浅谈国土空间规划改革中的“多规合一”思路

程旭

（铁岭市自然资源事务服务中心，辽宁铁岭 110866）

在当前建设美丽中国，节约集约利用土地背景下，国土空间规划改革势在必行。此前粗放、缺乏统筹规划的空间规范方式亟待改革，当前的空间规划工作必须综合权衡城市土地利用现状、城市生态群落、公共服务配套设施、适宜人居环境等多重因素。受制于多个目标管理的不确定性，各地对国土空间规划制定了多重管控政策，而这些政策之间缺乏协调性，导致国土空间规划工作掣肘良多，举步维艰。故此，着力提升国土空间规划政策、规范的科学性、可行性，增加规范协调性，扩展“多规合一”工作试点范围，加大力度推行国土空间规划“多规合一”势在必行。

一、国土空间规划“多规合一”政策背景及技术分析

1.国土空间规划改革之“多规合一”政策背景

由于历史因素，我国工业化、城市化进程中对空间资源认识偏差，过度追求效率及缺乏科学规划的开展建设导致城市空间资源日益紧张，经济、社会发展遭遇资源瓶颈。城市建设空间分布缺乏合理性给下一个五年计划的空间规划工作遗留了巨大的现实困难。在当下“多规”齐管的局面下，城市各管理部门的规划思路、价值定位、分类标准、区划方式、期限各异，导致国土空间规划方案之间彼此矛盾、缺乏衔接，各部门数据之间格式不同，信息没有实现共享、数据库不兼容，“多规”规模空前，建设标准冲突。因此，探索“多规合一”的管控政策规范体系，推进城市科学、宜居、绿色发展势在必行。

2.国土空间规划“多规合一”技术分析

当前，实施“多规合一”试点地区，如辽宁省沈阳市、鞍山市等地，已开展空间规划基础数据整合、统一数据格式、规范工作流程、重置管控体系等一系列工作，统筹规划，从整体上提升了国土空间规划工作质量。为了保障国土空间规划政策及城市发展建设的可行性，试点城市沈阳对土地信息、土地利用方案进行综合分析，对所涉图斑进行修复，对多图纸信息进行汇总，统筹掌握当前城市空间利用状况，对老城区、新城区、地上、地下空间及该市和平区为试点推进的“楼宇经济”进行全方位、多角度系统分析，以盘活存量为次要目标，实现了空间资源的节约集约利用和城市的绿色发展。以建设美丽中国为总目标，各试点地区在国土空间规划规程中，落实“多规合一”、生态优先原则，以辽宁省鞍山市为例，该市在推行国土空间规划“多规合一”过程中以生态保护为核心目标，进行国土资源调配，实现经济发展与生态空间修复良性互动，落实生态环境、生物群路实时监控与空间规划信息共享，为数据整合和信息共享提供了成功的技术模板，为城市空间规划提供了一条具有普遍示范意义的技术路线。

二、当前国土空间规划体系改革的技术定位

1.与国家级空间规划总体目标相协调

当前国土空间规划体系改革应首先回应国家级空间规划总体目标，与国家战略目标高度统一，一致定位。在疫情导致的全球粮食紧张背景下，有力保护耕地、保障粮食安全是国土空间规划的首要目标，以此为优先价值定位，落实空间规划的“多规合一”；在此之下的价值位阶是生态安全，推进生态文明建设，实现绿色、可持续发展是经济、社会良性发展的必由之路；继而实现空间资源及其附属国土资源的集约、节约利用作为“多规合一”的延展性价值定位。

具体而言，以与国家空间规划、空间管控一致为价值定位，在省级、地市级国土空间规划过程中，强调资源环境、生态安全评价，强调“三区三线”划定要求，合理开展国土空间规划，对工业化进程、城镇化进程中的城镇建设用地和永久基本农田、永久基本农田储备区进行科学合理的规划，提高对城镇周边地区土地开发利用的规划层级和重视程度，以开发建设主城区的施工、勘查技术标准开发利用城镇周边地区，防止经济建设对生态空间的过度压榨，同时，为城市未来的发展预留足够的规划空间。针对国土空间规划进行省级层面的统筹规划，优化国土空间管控模式，实现城乡协调发展，在“多规合一”思路指导下，实现国土空间规划的良性发展，推动地方经济建设。

2.实现部门联动，落实城市管理部门间的统筹协调

国土空间规划改革可以从空间管控体制为出发点进行。一是增强各部门间的协调联动，实现信息共享，进而推进空间资源及其附属资源的合理调配，落实“多规共享”政策红利。二是集中事权，对城市空间进行科学、合理的划分，各部门领域内的空间规划内容专业性强，唯有统筹规划，互相协调，才能实现规划价值合理排序，有效推进“多规合一”理念下的资源合理配置，实现国土空间规划的前瞻性和科学性。同时，实现国土空间规划一张图，简化国土空间规划流程，提高工作效率和办事效率，服务区域经济发展，为疫情之下重振经济助力。

3.以宏观调控为参照系，进行国土空间规划改革

国土空间规划对规划范围内的国民经济、生态环境、公共服务等具有决定性意义的影响，因此，国土空间规划必须以国家现阶段宏观调控目标为参照系开展。改善此前的粗放型发展，转发以高耗能、高度依赖国土空间为代价的经济发展模式，通过有效调整国土空间开发秩序，合理配置日趋紧张的空间资源，有效降低国土空间规划工作中的历史遗留因素负面影响，实现空间资源的可持续利用，为经济发展提高有力支撑。

三、“多规合一”视野下的国土空间规划改革技术路线

1.构建规划管理新思路

现阶段经济社会发展方式对地方政府在开展国土空间规划工作时提供了新思路，国土空间规划不仅限于以往的落实规划管理，更强调加强各职能部门之间的协调联动，确保各规划管理部门之间统筹进行空间规划，减少规划冲突、重叠的负面影响。

2.加大部门之间信息共享力度

目前，各空间规划部门仍采用纸质办公模式，未实现国土空间规划工作中的信息共享，各部门之间信息平台建设缓慢，各级政府仍停留在对国土空间规划信息实行分级管理。因此，加大信息平台建设力度，实现部门之间信息共享十分重要，规范数据格式，实现信息互相通报，同步规划工作流程，是实现“多规合一”的技术基础。

“多规合一”在国土空间规划中起着顶层设计的作用，故此，实现国土空间规划改革中的“多规合一”，对实现绿色、可持续发展，建设美丽中国具有不可替代的作用。