忻州市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作创新的做法与思考

李静芳

（忻州市农村经济经营发展服务中心，山西忻州 035100）

0 引言

忻州市各县（市、区）农村土地承包经营纠纷仲裁委成立并开展实践工作已多年，在各级相关政府部门与领导的重视下，在坚持大力宣传土地政策、法律法规与不断加强仲裁员、调解员的培训学习中，不仅逐年加强了机构建设、制度建设，还在切实化解农村土地纠纷方面取得了显著的成绩。尤其是近年来，伴随着农村劳动力转移土地流转增多、城镇化进程中征地占地增多以及农村土地确权工作的开展等等的情形，农村土地纠纷事件不仅越来越多而且还更复杂化，各地农村土地承包经营纠纷仲裁委在受理案件、调解裁决、化解纠纷矛盾中摸索出一些行之有效的创新做法与经验。

1 忻州市仲裁工作基本情况

截止2020年底，忻州14个县（市、区）都成立了县级农村土地承包仲裁委员会，设立了日常办事机构，日常办公人员共80人，聘任仲裁员共294人，满足仲裁办日常工作人员均至少5人以上、聘任仲裁员至少20人以上的要求。185个乡（镇）全部成立调解委员会，配备乡镇调解员共计809人，做到每个乡镇都成立调解委员会，每个乡镇不少于3名调解员。辖区内行政村调解小组达4 492个，村组调解人数达9 925人，做到每个行政村都有调解小组，每个行政村至少指定一名调解员。此外，全市14个县（市、区）都配备相应的仲裁场所以及必要的办公设备，为农村土地纠纷调解仲裁工作的顺利开展奠定了基础。

经调查，忻州市2020年度所发生的农村土地承包经营纠纷总数达565件，其中仲裁委共受理69件，占总纠纷的12%，结案率达100%。这些纠纷大多是疑难历史问题，他们的解决不仅有效减少了疑难问题的化解率，而且起到了“化解一起，解决一系列”的效果。

2 忻州市仲裁工作创新做法

2.1 理顺工作制度，实行专人专职台账管理

针对频发的农村土地纠纷调解仲裁事件，忻州各地都建立了比较规范且便于施行与管理的农村土地承包经营纠纷调解登记台账以及处理流程制度。虽然各地因地制宜，呈现出多样性，但宗旨是一致的，即认真接待，并详细记录各类纠纷问题的起因、纠纷过程、建议意见、调处情况。这不仅方便追踪管理，还有利于后续统计分析，进行类比归档，找出矛盾的聚焦点在哪里，据此做出政策宣传与培训讲解的重点，有针对性的化解难点、疑点，减少纠纷矛盾的产生，促进了农村社会和谐稳定发展。

2.2 加强部门协作，创建工作联动机制

一是仲裁委与法院、司法局、公安、自然资源局、妇联等相关单位沟通协调，建立联动工作机制。采取多种方式争取法院支持，与法院专门召开协调会议，就有关农村土地承包经营纠纷仲裁工作衔接问题进行磋商，建立了裁决、执行、审判联动机制，取得了县农村土地承包仲裁职能与法院强制执行、裁审工作之间进一步密切衔接。二是加强信访与仲裁的密切配合，提高纠纷事件化解效率。利用农村土地仲裁的法律优势和信访局密切配合，解决土地群访案件、疑难案件。往往在因工业园区、重点工程等占地发生土地纠纷形成群访事件时，信访局邀请土地承包仲裁委介入案件调查处理。仲裁委利用自身的法律优势对涉事群众进行法律法规宣传、调解、仲裁，往往能起到事半功倍的效果。信访工作与仲裁工作的密切配合，通力协作，一方面使得仲裁委成为信访工作的坚强后盾，同时信访局也对仲裁委工作给与大力支持，比如仲裁场地支持、维稳防乱支持、案件调查绿色通道支持等，促进仲裁委工作的有序顺利开展，对于促进区域的和谐稳定功不可没。

2.3 组建巡回法庭，加强便民利民服务

一方面仲裁委工作人员对来访百姓态度热情、服务周到，做到免费供热水、免费复印证件材料，甚至对一些文化程度低的群众主动帮助写申请书等基本的人性化服务。另一方面，对一些行动不便的群众，灵活开设流动法庭，到乡镇或者入村进行临时设庭审理，通过近距离的“晓之以情、受之以理”，密切了干群关系，易于和当事人协调沟通，对案件的解决有时能起到意想不到的效果。比如，神池县仲裁委员会在成立了土地纠纷巡回仲裁庭的基础上，按照“重调解、轻仲裁”的土地纠纷调解仲裁原则，县仲裁委员会又成立了帮调工作小组，帮调工作小组主要是深入乡村，帮助乡村对土地纠纷进行调解，在近几年乡村调处的1200多件纠纷案件中，几乎有一半案件有县帮调小组参与。偏关县采取“流动调解仲裁”新模式，即仲裁办公人员走出办公场所，到纠纷所在地现场调解纠纷。仲裁委在接到乡村纠纷调解请求、领导信箱反映纠纷事件、省市转办纠纷事件等后组织相关人员，会同乡、村干部现场办公，一起参与庭审活动。这样不仅提高了办案效率，减少群众来回奔波等麻烦，更重要的是通过这种“以案释法”的方式，达到“审理一案、宣传一片”的效果，把矛盾化解在基层。

2.4 采取“解一化多”方式，减少类似纠纷发生

所谓“解一化多”，就是发现同类型案件，先受理其中一起，调解或裁决生效，化解了纠纷矛盾，然后作为典型案例进行推广学习。一方面，组织其他同类型相关纠纷事件所在地的仲裁员、调解员以及村干部进行培训学习，让他们了解案情的关键所在以及具体处理办法，以案释法，依例调解；另一方面，借此机会，高效宣传相关土地政策与法律法规的精神内涵。这样，不仅加快了化解纠纷矛盾的速度，达到农村土地纠纷矛盾“不出村、不出乡”立竿见影就地解决的效果，有效避免村民矛盾的激化；同时也极大地减少了仲裁工作量。

2.5 凝聚离退休干部，发挥余热贡献力量

农村土地纠纷调解仲裁工作具有专业性强的特征，仲裁调解人员不仅要具备专业的法律知识，而且要有丰富的调解纠纷矛盾经验，要对农村情况熟悉。忻州市河曲县巡镇因势利导进行大胆创新，返聘一些从岗位上退下来，身体健康好、人缘好、仍有干事精神的老干警、老法官、老教师、乡村老领导，把他们组织起来，组建了河曲县巡镇镇土地仲裁调解服务中心，让他们参与调解工作。由起初10人发展到现在的30人，责任范围由最初个别村逐年覆盖了全镇各村。巡镇镇土地仲裁调解中心组建以来，形成了一套比较规范的运行机制。主要做法是“五化”，即防调结合一体化、建章立约规范化、依法调处人性化、指导协调经常化、案卷资料标准化。在调解的实践中，根据不同的事，针对不同的人，对症化解。近年来，省、市、县领导多次到中心调研指导，充分肯定了他们的工作。忻州日报、省市电视台等媒体先后进行了报道。这些成绩的取得，关键得益于这些退下来的老同志勇于担当，以苦为乐、认真负责、无私奉献。

2.6 充分利用现代办公方式，提高办事效率

多地利用微信这一便民工具，加强土地政策法规讲解、仲裁日常工作沟通、纠纷事件处理经验交流。比如，吸收县、乡两级仲裁员和农经工作人员组成土地纠纷调解工作群，在群里使用了“农民土地纠纷便民登记卡”，方便农户就地反映土地纠纷问题。乡镇工作人员及时登记农户反映的问题，并填制“农民土地纠纷便民登记卡”发至工作群内，以便县、乡两级及时处理，给农户带来极大的方便，同时提高了工作效率。

3 忻州市仲裁工作存在的问题

3.1 基础条件薄弱

专职人员匮乏和经费不足，甚至难以到位，是制约忻州市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作顺利开展的两大瓶颈。该项工作不仅量大面广、程序复杂，而且法律性强、农民关切，本需充足的专职人员和足够的经费予以保障。但实际情况却是，本就身兼多项繁琐工作的农经人员继续兼职，加上经费难以保障，出现专业素养低、积极性不高的工作局面，严重影响调解仲裁工作的有效进行。

3.2 纠纷事件复杂

农村土地承包纠纷多数属于历史遗留问题，不仅案情复杂多疑，当事人积怨深重，而且原始资料不规范，甚至缺失，直接导致调查取证、查明事实艰难。加上农村土地承包纠纷仲裁机构只有裁决权，没有执行权，保障农民合法权益难上加难。

4 促进忻州市仲裁工作高效开展的设想

4.1 加大重视力度

农村土地承包经营纠纷仲裁委是顺应当前农村土地承包经营纠纷矛盾逐渐增多、愈发复杂的农村社会新形势下建立的。它的存在不仅给农民提供了又一条化解土地纠纷矛盾的路子，而且对于农村社会稳定，农村经济有序发展，以及整个国家的和谐发展有着深远的意义。要求我们相关部门以及领导务必要高度重视其存在的重要性，以及着手推进的迫切性，真正将其提高到农村工作日程上来重视。

4.2 完善机构建设

建议在有条件的地方，逐步将仲裁委独立出来，设编设岗设员，提高其社会法律地位以及相应的调解仲裁专业性。只有仲裁委的社会地位提高了，其法律权威性才可彰显，发挥的效用才能大增。即使将仲裁委独立出来当前条件不成熟，也应考虑增加人员编制，充实专业专职队伍。

4.3 保障经费到位

对于已经纳入财政的地区，随着仲裁案件的增多应当逐步提高财政支持力度；对于还没有纳入财政预算的地区，要加大督促力度，加快步伐争取早日获得财政支持。建议在经费的保障上，建立市级为基础，省级给补助的保障机制，并且制定切实量化可行的补助或奖励激励制度，将调处案件数与补助或奖励结合起来，调动办案人员参与的积极性。