以政党为中心：中国特色国家治理范式的发展逻辑

◎赵耀宏,王留群

西北工业大学 马克思主义学院，西安710129

国家治理范式是指对所处政治生态中的政治共同体在跨时段治国理政过程中所秉持的一整套信念、思维模式及其行动基本倾向。党的十九届五中全会将国家治理现代化和中国特色国家治理的制度效能推到了全新高度，即国家治理现代化进程中的路线规划、方针制定、政策实施等均须以中国特色社会主义制度为依据，强调治国理政与全面从严治党相结合。从学理上讲，国家制度是特定国家性质、发展水平及历史文化等规定性的体系化、规范化和程序化表现，而居于核心位序的中国共产党无疑是统领全局的定海神针，以政党为中心是新时代我国国家治理范式的关键逻辑主线。这一鲜明特色将大大突破西方各类国家的治理理论范式，为建立中国特色社会主义国家治理理论提供有力指引。

一、党的全面领导：国家治理与中央顶层设计的善治方案

国家治理是一种偏重于工具性的政治行为，“树立中央权威，加强党的全面领导，保持政治结构稳定是国家治理的根基”[1]。中央顶层设计迈向国家善治的进程达成了党的全面领导体制、民生价值取向和合法性运行规则的统一。国家治理体系和国家制度体系是不可分割的有机统一体，“现代性、适应性和有效性是建构现代国家发展的前提和基础”[2]388。党的领导和法治体系建设推进了国家治理朝着有效性迈进，国家治理也因党的领导和人民的参与而具有了对治理方式的适应性，避免了体制僵化的弊端。因此，现代国家建设必然伴随着对国家治理结构和体系的重构，以使治理方式和治理能力达到相应水平，从而稳定社会政治秩序，促进国家制度由转型趋于稳定，保证上层建筑与现实经济基础相互协调。习近平指出：“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。”[3]139从政治发展的过程来看，离散化状态的政府机构与利益团体一旦形成，就需要强大的领导势能与坚实的中央权威方能克服。因此，牢牢掌握政府包容性制度设计的权力，就需要加强党的全面领导，否则便会异化为职能机构或社会团体既得利益的制度漏洞。

毋庸讳言，要摧毁传统汲取性的制度设计，必须积极采纳中央顶层设计的善治理方案，加强政治发展过程中政府自主服务权力结构的运作空间，唯有自主服务的结构性力量，才能扭转制度偏好的取向与奖惩激励的方向。亨廷顿认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[4]1中国特色社会主义进入新时代，加强党的全面领导、落实国家善治理念、树立中央权威，有以下两个方面的考量。

1.历史与传统因素。国家治理体系的建构逻辑需要与本国历史的惯性因子和国情现状相契合。“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”[5]66。建构中国国家治理体系需要考虑自身历史形成的“国家治理规模”——“中国有九百六十万平方公里国土，五十六个民族，十三亿多人口，经济社会发展水平还不高，人民生活水平也还不高，治理这样一个国家很不容易”[6]8。所以需要有权威的执政党来把握方向、谋划全局、推进建设。

2.现实与时代维度。现代政治建设是在国家与社会组成的二元结构权力空间中展开，在马克思看来：“这种二元结构不过是人类社会发展过程中的一种权力结构形态。”[7]显然，历史潮流虽然将中国推到民主化与现代化的中心，但既没有给中国带来一个现代社会，也没有给中国带来一个有效国家。“在社会无力、国家无效的状况下，中国要维系规模巨大的整体，并努力将其带上现代化发展的轨道，就需要政党力量的推进和政党权威的塑造”[8]。改革开放四十多年来，中国共产党既经受了各种考验，也抓住了众多发展的机遇，但值得警惕的是，现代世界早已步入风险社会，政治风险、经济风险、社会风险的燃点越来越低，社会贫富分化加大，社会冲突事件频发，社会共识的凝聚愈发艰难。诚然，越在矛盾风险挑战剧增的境况下，越要加强党的领导，因为“我国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补”[5]70。近年来，中国共产党以建立健全高效的国家治理体系为目标，保障了自身在领导体制、组织关系、管理方式等层面的高效率运作。

第一，完善了党的总书记、国家主席、军委主席三位一体的领导体制。领导体制是政治体制最为关键的部分，事关高层权力运行的顺畅与领导人物的平稳更替。党的十九届二中全会审议通过了中央关于修改宪法的建议，即将“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”，变更为“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”。这样使得党的总书记、国家主席与军委主席的任期保持一致，有利于保证党和国家的长治久安，有利于实现党对国家的全面领导。

第二，完善了党委与党组及其他群团组织的联系。中国共产党领导和组织国家政治生活主要依赖的是党委与党组，在国家政权机关、人民军队、人民团体、企事业单位内部普遍建立党委或党组是党提升组织力与领导力的关键举措。党的十八大以来，中央颁行了《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组条例》，明确了党委与党组的职责与任务，确保各自承担起总揽全局、协调各方的作用，完善了党的群团组织与基层组织的领导制度。中国共产党作为社会主义政党，是全方位战略型政党，代表最广大人民的利益，群团组织与基层组织是党整合社会整体利益、综合社会诉求的凭借和桥梁，所以习近平说：“群团事业是党的事业的重要组成部分……群众工作是党的一项根本性、基础性工作。”[9]186为此，党的十九大以来，在党的全面领导下制定并实施了《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，并且将群团工作条例列入《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》之中。

第三，完善了党的归口管理制度。归口管理之“口”是指按照工作性质划分的、国家政治生活中的特定领域和各个组成部分[10]23。归口管理是通过党内职能部门对国家和社会事务实行有效控制和管理的制度。党的十九大以来，党中央进行了系列机构调整，通过归口管理制度，中共中央政治局常务委员会的决策部署能够得以贯彻执行。

二、深化党的自我革命：培育国家治理的内生动力

在现代政治中，执政体系是围绕着政党展开的，是政党为合法掌握国家政权所形成的一套综合工作体系，其中包括组织体系、制度体系、价值体系、干部体系。在民主政治条件下，掌握政权的政党要有效运行国家政权，就必须有合作的干部队伍、协调的党际关系。“中国共产党是以革命党的角色登上中国历史舞台的，掌握政权之后，成为掌握政权的执政党”[2]119。政党本身就是一个特殊的政治组织，执政党自身组织体系的完备与有效程度是执政的首要前提。国家治理现代化客观上要求建立一个理性高效的政府形式，并以民主化、法治化等方式进行施政，而这均离不开高素质的干部队伍。恰如邓小平所言：“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。”[11]24

干部不仅是官员的代名词，还是党和国家的“组织武器”。各级干部既是共产党领导国家和社会的制度载体，也是贯彻落实中国共产党系列方针政策的组织凭借。这是因为，“现代化是人的现代化，那么国家治理现代化首先得靠治理者的现代化，即干部的现代化”[12]。深化党的自我革命、造就一批治国理政人才，是国家治理现代化迈向新时代的必由路径。政治学范畴内的“革命”一词是指在某个区间发生了政权更替，并伴随着政治、社会和经济秩序大规模重建的历史时期，其突出特征就是与巨大的社会变化和变革联系在一起[13]。中国共产党开展“自我革命”的根本诉求是促使党员领导干部的能力与素质适应并引领经济市场化、政治民主化、社会法治化、生态文明化等现代国家的构建过程[12]。

改革开放之初，为了使国家治理步入正轨，党一方面扭转了前期的极左政策；另一方面，着手党的“自我革命”。首先，废除领导职务终身制，建立起干部离退休制度；其次，努力解决接班人问题，培养接班人从侧重个人交接班向集体交接班转变；再次，在任人唯贤和德才兼备的原则基础上，形成干部队伍建设的“四化”方针——革命化、年轻化、知识化、专业化，为国家治理提供高精尖的新鲜力量；最后，重新成立中央纪律检查委员会，严抓党风党纪，以确保党的思想路线、政治路线、组织路线得到贯彻执行。改革开放之初，正是由于党的“自我革命”，使我们有能力赶上世界第三次产业大转移的机遇，并主动将以往赶超型战略调整为出口导向型战略，从而享受到经济全球化的红利，迎来了中国经济的腾飞[14]。

党的十八大以来，中国共产党继续强调要进行党的“自我革命”，规范官场秩序，塑造廉洁高效的干部队伍。一系列的反腐败运动昭示着中国政治环境的深刻变化。为了力促国家治理从传统转向现代，党再次高举“自我革命”大旗帜，新时代党的自我革命从以下两个维度展开。

1.执政生态的自我净化和执政方式的自我革新。净化政治生态的根本之策就是“强化明规则，以正压邪，让潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场”[9]28。同时，改革开放以来，我们党的执政方式已经发生了第一次转型，即从革命式治理转向为行政式治理[15]。革命式治理是对现存制度与体制作出的激进变革，突出表现为大规模政治动员；行政式治理的主要特征是技术官员或专家治国制度的出现，其意识形态性较为淡漠，侧重以解决实际问题为导向，但是行政式治理也有明显弊端，即疏离了党群关系。现如今，我们的执政方式正面临着从行政式治理向政治式治理转变，即从行政指令过渡到更加倚重协商、对话等商谈方法解决社会分歧，达到协同治理。执政方式革新的过程存在很多龃龉，所以许多干部习惯于按照原有思路开展工作，结果南辕北辙。“这就叫新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”[9]316。

2.执政体制的自我修正和执政能力的自我提升。执政体制亦称“政治体制”，指执政党执政具体制度以及基本政治制度的具体实现形式。民主集中制是中国共产党的一大政治优势，是根本的组织制度与领导制度[16]。民主集中制作为我国政治制度的核心体制与机制，“在实际运行中存在集中不够、民主不够的问题，在一定程度上削减了政治体系的效能与党员干部的积极性”[17]。因此，完善民主集中制既可以协调对干群关系民主性激励与集中性激励之间的平衡，充分彰显基层民众的民主诉求，又使集中方式的运行最大限度地激发了党员干部的干事创业愿望[18]。提升党员干部的执政能力，既可以增强解决治理实践问题的有效性，也能够提高人民群众对党和政府的信任水平，从而为党执政合法性的巩固提供坚实保障。

概言之，深化党的自我革命包括营造良好的政治生态、转变执政方式、完善民主集中制、提升执政能力等多个层面，但终究目的是要培养一批符合现代国家治理要求的干部队伍，为国家治理提供内生动力。

三、创新党的意识形态：夯实国家治理的价值根基

意识形态属于思想上层建筑的范畴，是关于客观世界与行动主体间关系的知识、观念体系。在国家治理层面，意识形态就是一套论证政治统治合法性、正当性的学说或文化阐释。文化为国家治理划定了结构边界，文化价值是国家治理的软实力。毋庸置疑，意识形态对于国家治理具有巨大的重要性，它是文化共同体内部结构稳健的表现形式，“意识形态对于置身于这一文化之中的个体的生存具有决定性的制约作用，像血脉一样构成人的存在的灵魂，它构成了社会运行的内在机理，从深层制约着社会的经济、政治和其他领域的发展”[14]。对于中国共产党而言，意识形态是国家治理理论、方针、政策、路线的根本依据，是社会阶层与多元文化整合的最大公约数。所以，主流意识形态的安全是国家总体安全的重要内容，因为“意识形态关乎旗帜、关乎道路、关乎国家政治安全”[3]。

从抽象意义上讲，意识形态的使命就是在一定的制度体系下培养或塑造认同并适应国家制度的社会成员，以巩固制度的社会基础，增强制度与政权的执行权威。实践证明，“当新生的国家政权不得不从巩固政权与制度出发来进行意识形态再造的时候，往往会将意识形态建构置放于主导地位，要始终保持意识形态对国家治理的引领”[2]283。在新时代，意识形态领域依然存在一定的风险与隐患，包括两个层面。

1.极端的新自由主义经济思潮。新自由主义认为，私有化、市场化、自由化是经济发展的法宝，强调政府不需干预经济[19]，但值得警惕的是，新自由主义渗入社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育、住房等，认为社会政策市场化、产业化是化解社会问题最有效率的途径，新自由主义的社会政策将会引发社会对市场的反制运动。

2.极端的民粹主义思潮。民粹主义高度重视社会公平，主张通过政府二次分配缓解社会贫富差距，甚至不惜没收有产阶层的财富。民粹主义的反市场倾向极容易被敌对势力利用，进一步冲击国内政治秩序。同时，与新自由主义信奉市场不同，政治自由主义绝对信仰西方民主。显然，政治自由主义脱离中国实际谈民主，也与中国特色社会主义协商民主的价值形式相悖。

党的十八大至今，从总体上布局了国家治理的发展蓝图。首先，开辟了马克思主义中国化的新境界——习近平新时代中国特色社会主义思想迈向成熟，从理论与实践上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义。其次，创造性地提出了社会主义核心价值观。习近平指出：“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”[10]23社会主义核心价值观对政府行为、市场行为与社会行为的规范提供可供参考的规范框架，有利于国家治理的整体推进。最后，开创性地提出构建中国特色哲学社会科学理论体系与话语体系的重大命题，大国治理离不开先进理论的指导。我国面临十分复杂的国内外环境，中国共产党的执政任务十分繁重，如若缺乏理论思维，各种矛盾风险挑战是难以克服的。因此，以政党为中心的国家治理理路应该结合意识形态的实践和现状提炼出彰显中国理论、中国模式的标识性概念与范畴，为国家治理现代化储备理论库与智力源。

四、坚持党的群众路线：营造国家治理的和谐环境

和谐的社会环境是国家治理得以实现的外部条件。中国共产党历届领导人都认识到和谐且渐进改革的重要性。习近平总书记深入阐明，社会安全是总体国家安全的重要组成部分。在维护社会和谐稳定方面，党的群众路线作用非凡。毋庸讳言，稳定问题是变革社会的鲜明特征，在现代化进程中，社会政治结构、经济结构、心理结构的急剧变化往往会使社会稳定受到冲击[20]211。政治发展理论表明，群众路线对稳定社会秩序具有重要的政治价值。群众路线是中国共产党联系社会、汇集民意、整合利益的重要载体。对于群众路线的重要性，毛泽东认为：“我们需要建立一定制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”[21]19所以，从政治学维度来讲，群众路线可以将民众的压力与诉求纳入政治体制之内，具有政治参与的功能。并且执政者还可以将党的政策方针传递至受众，履行政治社会化的职能。因此，在某种意义上说，群众路线是一种利益表达与综合机制，它能够“将短期的、分散的利益整合为统一的、一致性的长远利益，并转化为群众的自觉行动”[21]22。

1.群众路线有利于贯彻社会主义协商民主的制度势能。群众路线最大的敌人是官僚主义——脱离群众是中国共产党的四大危险之一。偏离群众路线的官僚主义作风对和谐的社会基础具有侵蚀作用。习近平指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[6]53为此，我们党制定了《关于加强社会主义协商民主的意见》等文件，明确社会主义协商民主要在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。

2.群众路线是凝聚改革共识的基本动力。全面深化改革的核心内容是经济体制改革，而经济体制改革涉及绝大多数成员利益的分配与再分配，需要取得最大共识后方可行动，“没有广泛共识，改革难以顺利推进，推进了也难以取得全面成功”[11]31。坚持群众路线就意味着要统筹兼顾各方利益，尊重人民首创精神，最大限度地集中群众智慧，寻求全社会最大公约数，凝聚共识。最终将群众路线践行至社会领域——官民协同社会治理。党的十八大以来，中国共产党深入践行群众路线弥合了社会分歧，在一定程度上化解了社会冲突。习近平总书记指出：“要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。”[3]53这是因为，社会治理不同于社会管理，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[6]812。因此，鼓励公众参与，即将群众路线贯彻至治理领域，有利于发挥公民的“扶助之手”，克服市场失灵与政府失灵的缺陷，为凝聚改革共识提供动力。

3.群众路线的运作过程是加强和谐干群关系的制度化途径。从群众路线的实践过程来看，中国共产党既是“先锋队”，又是国家治理的“技术工具”。进一步而言，中国共产党是群众中的先锋组织，领导干部是先锋组织内的“先知先觉”。一旦先锋组织得以确立，党员干部就必须发挥决定性作用。在现行治理结构和条件下，干群关系成为检视群众路线落实状况的核心指标。因此，群众路线扎根于国家治理体系要依赖于“全心全意为人民服务”干群关系观的培育，只有深入贯彻群众路线，才能为国家治理现代化提供制度保障。

五、以政党为中心的国家治理：政党、国家与社会的三元协同

政党、国家与社会是现代政治体系和政治架构的三大主体力量。对于经济与社会全面转型的我国而言，全面推进国家治理体系和治理能力现代化是三大主体框架相互作用而构成的政治体系和政治过程。政党、国家与社会的三元协同是一项系统性、综合性工程，必须由一个具有高权威、高权能的组织予以实施，这就是中国共产党。建构中国国家治理体系必须以政党为中心，这是历史与现实双重逻辑决定的结果。在中国共产党全面执政的政治条件下，要按照中国特色民主政治发展的基本要求，将政党居于国家与社会之间。政党唯有运用公共权力为民众提供优质的公共服务，才能有效地凝聚多元共识，不断地巩固执政合法性的根基。因此，以政党为中心的国家治理是政党、国家、社会三元互动的治理体系。

1.强化基于价值凝聚的政党整合。基于价值凝聚的政党整合，吸纳社会公众参与公共事务治理是现代政治发展的潮流。如前文所言，中国共产党对国家、社会有领导关系，但是国家、社会对党也存在价值凝聚的对应要求，否则整个社会系统便会功能紊乱，延缓国家治理现代化的进程。随着市场经济发展，中国社会结构与政治结构均发生了分化，国家与社会都赋有国家治理的“自主性”[22]。亨廷顿认为：“在民族国家独立的过程中，政治家为了争取民众的支持以反对现存政治制度，革命领袖不得不将人民大众的支持组织起来。”[4]348所以，对于后发现代化国家而言，政党已经不仅是连接国家与社会的桥梁，还是国家的缔造者和社会的组织者。中国共产党能够成为中国最高政治力量，在很大程度上是因为其巨大的组织优势，是因为其“横到边，竖到底，上下联动，左右协调的组织网络”[23]，是因为其将政治组织的建立摆在优先地位[3]334。就现实而言，中国共产党具有巨大的动员能力、整合能力、控制能力，这是其他任何组织所无可比拟的[24]。

2.凸显基于共同理想的国家认同。国家认同是执政党执政合法性建设的重要表现，在我国政党体制中，执政党对国家的要求是治理现代化，国家认同也是执政党进行国家建设的政治责任。基于民众共同理想的国家认同，是国家治理在经济、政治、文化和社会生活等方面的综合体现。国家认同作为强大的集体意识，渗透于公民的个体意识，强化公民对现行国家秩序、治理理念的坚守，也是一个彰显中国特色社会主义区别于其他国家体制的根本特征。概言之，民众对国家的忠诚是一种强大的国家认同[25]。民众对所属国家的忠诚来自国家提供的福利政策体系以及在民众安全感和幸福感得以满足的过程中体验到的国家认同带来的价值凝聚。一方面，中国共产党作为执政党，提升经济水平，加强国防和军队建设，发展国家的“硬实力”，为民众提供强大的安全保护，将提升民众的自信心和民主自豪感；另一方面，还要利用文化“软实力”传承政党的先进文化。在国家法治建设中不断优化国家的法律制度体系，切实保障民众的合法权益。国家认同的使命就是在中国传统文化和先进政党文化的基础上，不断跟进国家治理的要求，建构“软实力”和“硬实力”相结合的国家认同价值体系，不断提升国家形象。

3.落实基于国家治理现代化的社会动员。“中国共产党通过组织嵌入，汲取行政科层制所掌握的政治经济、文化、科技资源”[26]，并通过发挥其强大的政治动员能力，实现基于人力、物力、财力等资源所预定的目标[20]21。同时，党还能够通过强大的组织设施将全国上下、组织内外均整合进政治议程设定的框架之中，形成行政性、组织化的政治社会。一方面，党依仗掌握的权力资源、组织资源控制社会权威价值的分配；另一方面，社会个体生存的发展必须遵守与执政党所签订的社会契约。可见，中国国家治理的社会动员也是围绕执政党而建构的国家治理体系。国家对社会的要求是秩序化，这是国家自身的核心利益。与此同时，社会要求国家开展社会动员的法治化和人民性。因此，推进国家治理的政治动员要恪守自身使命本色，永葆为民众谋福利这一“使命政治”的顶层布局[27]。

六、结语

中国共产党自诞生以来就承载了以党政体制为核心的政治发展历程。从党成立初期的“改造政治、改造政党和改造中国”，到新中国成立前夕的“建设一个中华民族的新社会和新国家”，再到改革开放以来的“实现中华民族伟大复兴的中国梦”。现代国家治理要求社会领域自治化，与此同时，社会要求政党人民化，也就是说，政党要保持自身的代表性，否则将被利益集团俘获而沦落为少数人谋利的工具，导致社会分化带来秩序紊乱的窘境。因此，在现代化的进程之中，政党、国家与社会之间均需要相互适应、相互回应，在三者良性互动的过程中实现国家治理的现代化。毫无疑问，唯有建构现代政党政治和制度体系，才能实现中国特色国家治理的理性发展。在今天的中国，制度自信是国家治理体系现代化的前提和基础，追求中华民族伟大复兴是国家治理体系现代化的动力和使命，这也是国家治理现代化的基本行动逻辑。