市域基层协商治理现代化何以可能？——以特大城市上海为例

◎张国献，李 燕

1.上海外国语大学 马克思主义学院，上海200083；2.中国社会科学院 研究生院，北京102488

国家治理体系的基础是基层治理，市域基层治理是维护国家长治久安的基石。在全面建设社会主义现代化的新时代，习近平总书记寄希望于上海：“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。”[1]近年来，上海市积极推进市域基层协商治理现代化，加快市域基层协商治理进程，促进市域基层协商治理制度化、科学化、规范化，注重基层社会治理服务质量，整合基层社会治理资源，提供更加精准精细的服务，尤其是在加强基层社会建设、创新基层协商治理方面，成效显著，经验宝贵，同时市域基层协商治理现代化也面临着新形势和新挑战。

一、市域基层协商治理现代化的上海场域

市域基层协商治理现代化是以设区的市为基本治理单位，以基层治理为重点，以协商民主为理念，由市级层面设计、区级层面主导、街道层面实践，通过上下融合、城乡联动、综合实施达致基层社会善治。上海市域基层协商治理现代化体现的是国家对推进上海治理现代化的总体要求在基层的落实。新时代的上海高层次人才荟萃，社会充满活力，科技创业涌现，技术创新不断，人才流动频繁，社会关怀溢出，信息科技广泛应用社会治理，基层协商治理现代化积极推进。同时，后疫情时代的上海进入经济增速新常态，域外流动人口大量聚集不断增添新的社会发展动力，深度老龄化社会又带来社会负担加重，新开放格局下国外思潮频频涌入，互联网和后单位时代叠加下的“去中心化”深度影响上海基层协商治理。

(一)响应度低的流动人口

外来流动人口既是上海社会经济发展不可或缺的重要资源，也是上海基层生命力活跃的表征。流动人口有利于改善上海人口年龄结构，促进基层服务业发展和异地人才文化交流，但流动人口工作和居住场所的变动不居、基层协商治理响应度低等，也给上海基层协商治理提出新挑战。受传统观念影响，上海部分地区的流动人口治理方式还明显带有浓厚的管理色彩，仍然存在“重行政干预、轻民众参与，重强制手段、轻引导机制，重上级命令、轻基层协商，重对领导负责、轻对基层负责”的种种倾向。某些基层职能部门在行使管理权时往往采取“头痛医头，脚痛医脚”的被动方式，临时组织资源，突击进行整治，缺乏对流动人口的智慧治理手段，特别是一些远郊地区的日常管理还存在以收费代替治理，实施所谓的“以收助管”“以罚促管”。流动人口则对突击整治采取“游击战术”，导致双方关系对立，从而降低了基层协商治理的响应程度，加大了基层流动人口社会治理的难度。

(二)关系疏离的陌生人社会

在全面建设社会主义现代化新时代，上海社会转型兼具传统与现代的双重属性，包括从组织管理到社会治理的社会化转型和从传统基层社会到现代基层社会的现代化转型。原有单位中的个体集体化向现有体制下的社会人原子化转变，扁平化时代联结社会组织的血缘、地缘、业缘等纽带松弛，市场化下的个体与社会、个体与组织、个体与个体之间的联系越来越松散，社会关系越来越疏离，新时代的上海城乡结构发生了根本性的变化，中心城市的边界不断蔓延，城市的区与区之间日益融合，大型社区的数量不断增加，基层社区的态样日益丰富。随着人口大规模迁移，熟人社会变得支离破碎，人与人之间的关系斑驳陆离。新时代的乡村拆迁和住房建设的货币化改革，使居民能够在全市范围内自由购买住房，传统乡村自建住房在房产私有和自由买卖时代日益萎缩。现代化大型社区的居住人口来自不同地区、不同行业甚至不同城市，彼此熟悉而又陌生；老旧社区也居住着越来越多的租房客，原有居民更愿意搬到新建社区改善居住条件，导致社区人口越来越复杂多样。由于过去长期鼓励房地产开发，部分居民拥有多套房产，人户分离问题越来越突出，从而造成居民间的“熟悉的陌生人”现象。单元家庭的日益缩小化趋势与个人空间日益增大趋势，也增加了居民间的陌生感。在“拼盘式”的后现代社会，以往依靠科层体制、科学管理、正式规则等塑造起来同质性被打破，人们虽然仍需“自我组织起来”，但必须保持各自独立的完整性，必须为“各自的独特风格、观点和生活方式提供空间”，进而转靠对话和协商来确立价值观、信仰和伦理准则，从而确保我们的生活世界秩序井然、富有意义。

(三)网络业态的社会组织

随着信息化发展，手机日益普及，自媒体愈发盛行，网络成为人们的日常生活工具，信息制造和传播的成本低廉、快速便捷。公民的利益表达和权力主张意识不断觉醒，结社活动和抱团意识高度发达。新型社会组织在利益表达、社会动员、权利维护等方面的作用不可小觑，它们往往表现为与政府公共部门不同的意见立场。上海作为我国特大城市，居民网络使用率急速发展，目前，上海的网民数量已经超过1,000万，这意味着基层公众利用互联网“结社”和社会动员的能力将大幅提高。中国网络舆情分析报告(2019)显示，上海网民年龄结构日益还原中国总人口的年龄结构，网络舆情阶层分化明显，相同群体意见趋同，过去是官民关系、贫富差距、医疗问题成为焦点，现在是权益纠纷、生态保护、恶性事件等社会矛盾成为网议爆点。新时代的上海基层社会，自组织力提升迅速，网民社区异常活跃，讨论主题涵盖广泛。要想适应新时代的上海基层治理生态、创新充满活力的市域基层协商治理机制，就需要超越长期固化的自上而下的行政管理机制。过去经济社会发展属于同一阶段的欧美国家，都市社会运动往往发生在特大都市，比如巴黎、纽约等，引发的议题往往是环境保护、交通价格、医疗卫生等公共事务，这些社会燃点常常是通过快速便捷的网络动员。

(四)阶层族群的理念分割

在互联网趋势之下，科技革命使以手机为载体的智能化媒介终端在日常生活中广泛使用，5G等媒介技术的应用给不同阶层间的信息传播、社交活动、消费方式等带来积聚性的变革与影响，传统的阶层权威传播中心日益消解，更多的原子化个体成为信息传播源，使分散的个体化理念因为阶层和族群的不同而趋于积聚，移动和去中心化的微传播、微社交、微消费、微空间等推动着上海阶层的生活方式与族群文化的传播形态的变迁。上海社会阶层结构仍处在从“金字塔形”向“橄榄形”的转变过程中，高文化素质人口的比例较低，低科学文化素养人口比例较高，中等收入群体因为市场和社保的叠加作用往往变动较大。这种阶层结构在互联网条件下将不利于社会稳定，因为移动媒体技术很容易引起阶层间的网络意见集聚。所有制多样化和经济市场化改革客观上形成了贫富差距和阶层分化，原来扁平化的社会阶层已分化为观念不同的利益群体，金字塔形的社会阶层使得不同利益群体之间的社会诉求很难聚合。“贫富差距的扩大是伴随着贫困人口的减少”[2]，“弱势群体往往成为社会不稳定的导火索，因为他们的利益诉求容易被忽视，在沟通不畅的情况下很容易以社会事件的方式来非理性地加以表达”[3]。由于传统的社会诉求表达渠道和个人利益协调机能僵化，在互联网推动下，不同社会阶层和群体的意见往往出现极化。与其他城市相比，特大城市上海的人口群体多样性特征日益突出，地域的覆盖性、民族的包容性、种族的多样性一个都没有少。虽然群体间的交往、交流、交融可以展现不同地域文化的多姿多彩，有利于基层社会的和谐稳定，但是因为文化差异、信仰特征、认知误读等问题，不同群体间也容易发生误会、矛盾甚至冲突，如果处理不当，很可能危害基层社会秩序。

(五)职能同构的科层压力

特大城市上海的基层协商治理创新面临职能同构的科层压力问题，这一问题不仅具有共情的时代性，还具有国际化的前瞻性。上海基层社会治理模式侧重于人口实际居住的属地管理，利用充沛的行政资源和富裕的经济基础，实现规模庞大、包含流动人口的公共服务精细化管理，并且覆盖基层社会的方方面面。它的内在动力源于政府组织体系的“职能同构”和自上而下“层层加码”的科层压力体系。这一特点使得它的行政执行力极强，资源整合能力很大；缺点则在于行政成本和社会成本高昂，可持续性在很大程度上受制于资源供给。基层治理中的行政事权和自由裁量权随着体制改革和职权下放不断增强，且具有自主性，赋予基层行政人员因事因地因环境不同而灵活处理的权限。这样产生的问题是：人为地切断了资源在不同地区间的横向流动和配置，技术性地切划了各类基本公共产品，使其仅可作为局域性的地方公共资源，阻碍了基层公共产品的跨区域流动。强调“技术治理”和单一目标的项目化运作，仅仅在表层解决了基层协商治理问题，基层协商治理深层次问题一直缺乏整体性的应对方案；项目性基层治理的对象是特定单位和特定事务，其优点是对象明确、目标具体，困境则在于社会治理的整体性被打破后，项目碎片化导致基层之间的协调与项目间的融合困难加大。基层的社会动员往往表现为“工具理性”，基层行政人员总是基于技术主义组织民众、动员社区，但对于基层社会主体发展的关注不足，致使基层自组织弱化、社区自治活力不足、自我协调和修复能力偏弱。

(六)智慧社会的数据治理

基层治理正面临着以人工智能、5G/6G、大数据、物联网、区块链、新材料等为技术突破口的第四次工业革命。它把数字技术、物理技术、生物技术等有机融合在一起，其发展速度之快、范围之广、程度之深前所未有。人类社会正在迈入“智慧社会”，基层治理日益数据化，人们的生活习惯、经济规则、基层治理等将出现颠覆式的变化。大数据正在改变着传统的上海基层生活方式，成为现代基层治理变革的主要推动力量。科技创新突飞猛进，技术产业化迅猛发展，催生的信息产业蓬勃二十年带动了一切传统产业的内生性巨变。新产品层出不穷，高科技产品在社会生产中所占的比重日益提高，加剧了发达国家垄断国际迭代核心技术、劫掠全球超额的剩余价值。物联网的领先站位，大数据云计算的生活嵌入，纳米材料、清洁能源、生物工程、空天一体等高新技术的生产和普及，引发了生产方式裂变和生活方式颠覆。数据经济的生产与再生产，智力资本的嵌入与扩张，生产技术的智能化走向，基层社会治理的大数据融合，生活偏好的数据化展现，碎片化阅读的精准推送，意见表达的数字模板，基层舆情的超时空涌动，微时代的微平台微空间日益弥散，价值引领与群众监督的字节跳动，等等，所有的这些都已成为上海基层协商治理的资源前提和重要依托。

总之，上海市域基层协商治理现代化是以上海区域为空间范围，以党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民为社会治理主体，以党建、法律、道德、科技、民规民约为社会治理手段，以协商民主为治理机制，以基层治理体系和治理能力现代化为重点内容，打造的基层协商治理共同体。

二、市域基层协商治理现代化的上海模式

市域基层协商治理现代化的核心是人，重心在城乡融合社区，关键在体制机制创新。上海市域基层协商治理创新既有顶层协商的市委设计和区级协商的浦东社区委员会模式，也有镇级马陆“三元共治”模式和合庆村民“1+1+X”工作法，更有特大城市流动人口治理的高桥“老乡管老乡”协商模式。这些模式创新正是恰当处理治理体系和治理能力、治理层级和治理重心的内在关系。

(一)顶层设计系统科学

习近平总书记在上海考察时提出：“人民城市人民建，人民城市为人民。”上海要不断提高城市治理现代化水平。上海市委市政府积极落实习近平总书记指示，首先抓顶层设计，在基层治理的体系化和系统性上下功夫，以基层协商治理体系的现代化奠基上海基层协商治理能力的现代化。2014年，上海市委市政府积极启动“创新社会治理、加强基层建设”市委重点研究课题，目的是系统研究上海市基层社会治理的组织架构和管理机制构建问题。时任中共上海市委书记韩正专门召开调研会和座谈会，出台《中共上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》专门文件，文件贯穿习近平总书记提出的基层协商治理“核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的思想[4]。上海市委的顶层设计大力推进了上海基层协商治理现代化的历史进程，使上海市基层协商治理有了统一的规范标准和实施细则，为上海基层协商治理的推进和全面展开提供了方案蓝图。顶层设计以改变过去传统的基层管理架构、建立现代化的基层治理体系和治理能力为切入点，重点解决城乡社区的公共资源、公共服务和社区自治问题，尽可能地依靠提升基层组织的民主协商能力、依法办事能力、服务群众能力、组织共治能力、信息化运用能力，促进上海基层社会治理现代化，为我国特大城市基层社会治理现代化走出一条立足中国国情、切合本地实情、遵循治理规律的新时代路径。

(二)社区委员会共建模式

新时代市域基层协商治理的重点是促进区级治理功能向街道和社区转移。在市级的顶层设计下，区级机构整体规划基层协商治理，发挥主导落实、协调各方的职能。在基层治理创新中，“两级政府三级管理”是上海市域社会治理的体制特色。就基层治理而言，街道和居委会两大组织把功能做实，切实发挥作用至关重要。在过去的基层治理实践中，由于这两个层级的治理地位和治理作用不同，且职责不清、关系不顺，时常出现矛盾和冲突。居委会的工作常常是被动完成街道办的“考试作业”，自身业务由“课堂作业”变成“课外作业”社区自治流于形式，“行政压倒自治”成为市域基层协商治理中一个解不开的结。基于此，上海浦东新区为缓和街居矛盾，激活社区活力，做实社区业务，提升治理绩效，通过明晰街道和社区职责重构组织结构，积极探索社区委员会共建模式。这一模式的亮点是把非政府机构序列的社区委员会共治组织进行组织重构，成员包括政府职能部门负责人、辖区单位负责人、基层社区居民代表等。居民代表比例为常住人口总数的千分之二。居民代表的选举程序是：由民主推荐产生的正式候选人在社区代表会议上进行差额选举，出线人成为社区委员会委员，并选举产生主任委员和副主任委员。社区委员会分工明确，由办公室和四个专业委员会组成。专业委员会属于事务机构，包括行政事务专业委员会、社会事务专业委员会、村居委事务专业委员会以及党群工作指导委员会，它们围绕“管理、服务、协商、监督”积极开展社区自治和公共服务工作。社区委员会共建模式体现了民主协商和基层自治的有效融合，调动了社区治理主体的积极性，增进了基层治理的有效性。

(三)“三元复合”共治模式

市域治理是国家治理的支柱，基层治理是市域治理的基石。上海充分发挥市一级党委、政府的顶层设计作用，通过市—区(县、市)—乡镇的高效联动多主体合作，建构基层协商共治体系。上海嘉定区马陆镇以党的建设为龙头，以共建共治共享平台为依托，创新基层协商治理模式，拓宽民众理性参与社区治理的渠道，增进“行政、共治、自治”三元复合机能，建构“和谐、互补、高效”的新型基层协商治理合作关系。嘉定区马陆镇以上海基层治理改革的“镇管基层社区”为契机，以基层党组织为社区领导核心，以驻区单位、社会组织、社区居民为基层治理主体，充分发挥治理主体参与基层社区事务的积极性，引导基层社区共商共建，共同参与协商治理，建构政府、社会、民众齐抓共管的基层“社区共治、居委自治”新格局。“三元复合”模式依托协商机制创新，为共治和自治发展提供了多样的平台渠道。为充分发挥党建在基层社区共治和自治中的引领作用，嘉定区马陆镇各基层社区党组织建立了面向辖区单位的联系服务制度，主动对接各驻区单位，建立互信互助互动的良好关系。“三元复合”共治模式是新时代上海基层协商治理的创新，这一模式的治理格局包括社区居委会自治、专业委员会自治、小区业主自治、志愿者网格自治等，它是多主体共存的立体基层协商治理模式，有效促进了基层民众积极参与治理，共享自治成果。社区专门委员会、社区议事日、居委QQ群等是社区征求民意、理性讨论、共同决策的多渠道依靠，这些渠道有的是网络平台，有的是基层组织，有的是特定议程和会议。社区代表大会整合技术人才、社区元老与管理人员共商共治，形成基层政府、驻区单位、社会组织与居民个人之间的良性互动，实现了基层社会共商共建共享共赢。嘉定区马陆镇的“三元复合共治模式”通过治理主体的科学搭配、有效融合，极大地促进了协商民主和基层自治所要求的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效落实。

(四)“1+1+X”共商模式

“协商治理强调多元主体在平等、自由基础上通过协商方式达成共识”[5]。都市基层治理的时代性和区域性、主体性和主导性、民主性和复杂性是新时代特大城市上海面临的重大问题。基层行政是国家治理回应公众需求的基本载体。上海浦东新区合庆镇积极探索基层治理新路径，依据本地实际和基层治理文化传统，通过实地调研和深度访谈，镇党委于2010年率先试行“1+1+X”的居民自治工作法。这一工作法充分尊重“有法依法、无法依规，无法无规、村(居)民自治”的基层乡土观念，完善村(居)民自治的协商程序，充实基层协商治理内容，将基层协商治理与村民自治有效融合，积极推进基层协商治理法治化、协商化。在“1+1+X”的居民自治工作法中，第一个“1”是指基层党组织在社会治理中的坚强领导和核心地位；第二个“1”是指全体村(居)民参与制定的《村(居)民自治章程》，这是协商治理的议事规则；“X”是指根据自治章程制定的，涉及村(居)务管理以及村(居)民切身利益等方面共同沟通、商议的程序规定。“1+1+X”的居民自治工作法在过去十年的基层治理实践中不断完善和充实，已成为合庆镇基层治理的成熟机制，协商民主也发展成为浦东新区推进基层治理创新的一种新常态。合庆镇通过搭建多种形式的自治协商议事平台，诸如议事厅、议事会、新村民管委会等，变基层治理的“为民做主”为“让民做主”，形成了基层群众广泛参与的有效途径和重要载体，充分体现了基层政权稳定性和社会治理有效性的内在统一。

(五)“老乡管老乡”维权模式

治理区域积聚的庞大流动人口是包括上海在内的特大城市共同面临的一个重大社会治理难点问题。市域基层治理具有较为完备的社会治理体系，是将风险化解在萌芽阶段最有效的途径[6]。浦东新区高桥镇是一个港口重镇，地理位置重要，外来流动人口众多，尤其是来自山东省临沂市平邑县的流动人口长期在此集中居住，他们乡情观念浓厚，彼此联系密切。由于地区经济发展，权利意识觉醒，群体性、突发性、易激化性问题显现，高桥镇党委高度重视这一问题，积极引入协商治理理念，主动联合流动人口流出地政府共同设立“高桥镇(平邑县)人民调解委员会”，通过完善平邑居沪人员的基层治理机构，开启了上海市基层协商治理的“老乡管老乡”模式。这一模式契合了社会治理“共建共治共享”的时代理念，社会治理效果明显，基层协商共治成效突出。卢梭指出：“法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应当是法律的创作者，规定社会条件的，只能是那些组成社会的人们。”[7]从这个意义上说，“老乡管老乡”的基层协商治理模式以基层协商民主推进基层社会治理创新，既符合基层协商治理创新的法治原则，又体现了社会治理创新的协商精神，展现了上海基层协商治理创新“以人民为中心”的执政理念。

市域治理在上海基层协商治理创新中的表现具有多样性。特大城市上海在基层协商治理现代化的进程中，一直在探索如何处理好基层协商治理多样性与规范性内在统一的关系、基层协商治理历史传承性与现代性之间的关系、基层协商治理法治理性和行政强势之间的关系、基层协商治理资源有限性和社区自治愿望迫切性的关系。探索如何在坚持一般规律的同时，同基层协商治理的多样化、地域性特征结合起来，以保持特大城市基层协商治理的主动性、自主性不受侵蚀。如此，上海基层协商治理创新才形成了这些独具特色的实践模式。

三、市域基层协商治理现代化的上海经验

上海市域基层协商治理是借助政府、市场、社会、民众等多元化力量，通过平等协商、理性规制、偏好转换、共同互动等方式，整合基层治理资源、提升基层治理质量、解决特大城市治理难题的基层治理创新。它既有“治理”的本质特征，也有“协商”的特色内涵。

(一)强化党建引领，转变政府职能

中国共产党是基层协商治理的领导力量，党的领导是新时代基层协商治理现代化的灵魂。打造共建共治共享的基层协商治理格局，要求完善党委领导、政府负责、公众参与、法治保障的基层协商治理体制。只有坚持党的领导核心地位，依靠党委坚强领导，新时代基层协商治理现代化，才能注入活的灵魂。坚持党的领导，党建引领，突出政治保障，加强组织建设，履行基层党组织的政治责任，以基层党建为抓手，不断提升党在基层治理中的政治领导力、思想领导力、组织领导力。上海市委市政府应发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，加强对基层协商治理的组织领导，“坚持政治领导、组织引领、能力引领、机制引领，统筹各方资源力量，将基层协商治理融入基层经济社会发展全过程，把社会风险防控贯穿基层规划、决策、执行、监管各领域各环节”[8]。创新基层党组织设置方式和工作机制。在基层探索建立社区党委、片区党支部、网格党小组等，拓展基层党组织覆盖面，创新党建引领新路径。将党的领导原则贯穿于基层协商治理的全过程、全领域、全方位，培育社区党组织带头人，打造基层党组织的政治性和先进性，发挥基层党员模范先锋作用，解决基层党组织的虚拟化和边缘化、柔弱化和分散化等问题。推动党的组织有效嵌入各类基层组织，以基层党组织建设带动其他各类基层组织建设，以更广泛、更有效的组织动员深化基层协商治理创新。与西方国家不同，中国的基层建设实际上就是不断转变政府职能、扩大基层协商治理的过程。基层协商治理创新要“掌握好社会控制客观规律、把握准社会控制价值尺度、用科学的方法来推进、以科学的制度作保障”[9]。坚持推进政府职能转变，构建符合现代市场经济体制要求的协商型政府，为协商主体参与提供最有利的环境和条件，构建强政府、强社会格局，既是成功推进基层协商治理现代化、提升基层协商治理水平的重中之重，也是上海基层协商治理现代化的重要经验。特别是在转移政府职能和推进行政体制改革方面，基层治理职能变换与街居制治理理念的衔接，极大地激活了基层治理涉及的多种关系，上下级被动僵化的“我要你干”“我决你干”，演化成双向互动的“你我共事”“共同商议”，基层社区相互关系的变化，实现了“基层治理中的资源配置优化，政府治理效能提升”[10]。协商型基层治理应充分调动治理主体的积极性，遇事协商，共商共建，通过理性协商、偏好转换、相互包容，有效解决诸如征地拆迁等矛盾，实现政府效能和居民满意的双提升。

(二)倡导协商民主，促进选举民主

民主的实质是人民主权，基本特征是人民当家作主。协商民主和选举民主相辅相成，共同推动基层治理创新发展。选举民主也称为票决民主或表决民主，其对于建立和发展现代政治制度至关重要。马克思指出，建立在选举民主基础上的政治解放使得“人们所排斥的那种国家制度即专制权力所依靠的旧社会解体”“政治革命打倒了这种专制权力，把国家事务提升为人们事务，把政治国家确定为普遍事务”[11]。协商民主并没有代替选举民主。“选举民主的核心是选举，每个公民都拥有选择权，体现的精神是平等的个人能够作出理性的选择，所有选择的总和就是公共的意志”[12]。协商民主的精髓是协商，而非暴力，也非人数的多寡和势力的强弱。它强调多元社会中的协商主体不论意见相近或利益分立，其参加讨论和协商的机会是均等的，地位是平等的，每个个体的利益都不容侵犯，理性的个人和组织都可以通过协商达成共识并采取共同行动。这反映了新时代人民民主的精髓，彰显了社会发展的进步性。选举民主尊重公民的选择权，协商民主保障的是公民个人与组织的平等参与和话语权。基层协商民主应该建立在选举民主的基础上，没有完善和发达的选举民主，就没有真正的具有中国特色的社会主义协商民主。在选举民主制度中，民众投票权的实施将促使基层干部倾听民众的意见、回应民众的呼声、尊重民众的利益。具有中国特色的社会主义基层协商民主决不是否认选举民主，而是在民主投票过程中引入协商精神，缓和选举民主的对立性，提升选举结果的包容性，并在尊重所有人的投票权的同时，尊重每个参与者在协商过程中的利益偏好，避免政治冷漠和多数人暴政。新时代基层治理只有实现选举民主与协商民主的共生共存，才能实现基层社会的有效治理。基层协商治理中选举民主和协商民主相结合，既是中国特色社会主义民主政治的时代特征，也是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。选举民主与协商民主相结合，完善了基层基本民主制度，改善了基层基本民主形式，拓宽了基层基本民主渠道，促进了基层民主政治健康发展，体现了中国特色社会主义政治道路自信。

(三)培育社会力量，推进协商法治化

我国将进入高收入社会。历史上从未有过社会主义市场经济国家进入高收入国家行列，并提供有效的基层治理经验来让我们借鉴。进入高收入阶段，人民对基层治理的诉求广泛而多元。应从政府扶持、专业机构孵化、公益项目催化等多途径培育基层社会组织，逐步构建上游有基金会，中游有支持型、枢纽型、示范性基层社会组织，下游有丰富多样的基层社区和操作型、实务型社会组织的生态链。应积极探索公益项目“供需对接一站式服务”的基层协商平台建设，加强基层社会组织规范化建设。推进基层协商治理法治化，即构建形成系统完备、科学规范的基层协商治理法治体系，使循法而行成为广大干部和群体的价值准则和自觉行动。加快构建基层协商治理法治保障体系，在法治轨道上调节社会关系，规范基层行为，为实现国家治理体系和治理能力现代化打牢坚实基础。构建科学完备的基层协商治理法治规则保障体系，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，充分发挥市域立法的实施性、补充性、探索性功能，围绕基层管理、生态环境、社会民生等重点领域积极开展自主性、创制性立法，把解决基层协商治理难题纳入法治轨道。

(四)创新协商模式，完善基层共治

“人民当家做主是新时代中国共产党人带领中国人民攻坚克难的重要制度基础，是实现国家治理现代化的重要依托”[13]。市域基层协商治理必须坚持党的领导，以基层党组织为社区核心，以政府组织驻区企业、事业单位、社会组织、社区居民等为协商治理主体，基于共同利益，通过偏好表达、理性协商，共同解决公共服务问题，优化公共秩序，推动基层善治。基层社区的共商共治作为新时代基层协商治理模式有很大的发展前景，它强调以人为本，基于以人民中心的执政理念和基层自治的民主原则，围绕社区居民共同关注的公共事务共同参与、共商解决，有效整合公共资源和提高基层公共资源的利用效能。它强调多方治理、协同共治，基层协商主体共同参与，各司所长，理性沟通，协同共治，通过利益协调满足协商主体的需求意向，最大限度地达成协商共治。新时代的基层协商治理应建设便捷的协商平台，包括区域化党建平台、社区委员会平台、网格化管理平台等，构建街道党工委领导，街道办事处主导，住区单位和社会组织协同，居民参与的多元主体共治的社会治理格局。打造共建共治共享的基层协商治理格局，应立足“共享”的基层发展目标和价值依循，着眼于“共建共治”的实现路径，本着政府主导和政社合作原则，充分发挥党的建设对基层各项工作的统领作用，激发基层力量积极参与基层协商治理现代化建设，打造全民共享发展成果的基层协商治理体系。

(五)推进数字治理，提高协商能力

习近平指出：“要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市。”[14]数字时代的基层治理新要求是要用数字治理社会，要对数字化技术本身进行规整，还要借用数字技术发展推进整体治理变革。上海市域基层协商治理智能化，即将大数据、云计算、人工智能等现代智慧技术融入市域基层协商治理的全过程，打造出集约高效、精确精细的市域基层协商治理体系。推进城市基层协商治理现代化应主动适应科技革命大趋势，既善于运用现代科技最新成果破解基层协商治理难题，又善于防范、应对其给基层安全和社会稳定带来的风险挑战，把基层协商治理提高到新水平。应更加注重基层协商治理信息数据的共享共用，提高运用大数据辅助基层决策的能力，更加注重运用信息技术为个体提供个性化、便捷化的协商渠道，有效提升基层协商治理智能化水平。通过为基层协商治理安上“最强大脑”，打破信息孤岛的壁垒，实现数据共享。通过去中心、扁平化、信息共享、共享经济等新组织方式和发展模式，为破解基层协商治理现代化的痛点、难点和堵点提供基于数据驱动的数字化、智能化、精细化解决方案。充分发挥信息技术、“互联网+”对基层协商治理的支撑作用，提高基层协商治理能力，带动基层治理的创新发展。

(六)厚植协商文化，推动法德融合

“社会主义核心价值观对基层协商治理现代化具有重要的导向价值、凝聚价值、协调价值和教育价值”[15]。协商文化建设的关键是推动基层社会树立协商意识，培育协商信仰。推动协商意识融入血脉、成为信仰，要抓住领导干部这个“关键少数”，扩大协商民主教育覆盖范围，让协商民主成为全体基层居民的共同遵循和自觉行动。促进协商文化渗透社区治理，浸润社区人心，立足地区风俗，弘扬文明风尚，借助互联网技术展现更多喜闻乐见的协商文化作品，通过丰富多彩的文艺活动升华基层协商故事，播撒协商理念，厚植协商习俗，自觉培育协商习惯。创新协商文化融入基层社会生活的新机制、新形式，依靠社区工作平台建构广大群众积极参与的协商文化阵地，培育协商文化的群众基础和文化土壤。积极建构“层级全覆盖，媒体全联动”的社会主义协商文化传播模式，让基层群众在喜闻乐见中接受熏陶教育。德法共治是具有中国特色的基层社会管理模式，核心价值指向稳定和有序，法律和道德对于基层协商治理如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、缺一不可。社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的核心理念是社会主义核心价值观的重要体现，这一观念是基层协商治理的德治主旨。把社会主义核心价值观融入基层，融入社区，融入基层立法、社区执法、基层司法、大众普法的诸多方面，强化基层法治的道德意蕴。德治是法治的境界，法治是德治的底线，以德治涵养法治，以法治保障德治。

总之，市域基层协商治理应紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化，牢牢把握共建共治共享原则，坚持以人民为中心的发展思想，以防范化解基层协商治理难题为突破口，以开展基层协商治理试点为抓手，探索具有中国特色、市域特点、时代特征的基层协商治理新模式，切实提高基层协商治理精细化、法治化、智能化水平，努力建设人人尽责、人人享有的协商治理共同体，推动平安基层建设迈上新台阶。