我国普惠性民办园支持政策的现状、问题及其完善建议

杨大伟 王红蕾

[摘 要] 普惠性民办园支持政策是普惠性民办园发展的重要推动力。本研究以我国东、中、西部18个省级单位的34份普惠性民办园支持政策文本为研究对象，运用NVivo 11质性分析软件编码形成政策文本的分析框架，从筛选认定、财税支持、教师支持、监管评估和动态退出5个方面对支持政策的现状与主要问题进行分析。结果发现，普惠性民办园支持政策总体较好，但同时存在着认定条件缺乏科学适宜性、支持力度较小等问题。今后政府应进一步把握普惠性幼儿园的核心属性，增强认定条件的科学适宜性;丰富支持手段，提高支持标准，保障主体层级，切实加大财政投入力度;重视对普惠性民办园教师的支持，助推普惠性民办园质量提升;以促进普惠性民办园健康稳定发展为导向，进一步完善动态退出政策。

[关键词] 普惠性民办园;学前教育政策;文本分析

近年来，我国学前教育事业快速发展，学前教育资源迅速扩大，“入园难”“入园贵”问题得到较大缓解。同时，由于底子薄、欠账多，目前学前教育仍是整个教育体系的短板，学前教育资源尤其是普惠性资源不足的问题在城乡地区依然存在。[1]多措并举扩大普惠性学前教育资源是当前我国学前教育改革发展的重要任务，作为普惠性学前教育资源的重要组成部分，推动普惠性民办幼儿园（以下简称“普惠性民办园”）发展成为各地增加普惠性学前教育资源的重要路径。[2]截至2019年底，我国共有普惠性民办园9.5万所，占全部普惠性幼儿园总数（20.3萬所）[3]的46.8%。自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”以来，各地陆续出台的普惠性民办园支持政策成为普惠性民办园发展的重要推动力。政策文本的制定是政策实施的前提，为政策的实施提供了基本方向和依据。[4]基于此，本研究主要从政策制定的层面对普惠性民办园支持政策进行文本分析。

文本分析法作为公共政策分析的重要方法，是基于定量或定性方法分析文本内容进而判断与透析文本中有关主题实质内容的一种方法。[5]省级政府作为地方与国家的枢纽，[6]各省级普惠性民办园支持政策发挥着重要的承上启下的作用，它既是对国家层面政策精神的地方性转化，同时也为下辖各市县制定更为具体的政策提供了基本依据。鉴于我国东、中、西部各省经济社会发展水平存在客观差异，特以经济社会发展水平为地区划分依据，选取东部的北京、山东、浙江、江苏、福建、广东，中部的山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，西部的四川、重庆、贵州、广西、陕西、甘肃，共18个省级单位①的普惠性民办园支持政策文本作为研究对象。按照权威性、公开性的原则，本研究通过省级政府官网共搜集到34份现行有效的普惠性民办园支持政策文件（见表1），搜索截止时间为2021年4月。

本研究运用NVivo 11质性分析软件对各省普惠性民办园支持政策进行自下而上逐级编码，首先通过开放式编码最终形成41个自由节点，然后对41个自由节点进行关联式编码形成12个树状节点，最后在关联式编码的基础上进行核心类属编码，最终形成了筛选认定、财税支持、教师支持、监管评估、动态退出5个核心类属，进而确定了本研究的分析框架（见表2），并基于此对各省普惠性民办园支持政策的现状与问题进行研究，以期为完善我国普惠性民办园政策提供政策建议。

一、普惠性民办园支持政策的现状及主要特点

（一）筛选认定政策

客观上看，不少民办园与我国学前教育公益普惠且有质量的发展目标存在差距，[7]因此，选择哪些民办园成为普惠性民办园就显得非常必要，[8]这就要求政府制定对普惠性民办园筛选认定的政策。当前各省筛选认定政策以认定条件为重点，认定条件主要包括办园条件、园所质量、收费水平和办园属性4个方面。

1. 办园条件上，以硬件条件、办园资质、园所布局为主，部分省份对办园时间、园所规模、产权或租赁期限等提出要求。

在硬件条件上，山东、江苏、福建、广东、河南、安徽、江西、湖南、四川、贵州、广西、甘肃12个省份明确提出普惠性民办园的硬件条件必须达到国家或所在省幼儿园基本办园条件标准;在办园资质上，山东、福建、广东、山西、河南、江西、湖南、贵州、重庆、四川、甘肃11个省份均要求普惠性民办园的办园许可证、民办非企业法人登记证、卫生及食品合格检验手续和消防审核等各类证件齐全;在园所布局上，山东、江苏、山西、河南、湖北、江西、湖南、贵州、广西、四川、重庆、陕西12个省份规定认定的普惠性民办园应符合城乡建设、学前教育发展布局规划，如山东省提出“各地应当优先认定公办学位不足区域，以利于形成区域间合理的普惠性学位结构”。此外，少数省份对办园时间、园所规模、产权或租赁状况也作出了相应规定。在办园时间上，山西和湖南要求在1年以上，河南、江西则分别规定要达到2年和3年及以上;在园所规模上，山东、湖南、贵州、广西、甘肃5省对最小办园规模作出规定，如山东、甘肃提出幼儿园规模必须不少于3个班;在产权状况上，广西和贵州要求普惠性民办园园舍应具有明晰的产权证书，租赁园舍办园的则分别要求有期限不少于5年和10年（距合同期满不少于3年）的园舍租用合同。值得注意的是，在办学形式上，除北京规定除幼儿园外，社区办园点和中小学附设幼儿班凡是符合申请条件的均可申请外，其余省份均规定办学形式须为幼儿园。

2. 园所质量上，普遍从保教水平、园所等级、人员配置、管理规范和年检结果5个方面作出规定。

在学术研究层面，“有质量”被认为是普惠性学前教育的一个关键指标。[9]本研究发现，各省对普惠性民办园的筛选认定政策中也非常重视园所质量，且主要围绕保教水平、园所等级、人员配置、管理规范和年检结果5个方面提出相应要求。在保教水平上，各省均要求普惠性民办园必须实施科学保教，达到基本有质量的保教水平，规定普惠性民办园的保教活动应符合《幼儿园教育指导纲要（试行）》的规定、以游戏为基本保教形式、无“小学化”现象或倾向等;在园所等级上，北京、山东、江苏、浙江、重庆5个省份对被认定为普惠性民办园的幼儿园质量评估结果或园所等级提出了明确要求，其中北京要求“在北京市幼儿园办园质量督导评估中评价结果获得C类及以上”，山东、江苏、重庆提出需要达到当地或省级三级（类）幼儿园质量标准及以上，浙江对不同地区园所等级提出差异化要求，规定“需达到准办园标准及以上，城区和有条件的地区要达到三级幼儿园标准及以上”，其余省份虽未提出明确要求，但均将“质量较高”或“质量合格”作为普惠性民办园认定的重要条件;在人员配置上，山东、广东、河南、湖北、安徽、江西、湖南、贵州、广西、四川、重庆、陕西、甘肃13个省份明确规定普惠性民办园教职工队伍必须满足国家或省级的幼儿园教职工配备标准，同时符合任职资格条件;在管理规范上，各省均对园所管理规范提出要求，主要聚焦于财务、安全、人事等制度规范，其中山东、福建、广东、山西、河南、江西、湖南、贵州、广西、重庆、陕西11个省份专门对人事管理中的教职工权益保障提出要求，如福建规定“教职工依法签订劳动合同，工资待遇合理”;在年检结果上，广东、山西、河南、安徽、湖北、江西、湖南、贵州、四川、甘肃10个省份规定幼儿园必须年检合格，无安全责任事故和违规办园行为。

3. 收费水平上，有“同公”“参公”“设最高标准”“未明确定价”4种模式，各省定价机制差异较大。

有研究指出，收费水平是各地普惠性民办园最普遍、最基础性的认定条件。[10]本研究发现，各省均将园所收费水平作为认定的基本条件，但具体要求存在差异，主要有以下4种类型：第一类，规定普惠性民办园收费可按照或不高于同等级公办园的标准收费，包括北京和山西2个省，如山西提出“幼儿园收费不高于当地同级别公办幼儿园收费标准”;第二类，要求普惠性民办园收费应参照公办园收费标准但可略高，包括江苏、福建、湖北、江西、广西5个省，其中福建、江西明确了略高的具体程度，福建规定“保教费收费标准控制在当地同级别财政核拨公办园收费标准的1.8倍左右，最高不得超过2倍”，江西规定不能高于同级类公办园收费水平的50%;第三类，提出普惠性民办园收费实行最高限价，包括浙江、河南、安徽、湖南、贵州、重庆、四川、陕西、甘肃9个省，其中贵州规定保教费收费标准不高于每人每月800元，其余8个省则提出由区县相关部门综合考虑办园成本、居民承受力和财政补助等因素确定;第四类，提及但未明确普惠性民办园的收费水平要求，包括山东和广东2个省，山东要求普惠性民办园“执行国家和省有关收费政策，并按规定进行收费公示”，广东则提出普惠性民办园“保教费符合当地普惠性民办幼儿园保教费收费标准要求，并在一定时期内（一个学年以上）保持稳定”。

4. 办园属性上，8省提出必须为非营利性，其余10省未作出明确规定。

依据新颁布的《民办教育促进法》，营利与否成为对民办教育机构分类管理的重要依据。当前，地方政府对普惠性民办园是否必须为非营利性民办园的定位不一致。[11]从各省普惠性民办园认定的条件来看，北京、山东、江苏、河南、四川、重庆、广西、陕西8省份均明确规定了普惠性民办园必须为非营利性民办园，其余10个省份则未对普惠性民办园是否必须为非营利性质作出明确规定。

（二）财税支持政策

政府提供经费支持是吸引民办园提供普惠性服务和保障普惠性民办园健康可持续发展的关键，[12]从当前各省的政策内容来看，政府主要通过财政支持、税费支持两种方式对普惠性民办园进行支持。

1. 财政支持方面，以生均补助为主，其余支持方式运用较少。

各省均提及对普惠性民办园进行财政支持，支持方式主要有生均补助、租金补助、一次性补助、扩学位补助、质量奖励等。整体上看以生均补助为主，除湖北、贵州外，其余16个省均出台了生均补助标准（见表3），但各地标准差异较大，最高的北京为12000元/年，最低的河南、江西、广西3省仅200元/年。除陕西、重庆、安徽3个省外，所有省份均统一划定了省域内普惠性民办园生均补助的最低标准，陕西、重庆、安徽3个省则分别依据入园年级、园所等级、所处区域等要素确定了差异化的生均补助标准，其中陕西对学前一年和中小班分别给予1300元/年和400元/年的生均补助，重庆对一、二、三级普惠性民办园分别予以800元/年、700元/年、600元/年的生均补助，安徽根据普惠性民办园所处地域，分别对城市和县镇普惠性民办园予以300元/年和200元/年的生均补助。租金补助上，北京、浙江、河南、四川4个省均提出对普惠性民办园予以租金补助，除北京明确提出“不高于每天每平方米5元”的补助标准外，其余3个省并未明确租金补助标准。一次性补助是指对非普惠性民办园降低收费转为普惠性民办园的补助，目前仅有北京提出给予普惠性民办园3000元/生的一次性补助。扩学位补助是指普惠性民办园在现有基礎上增加普惠性学位而获得的政府补助，目前有北京和河南在政策中提及，北京规定按照10000元/生的标准给予扩学位补助，河南则规定每新增1个标准班，按照市辖区不低于7万、县（市）及以下地区不低于5万的标准给予补助。质量奖励是政府为鼓励普惠性民办园提升质量给予的财政奖励，北京、福建、广西3个省在政策中提出给予专门的质量提升奖励，其中广西明确提出了对示范幼儿园、三星级、二星级、一星级的普惠性民办园分别给予50万元、20万元、5万元、3万元的质量提升奖励。

2. 税费支持方面，多有提及但未明确相关细则。

税费支持是各省提及频率较高的支持类型，税费支持在各省政策文本中主要体现为税费减免、租金减免、土地优惠等。福建、河南、安徽、江西、四川、贵州、陕西7个省政策中明确提出对普惠性民办园予以税费减免，如河南规定“在国家规定的税收优惠政策等方面，与公办学校享有同等待遇”;另外广东、江苏、浙江、湖北、安徽、河南、湖南、四川、重庆、广西、甘肃11个省明确提出了租金减免;福建、河南、湖北、安徽、湖南、江西、贵州、广西、陕西9个省提出普惠性民办园可享受土地优惠。但是上述省份未在政策中对税费支持的项目及其额度等作出更为明确的规定，因此本研究对此也未能做更为细致的分析。

（三）教师支持政策

普惠性民办园有质量发展是实现学前教育普及普惠安全优质发展和满足人民群众对幼有所育期盼的重要基础，[13]而教师是保障学前教育质量的关键，[14]因此对普惠性民办园教师的支持显得非常必要。整体来看，当前各省的普惠性民办园支持政策中均提及对教师的支持，但是主要以师资培训、职称评聘等发展性支持为主，少数省份提及予以教师工资、社保等基本保障性支持。

1. 基本保障性支持上，财政投入的直接支持较少，以政策保障的间接支持为主。

基本保障性支持是以保障和提高教师工资待遇为目的的支持措施。18个省中对普惠性民办园教师工资、社保等进行直接支持的省份非常少，仅有北京、浙江、广东3个省提出下辖各地市、区县应对普惠性民办园教师的工资、社保等方面予以支持，如北京规定“各区根据不同岗位分层建立补助发放标准，津贴发放要综合考虑从业资格、工作年限、业绩考核等个人条件和社保缴纳、办园质量等集体条件”。相对而言，通过筛选认定对教师工资、社保等待遇予以间接支持的较多，山东、福建、广东、山西、河南、江西、湖南、贵州、广西、重庆、陕西11个省份在政策中明确规定普惠性民办园必须与教职工依法签订劳动合同、为教职工办理社会保险等，如贵州规定普惠性民办园要“按有关规定落实工资待遇，并依法全员纳入社保体系”，但主要的待遇保障责任还是在园所层面，政府仅是通过对普惠性民办园的管理实现对教师的间接支持。

2. 发展性支持上，以公办园教师为参照，提出与公办园教师享有同等权利。

发展性支持是以保障教师专业发展权益、提高教师专业发展水平为目的的支持措施。各省在政策中对普惠性民办园教师发展性支持提及较多，主要有师资培训、职称评聘、评优评先三方面的支持。其中师资培训支持最为普遍，北京、江苏、福建、广东、河南、湖北、湖南、安徽、江西、贵州、广西、四川、重庆、山西、甘肃15个省份均提出为普惠性民办园教师提供与公办园教师同等的培训机会。在职称评聘上，江苏、福建、广东、河南、江西、湖南、四川、贵州、广西、甘肃10个省份规定在职称评聘方面对普惠性民办园教师与公办园教师同等对待，如河南提出“经认定的普惠性民办幼儿园教职工在职称评定上与公办幼儿园教职工享有同等权利”;在评优评先上，江苏、福建、河南、安徽、江西、湖南、四川、贵州8个省份规定普惠性民办园教师在评优评先方面与公办园教师享有同等权利，一些省份甚至提出予以优先考虑，如湖南规定对普惠性民办园的教师“各种表彰奖励优先考虑”。

（四）监管评估政策

监管评估政策是保证普惠性民办园提供价格合理、质量有保障的普惠性学前教育服务的重要工具。[15]当前各省监管评估政策主要聚焦于监管评估内容和结果运用两个方面。

1. 监管评估内容：重点聚焦于收费水平、经费使用和园所质量。

当前各省对普惠性民办园监管评估的内容主要聚焦于收费水平、经费使用和园所质量三个方面。在收费水平上，各省均将普惠性民办园是否按照规定的收费标准收费、是否存在乱收费现象作为监管评估内容;在经费使用上，对经费使用进行监管有助于确保财政经费主要用于改善办学条件和提升幼儿园办园水平和整体质量，[16]当前各省均将普惠性民办园的财政经费使用状况作为监管评估内容，以防止出现非法关联交易、挪用抽逃资金等状况;在园所质量上，各省均提出通过年度检查、质量评估等方式对普惠性民办园的园所质量进行监管评估，以防止普惠性民办园质量不符合要求。此外，北京、江苏、福建、广东、河南、四川、贵州、甘肃8个省份将普惠性民办园是否按照要求保障教师权益作为监管评估内容，如四川提出“在认定有效期内办园出现教师合法权益保障不到位等违反有关规定的，责令限期整改”。

2. 监管评估结果运用：用于向社会公开和调整政府支持力度。

各省政策文本中对普惠性民办园监管评估结果的运用大致可以归纳为两个方面：一是将结果向社会公开，打破社会大众与普惠性民办园之间存在的信息不对称，通过发挥市场选择的力量提高园所对收费、办园质量、经费使用、师资状况等监管评估内容的重视程度。18个省份均提出将普惠性民办园名单、财政奖补情况、师资情况、收费标准等向社会公开，接受社会监督;二是将结果作为调整政府对普惠性民办园支持力度的依据，18个省份均提出对收费水平、经费使用、园所质量等方面存在不同程度问题的普惠性民办园，减少支持力度或取消普惠性民办园资格，如河南规定对监管评估结果不合格的普惠性民办园“要取消或收回当年补助资金、三年内不得享受任何奖补政策，并取消一切评优评先资格”。

（五）动态退出政策

目前各省均对普惠性民办园的退出作出了相关规定，主要包括自愿退出和强制退出两种类型。

1. 动态退出类型：包括了园所发起的自愿退出和政府发起的强制退出。

自愿退出是指普惠性民办园在合约期內主动提出退出普惠性民办园行列，除浙江、福建、山西、陕西外，其余14个省份均对普惠性民办园的自愿退出作出了规定;强制退出是指普惠性民办园违反相关管理规定而被取消普惠性民办园资格，当前18个省份均在政策中提出对存在严重问题的普惠性民办园进行强制退出。

2. 动态退出条件：自愿退出条件较为模糊，强制退出的触发条件相对清晰。

当前各省政策文件中对自愿退出的条件规定较为模糊，主要是要求普惠性民办园以书面形式向县（市、区）教育行政部门提出申请，由县（市、区）教育等相关部门审核评估并履行相关手续后方可退出，如江苏规定“自愿不再履行普惠性民办幼儿园义务的幼儿园，应于当年3月1日前以书面形式向当地教育行政部门提出申请”，重庆和广西规定必须提前1年提交退出申请。相比较自愿退出条件的相关规定，各省对强制退出触发条件作出的规定较为清晰，明确园所出现乱收费、违规挪用经费、质量大幅度下滑、克扣教师工资、教师工资弄虚作假、重大安全事故等问题时将取消普惠性民办园的资格。

二、省级普惠性民办园支持政策存在的主要问题

（一）部分认定条件缺乏科学适宜性，难以有效发挥筛选甄别作用

一方面，在办园时间上，部分省份规定办园时间必须达到一定年限，但办园时间并不是衡量办园质量和规范性的核心指标，严格要求办园时间可能造成新办园即便质量可靠、办园规范也难以进入普惠行列;在园所规模上，园所规模和班级规模作为重要的结构性质量指标日益成为提升学前教育质量的核心政策工具，[17]过大的班级规模和园所规模确实可能影响学前教育质量，但要求必须不少于一定班级数却可能导致部分小规模幼儿园被拒之门外;在办学形式上，将认定对象限定为幼儿园，则可能使诸如社区办园点等其他类型学前教育机构难以被纳入普惠性学前教育资源的范畴。另一方面，在收费水平上，由于大多数地区不能给予普惠性民办园与公办园同等财力支持，加之普惠性民办园往往需要独自负担房屋场地费用和人员支出，[18]同等级的普惠性民办园本身所承担的成本支出远大于公办园，仅以公办园收费水平为标尺确定普惠性民办园的收费水平无疑是缺乏适宜性的，这可能会导致普惠性民办园在成本开支较大而收费却受到严格限制的情况下出现园所运转困难和被迫降低园所质量等系列问题。另外，很多省份并未将园所布局作为重要的认定条件，这可能使得实际认定中出现普惠性民办园资源分布不均的问题，进而降低普惠性资源的使用效益。[19]最后，在民办教育进入营利、非营利分类管理的制度背景下，很多省份未对普惠性民办园是否为非营利性作出规定，这可能造成实践中非营利制度与普惠性民办园政策难以有效衔接甚至产生冲突。

（二）支持力度整体较弱，支持政策落地难度较大

整体上看，当前对普惠性民办园的支持力度较弱，主要表现在支持方式较为单一和支持标准缺失或较低两个方面。从支持方式来看，除生均补助外，其他诸如一次性补助、扩学位补助、质量奖励等支持方式运用较少，而生均补助主要是对普惠性民办园办公、设备等成本的补偿，对招生后的扩建成本和非普惠性幼儿园转为普惠性幼儿园的启动成本等方面效果不佳，相对单一的支持方式难以满足普惠性民办园在不同发展阶段和方面的需求。[20]从支持标准来看，当前仍有一些省份尚未出台省级生均补助标准，已制定生均补助标准的省份标准普遍较低，河南、江西、广西仅有200元/年，东部发达省份浙江、江苏和广东等也不超过500元/年，省级支持标准缺失或较低可能使市县级政府因财力不足或发展意愿不强烈而支持力度过小。与此同时，由于缺乏明确的财政投入保障主体或保障主体层级过低，支持政策落地难度较大。一是部分省份未对普惠性民办园的财政投入保障主体作出明确规定，仅提及“各级政府”或“市县级政府”，这可能造成各级政府之间权责划分不清，保障责任落实不到位。二是承担普惠性民办园财政投入的责任主要在县级政府，保障层级较低。[21]已经明确财政投入保障主体的省份中除北京、甘肃规定为省级财政保障外，大多数省份均以县（区）级财政为主，然而现实情况是我国中西部很多县（区）财政供给能力非常有限，客观上难以有效承担起保障普惠性民办园平价优质运行的经费投入责任。[22]

（三）偏重对园所层面的支持，对普惠性民办园教师的支持相对不足

当前各省支持政策的重点主要聚焦于园所层面，对园所层面的财政支持和税费支持无疑是必不可少的，因为其直接关涉到民办园举办者转普的意愿和园所的运行发展，进而决定了普惠性学位的供给情况。但是教师作为普惠性民办园支持政策的利益相关者，在普惠性民办园发展中同样扮演着重要角色，而工资待遇等核心权益是否得到有效保障是影响教师队伍建设进而影响教育质量的重要因素。[23]然而当前省级政策中对普惠性民办园教师工资待遇等方面的支持相对不足，仅有极少数省份在政策中以倡导鼓励下辖市县发放长期从教津贴、社保分担等方式对普惠性民办园教师予以支持，支持效力有限。除直接通过财政经费投入外，在认定和监管过程中将教师工资、社保、专业发展等待遇保障状况作为重要内容实质上也是对普惠性民办园教师的一种支持，但是目前在18个省中分别僅有11个和8个省份将教师待遇保障情况作为对普惠性民办园筛选认定的必要条件和监管评估的重要内容，不少省份并未将教师权益保障情况纳入筛选认定和监管评估的范畴，忽视对园所教师工资福利等要素的监督管理。[24]部分园所管理者出于降低成本的目的，选择减少对教师待遇保障和提升的经费预算，[25]这可能使得普惠性民办园教师队伍因待遇和专业发展权益未能得到较好的保障而出现流动性大、专业素质偏低和工作积极性不高等问题，进而影响到普惠性民办园所提供服务的稳定性和质量。

（四）部分省份动态退出政策尚未有效建立，尤其对退出条件规定相对模糊

动态退出政策是普惠性民办园支持政策中的重要组成部分，有助于保证在政府支持范围内的普惠性民办园始终是有意愿且有能力提供普惠性学前教育服务的园所。尽管当前18个省份均对普惠性民办园的动态退出作出了规定，但是动态退出政策仍然存在着不健全、不完善的问题。一方面，部分省份未对普惠性民办园自愿退出作出规定，对于民办园举办者而言不能从政策制度上保障其作为合作方自由选择的权利，对于政府而言也可能由于对该问题的政策规定空白而造成实践中的管理混乱。另一方面，很多省份现有动态退出政策较为模糊，特别是退出条件相对较为模糊。在自愿退出方面，对于普惠性民办园在合约期内申请退出的条件，如哪些普惠性民办园类型、需要提前多久提出、政府需要根据哪些方面考虑其是否能够退出等缺乏明确的指导性规定，如果自愿退出政策缺乏系统严谨性可能导致一些地方出现民办园生源不佳时积极申请认定、生源稳定后则立即退出的现象，[26]从而影响区域内普惠性学前教育资源的稳定性。同样，在强制退出方面，现在大多数省份普遍指出在出现重大安全事故、质量严重下滑等情况下将取消普惠性民办园资格，这就意味着普惠性民办园只要没有重大安全事故或质量严重下滑等非常严重的问题即可继续享受政府的财政补助、政策优惠等各项支持，这种情况下，普惠性民办园的竞争性相对不足，可能滋生园所质量下降、办园不规范、公共资金使用效益不高等诸多问题。[27]

三、优化我国普惠性民办园支持政策的思考与建议

（一）把握普惠性幼儿园的核心属性，增强认定条件的科学适宜性

为实现公益普惠价值，包括普惠性民办园在内的普惠性幼儿园应该具备便利性、有质量、低价位等基本特征。[28]当前，政府应以布局、收费、质量等核心属性为依据，提高认定条件的科学适宜性。一是要避免将与普惠性学前教育核心属性无关的内容作为认定条件。在园所规模上要考虑到部分地区由于人口分散等原因造成规模较小的客观现实，适当调整对园所规模的下限要求;在办园时间上适当降低限制，保证质量、收费等符合要求的新建园转普惠渠道的畅通;在办园形式上将社区办园点、中小学附设幼儿班等多元化办园形式纳入认定对象范畴之中。二是要在当前普遍将收费和质量作为核心认定条件的基础上，将园所布局、产权或租赁期限等作为普惠性民办园认定的重要条件。将优先布局认定普惠性学前教育资源短缺地区的园所作为基本要求，避免在普惠性资源充足或需求不足的区域过多布局造成的资源使用效率不高或浪费。另外，鉴于不少民办园的园舍为租赁或少数园所存在产权纠纷问题，认定条件中应增加对产权或租用合约的要求，规避未来由于产权或合约问题影响园所稳定运转的风险。三是将普惠性民办园是否为非营利性作为认定条件并予以明确，确保在顶层设计和具体举措上与相关法律政策更好衔接。四是将普惠性民办园的收费水平与公办园收费水平适当解绑，应在进行科学成本核算的基础上，根据公共财政的投入力度、经济社会发展水平和园所质量等级等合理确定收费水平，保障普惠性民办园健康可持续发展。[29]

（二）丰富支持手段，提高支持标准和保障主体层级，切实加大财政投入力度

公共财政的有力投入是保障普惠性民办园平稳运行和健康发展的关键所在。针对当前财政支持力度不足，落地困难等问题，须构筑长效稳定的普惠性民办园财政保障机制。首先，进一步丰富支持手段。在财政支持方面增加鼓励非普惠性民办园转为普惠性民办园的一次性补助，鼓励园所尚有扩容潜力的普惠性民办园积极增加学位供给的扩学位补助，激励普惠性民办园不断提高园所质量的质量奖励等支持手段，最大程度激发普惠性民办园提供更加充裕、更加优质的普惠性学前教育服务的积极性。其次，应加快制定或提高普惠性民办园财政补助标准。国家层面应指导各地研制科学合理的普惠性民办园补助标准，[30]尚未制定补助标准的省份应根据国家要求尽快制定省级普惠性民办园生均补助标准和其他补助标准，为市县制定适宜的支持标准提供政策指引。另外，应坚持“不唯公”“只唯普惠与质量”的理念与原则，[31]参照公办园财政拨款标准，根据地方经济发展水平、实际财力状况、学前教育普及普惠安全优质发展目标需要等逐步提高省级普惠性民办园补助标准，切实加大对普惠性民办园的财政支持力度。最后，应在大多数地区以县为主的基础上，适度提高普惠性民办园财政保障主体的层级，根据省内各地经济社会发展情况和学前教育事业发展状况合理划分省、市、县（区）各级政府的支出责任及分担比例，[32]以更好保障对普惠性民办园财政投入经费的有效落实。

（三）重视对普惠性民办园教师的支持，助推普惠性民办园质量的提升

当前对普惠性民办园教师的支持特别是工资、社保等基本保障性支持相对不足，这客观上使得普惠性民办园教师队伍的稳定性和整体质量难以得到有效保障，进而影响园所质量和服务水平。建议一方面要加强对普惠性民办园教师工资、社保等基本保障性支持，可借鉴部分地区为普惠性民办园教师发放长期从教津贴、政府分担社保支出等有益经验，[33]通过设立普惠性民办园教师补助专项经费、政府购买服务等方式对普惠性民办园教师予以支持。同时，在财力有限，难以对普惠性民办园教师直接提供财政支持的地区，可在筛选认定和监管评估政策中将普惠性民办园教师工资待遇保障情况作为重要内容，或尝试探索在政策中明确普惠性民办园用于人员经费支出占其各项收入之和的最低比例等方式对普惠性民办园教师进行间接支持，如北京规定普惠性幼兒园用于人员经费支出占保教费收入、财政补助收入之和原则上不低于70%，各地可根据实际情况进行测算与适宜化调整。另一方面要在现有的普惠性民办园教师与公办园教师在师资培训、职称评聘、评优评先等方面享有同等权利的原则性规定的基础上，进一步深化、细化政策措施，[34]如陕西不仅提出普惠性民办园教师在培训方面与公办园教师有同等的权利，而且明确指出“对普惠性民办幼儿园优先安排，参加人数不少于培训总人数的30%”。通过政府切实有效的支持保障教师队伍的稳定性和吸引优质师资，进而推动普惠性民办园质量的稳步提升。[35]

（四）以促进普惠性民办园健康稳定发展为导向，进一步完善动态退出政策

当前，应重视普惠性民办园动态退出政策的制定与优化。一方面，尚未制定普惠性民办园自愿退出政策的省份应尽快补齐政策空白，避免由于政策规定缺失造成实际管理的问题。另一方面，应进一步优化现有的动态退出政策。在自愿退出方面，既要充分尊重没有意愿继续提供普惠性服务的民办园做出退出选择的权利，同时也要保证区域内普惠性学前教育资源的整体稳定，这就需要在自愿退出政策中对普惠性民办园自愿申请退出的时间、条件，特别是提前退出需要承担的违约责任等作出整体性的严谨设计并予以明确，通过增加退出成本的方式避免部分民办园将转为普惠性民办园作为提高声誉、吸引生源等的工具;在强制退出方面，不应局限于当前所规定的“出现重大安全事故”“‘小学化’倾向明显”等较低的退出标准，[36]而应在现有基础上进一步增加普惠性民办园的竞争性，特别是对普惠性民办园动态退出的质量水平有更高的要求，如在一定周期内经质量评估后低于某一分数段或低于某一等级的园所即强制其退出，在学前教育资源较为充裕的地区也可尝试质量评估的“末位淘汰”制，切实增强普惠性民办园强制退出政策“选优淘劣”的调控作用，推动普惠性民办园之间形成重视质量建设并有序竞争的良好氛围。

注释：

①为行文简便，文中凡涉及“省、自治区、直辖市”省级单位的，统一简称为“省”。

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Research on the Support Policy of Inclusive Private Kindergartens in China： Status， Problems and Suggestions

Dawei Yang， Honglei Wang

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： The support policy for inclusive private kindergartens is an important driving force for the development of inclusive private kindergartens. This study took 34 support policy texts of 18 provinces in the east， middle and west of China as the research object， used NVivo11 qualitative analysis software to form the analysis framework of policy texts， and analyzed the current situation and main problems of supporting policies from five aspects： screening and identification， fiscal and tax support， teacher support， regulatory evaluation and dynamic withdrawal. It is found that the support policies for inclusive private kindergartens in all provinces are generally good， but there are also some problems， such as lack of scientific suitability of identification conditions， small support and so on. Therefore， it is suggested to grasp the core attributes of inclusive kindergartens and enhance the scientific suitability of identification conditions. The government should effectively increase financial investment by enriching support means， improving support standards and responsibility. More importance should be attached to the support of teachers in inclusive private kindergartens to promote the quality of inclusive private kindergartens. It also needs to improve the dynamic exit policy guided by promoting the healthy and stable development of inclusive private kindergartens.

Key words： inclusive private kindergartens， preschool education policy， text analysis