新时期低效用地再开发面临的挑战与对策——以沈阳市为例

程铭 畅琪 肖寒

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004；2.沈阳市土地储备服务中心，辽宁沈阳 110014）

改革开放以来，工业化城镇化快速发展大量消耗了有限的土地资源，造成土地要素供给不平衡，局部短缺和粗放利用的现象日益显化，制约了经济社会的发展。2013年，在始于2007年的广东省低效用地再开发先行先试的基础上，原国土资源部组织辽宁等10个省（市）开展了为期4年的试点，2016年，城镇低效用地再开发工作在全国范围铺开。沈阳市自2011年起着手启动低效用地再开发准备工作，开展了大东汽车城等多个低效用地再开发项目，取得了积极成效，有力推动了经济社会发展和城镇化建设。

推进土地要素市场化配置，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，国土空间规划体系的逐步建立，以及第三次国土调查工作的完成，都要求低效用地再开发工作在现有基础上要进一步完善工作机制。

一、沈阳市低效用地再开发实践

1.加强组织领导，注重学习培训

为加强对低效用地再开发工作的组织领导，在全市范围推广实施低效用地再开发。沈阳市成立了城镇低效用地再开发领导小组，负责协调解决低效用地再开发过程中的重大问题，领导小组由市政府主要领导任组长、主管领导任副组长。领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土局。实施低效用地再开发的区也成立了领导小组，明确了各相关部门的职责。市局也成立了以局主要领导任组长的领导小组，指定主管副局领导具体负责，并明确各相关处室的责任分工。

沈阳市抓住国家推广广东“三旧”改造经验的重大机遇，于2011年底率先启动了城镇低效用地再开发前期准备工作，赴广东等地实地考察“三旧”改造工作，深入学习了广东“三旧”改造经验，为成为试点城市奠定了基础。在试点过程中，沈阳市对县区分局主管局长、科室负责人、业务骨干进行集中培训，确保低效用地再开发工作在全市顺利铺开。

2.全面调查摸底，科学编制规划

2012年初，沈阳市由原国土资源管理部门牵头，利用第二次全国土地调查成果，在全市范围内开展了城镇低效用地的调查摸底。根据调查结果，全市共有城镇低效用地207平方公里，其中四环以内95平方公里，二次开发潜力巨大。这些城镇低效用地，布局散乱、利用粗放、环境恶劣，不符合安全生产和环保要求，急待改造。在摸底调查的基础上，将可实施改造的地块标图入库，建立低效用地数据库。

针对大东区试点项目，沈阳市编制了大东区低效用地再开发专项规划，随着后续项目的开展，又编制了皇姑、沈河、铁西、于洪等区的专项规划。同时，编制了全市城镇低效用地再开发专项规划，明确了改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，并做好与控制性详细规划的协调衔接，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承，确保再开发工作顺利推进。

3.积极开展试点，全市推广实施

作为低效地再开发试点，沈阳市首先启动大东汽车城项目，为上海通用项目提供了用地保障，取得明显成效。大东汽车城位于城乡接合部，涉及2个街道、15个村屯，以及一些建于上世纪80年代的淘汰或禁止类小型企业。改造完地块容积率由0.5提高到1.8，建成以通用、宝马两大企业为龙头的汽车整车及零部件配套群，显著提高了土地节约集约利用水平。

通过总结大东区试点经验，沈阳市制定了工作指南和实施细则，作为指导各县区开展工作的文件，将于洪新城、皇姑首府新区、沈河高官台、沈阳经济技术开发区及大东汽车城二期作为再开发重点地区，在全市推广低效用地再开发。

二、低效用地再开发面临的挑战

党的十九大对自然资源管理工作提出了新的要求。中央关于推进土地要素市场化配置，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地的有关要求，以及国土空间规划体系的建立、第三次国土调查的完成，都对低效用地再开发工作提出了新的挑战。

1.内涵有待拓展

广东省最早开始“三旧”改造时，“三旧”中的旧村庄除了城中村以外，还包括空心村。2013年低效用地再开发上升到国家层面以后，低效用地范围被界定为城镇存量建设用地，即城镇低效用地，空心村被剔除出低效用地范围，仅保留了城中村。从各地实践看，多省市将不适宜生活居住、村民逐步迁出或整体搬迁的村庄，即空心村，纳入低效用地再开发范围的情况，并未局限于国家规定的城镇存量建设用地这一范围内。如浙江省委省政府2018年发文，提出“深入推进城乡低效用地再开发，城镇低效用地再开发政策适用于农村存量建设用地盘活利用”，原浙江省国土资源厅下发通知进一步明确，“低效用地再开发范围包括城镇和农村”。

近年，从全国范围来看，农村人口减少的同时，农村居民点用地却没有同步减少，由此导致人均农村居民点用地显著增加，沈阳等北方城市人均居民点用地更是远超国家标准。因此，可以考虑拓展低效用地范围，将农村存量建设用地纳入，以促进资源高效利用。

2.认定有待细化

低效用地的认定是低效用地再开发工作的基础，在整个工作中起到关键作用。认定工作首先要确定改造目标，而改造目标的确定则应结合城市发展的阶段和目标提出，国土空间规划、国民经济和社会发展十四五规划对城市发展阶段的判断和发展目标的明确都将带来改造目标的调整；其次是调查基础数据，第三次国土调查数据的应用可以有效促进原有认定结果的细化；再次，在认定方法方面，各地的认定方法日渐形成体系，愈加的精细化和全面化，建设用地集约评价等区域综合评价逐渐成为一项重要的认定手段，以上海为例，专门发布了《上海市低效工业用地标准指南》，同时还制定了《上海产业结构调整负面清单（2018版）》、《上海产业用地指南（2019版）》作为配套政策。

3.规划有待完善

一是在规划衔接上，国土空间总体规划编制工作正在紧锣密鼓的进行中，有必要将低效用地再开发的相关内容纳入其中，同时根据规划确定的社会经济发展目标调整或重新编制低效用地再开发专项规划；二是在规划协调上，低效用地再开发中经常涉及控详规划的调整或者没有控详规划作为依据的问题；三是在规划内容上，目前的低效用地再开发规划多以项目为主导，过于追求经济效益，忽视了生态文明建设和高质量发展的要求。

4.制度有待创新

目前，低效用地再开发的配套制度多有欠缺。一方面，在广度上，政策制度多针对特定类型或区域，如工业区“退二进三”、城中村改造等，缺少全面政策来保障各种类型和区域的低效用地进行再开发；另一方面，在深度上，尚未形成从政策指引到操作指南的一体化政策框架，民主决策、信息公开、全程监管、考核通报等各方面配套政策都有待创新。

三、低效用地再开发机制完善的对策和建议

1.明确改造开发范围

与城市所处的发展阶段和经济社会发展方向紧密对接，明确低效用地再开发的目标，如沈阳市的低效用地再开发就要以产业转型升级为重点，服务于老工业基地振兴这一战略目标。拓展低效用地内涵，将“空心村”这样低效利用的农村存量建设用地纳入低效用地改造开发范围，也可考虑老旧小区、历史街区及其他低效公共服务设施。以目标为导向，从拓展后的内涵出发，基于第三次国土调查数据及规划、权属等各方面基础数据，做好低效用地的调查摸底，查清存量建设用地的开发利用、权属、建设、规划等情况，通过细化标准、科学评价，明确改造开发范围。

2.建立科学评价体系

在《工业项目建设用地控制指标》基础上，综合考虑土地管理需要和资料可获取情况，增加地均税收等产出效益指标；从城市产业用地实际出发，按用地水平对控制指标进行细化，构建全面的产业用地集约利用评价指标体系。按高质量发展要求，除集约用地水平外，将生态安全监管、用地结构合理性、资源利用综合效率等方面纳入评价体系，建立全面综合的科学评价体系。综合考虑产业发展政策，从产业结构调整需求出发，建立产业发展负面清单，将清单中的企业用地列入低效用地开发范围。

3.加强规划计划引导

首先，要充分对接市县级国土空间总体规划，在其中明确低效用地总体目标、原则、规模、布局等，提出开发策略和措施；其次，将低效用地的改造开发作为一项必要内容，纳入控详规划中加以明确，没有控详规划的区域可以将区域低效用地专项规划或城市更新单元规划作为再开发项目审批依据；此外，要结合建设用地供应计划、土地储备计划，编制低效用地再开发三年滚动计划，落实总体规划目标，统筹考虑重点区域重大工程改造和整体城市更新，明确年度改造目标，实现动态计划管理。

4.发挥政策引领作用

在项目申报、单元划定、方案编制、项目审批以及后期实施监管等低效用地开发的各个环节制定政策指引、操作指南，实现低效用地在开发的全生命周期监管。在产业用地改造的基础上，明确城中村、空心村、老旧小区及低效公共设施改造的配套政策。低效用地再开发成本高、资金投入大，应鼓励市场主体参与低效用地再开发，拓宽融资渠道，通过税收等差异化政策倒逼低效用地企业进行再开发，充分运用市场机制盘活低效用地。