍存在着不平衡现象，土地流转特点依然是以规模化经营为主，因地制宜，循序渐进推进资本下乡和农业的现代化与科技化发展。资本下乡不能“一刀切”地引进企业进行农业发展。在较发达乡镇通过引进城市资本，加快农业产业化进程，转移农村剩余劳动力，推动城市化进程，但在落后乡镇仍需增加发展能级，提高科技创新能力和水平，不可盲目将城市资本引进农村，打破农民原有的收支平衡状态，应采取循序渐进模式，避免过快出现农村劳动力剩余，引发社会保障的问题。

3.积极探索“三变改革”的有效途径

农村三变改革不仅给予农民新的选择，且为农村产业发展提供了新的机会。通过改革，农民可以利用自身的劳动力获取资金收益，也可以将拥有的土地经营权股权化参与企业收益分红。随着市场经济发展，产业规模不断扩大，企业需要农民具有更高的技能水平，资本下乡在关注农业经济发展同时，更要通过提高农民技能水平，建立农业经济增长长效机制，促进于农村三变改革向良好方向进一步发展，实现乡村振兴，让农民在三变改革中真正受益。在新民市经济发展水平不高的乡镇，不适合大规模引进企业资本下乡进行土地大规模化经营。而在经济发展水平较好的地区，要加快发展以农民主体产业，循序渐进的形成土地规模化经营模式。总之，要逐渐引导资本下乡，坚持以农民为主体发展农业，激发农民自身潜力，政府牵头建立企业与农民的流转机制，建立完整的农村金融体系，使零散的土地逐渐整合，实现土地的规模经营，保障农民的合法权益。