金融监管面临的挑战及对策研究

文/谭畅（对外经济贸易大学金融学院）

一、金融监管及其必要性

（一）金融监管概述

在市场经济条件下，金融发挥着举足轻重的作用。为实现金融活动与国家金融货币政策统一，减少金融风险，实现公平有效竞争，促进金融业稳健发展，确保金融机构和金融体系的安全稳健运行，国家通常要对金融活动实施监管[1]。

金融监管是一种政府行为，与金融市场自发调节相对应。一般而言，政府通过特定的监督机构，如中央银行、证监会等对金融交易行为主体作出限制性规定。同时，监管不同于管制，并非纯粹的行政行为，监管要尊重市场规律。金融监管的方式多种多样，如制定市场准入、风险监管和市场退出等标准，对金融机构的经营行为实施有效约束。按照行业划分则分为银行业监管、证券业监管、保险业监管等[2]。

（二）金融监管的必要性

从经济学的角度讲，市场经济具有盲目性，其内在需求决定了金融监管的介入。金融业具有特殊性，在经济中有着特殊重要地位与作用，并且容易发生系统性风险。金融的公共性也要求金融监管的参与，这样才能维持正常经济秩序。从法律的角度讲，金融机构承担着一定的社会职能，金融权力的存在是监管的基本理由。金融机构带有一定的垄断地位，监管是赋予这种垄断的一种对价。在纸币制度下，金融机构建立在公众的信任基础上，监管可以确保公众的信心[3]。现阶段，金融市场变幻莫测，在这样的情况和背景下，金融监管工作就变得异常重要。现阶段金融监管系统还是比较薄弱的，如果不提升监管的措施和手段，金融市场中的风险就会大大提升。想要做好金融监管工作，就要根据实际情况针对性地提升监管措施，提升薄弱环节。

二、金融监管模式及监管机制

（一）金融监管模式

中央银行在金融活动中发挥着重要作用，其是否应当参与监管尚无定论，按照中央银行是否参与监管，有独立于中央银行的综合监管模式、中央银行与其他机构分工监管模式和以中央银行为主的监管模式。按照监管的客体不同，有分业监管的模式，如机构监管、综合监管模式，包括功能监管和行为监管，其中行为监管与功能监管虽然名称不同、角度不同、重点不同，但都强调监管与效率的关系，旨在提高金融体系对实体经济的支撑能力[4]。按照监管的环节不同，则有自律主导模式，如英国模式，以非制度化著称；政府管理模式，如美国模式，以规范化著称；以及中间型模式。按照监管主体的不同，有统一监管、分工监管、双峰监管和牵头监管模式。

（二）金融监管体制

监管体制受到政治、经济、地理、历史等多重因素的影响，有多种形式。一是一元化的监管体制，日本、韩国采用这种体制。二是一级多头的监管体制，如中国。三是两级多头的监管体制，美国采用这种体制，由联邦和州内的监管机构分工负责。四是跨国的监管体制，此种监管体制并非常态，监管的成效取决于区域内国家有效合作。如表1所示。

表1 金融监管体制形式

中国的金融监管体制可以概括为“一元多头”，即中央人民政府统一行使金融监管权力，并设立金融主管机关，相关金融管理机关根据职责分工和授权，履行金融监管职能[5]。在这种分业监管体制中，人民银行是银行的银行、政府的银行，居于核心地位，是全国金融行业的最高级别主管机关，负责监管银行业和信托业，并指导证券业和保险业监管工作。银监会负责监管银行业，证监会对证券市场实行监督管理；保监会统一监督保险市场和保险业。

三、传统金融监管面临的挑战

在“互联网+”背景下，传统金融面临着金融科技信息化、智能化的挑战，对当前的金融监管体系提出了新的课题。面对这种形势，金融监管体系必须与时俱进，深化改革创新，防范系统性金融风险。

一是金融科技深度融合。金融科技实现了技术和金融这两个大的门类的互通、融合，这二者在传统上是彼此分离的。“互联网+”背景的金融业务实现了金融业内部多个分子业务部门的互联互通。这种行业层面和体系层面的融合，比单纯金融业务领域的融合更加复杂。随着金融市场和产品的融合，监管边界也将改变，金融监管体系变革是大势所趋。二是金融科技将导致组织架构变化。传统的金融体系组织架构将发生变化，金融机构作为中介机构的基础性作用将改变，机构监管职责的效果将发生变化，给现有金融监管体系带来新的挑战。三是分布式金融广泛应用。传统上，大部分金融服务及其机构都有一个层级架构，金融科技模式下金融产品和服务则是分布式、多级的、去中心化的[6]。这对于金融监管的要求大大增强。四是信息化、智能化的挑战。人工智能导向型的金融服务模式将促进生产要素整合，要求提供更有效、更公平的服务，诸如算法模型自适应调整、信息数据的安全等。

四、对策及措施

面对纷繁复杂的问题，必须发挥银行监管主导作用。银行监管在金融监管中处于主导地位，银行监管要实行从市场准入到市场退出的全过程监管。银行业监管应当关切社会需求，保护公平竞争，应对互联网带来的挑战。银行监管主要有三道防线：即预防性措施、救援性措施、补救性措施。

（一）预防性措施

一般以明文发布的法律制度为依据，是一种制度化的监管。设立审批，加强市场准入监管，从源头上保障金融业安全、稳健运行。实施最低限额资本金管制，确保在发生系统风险时的应对能力[7]。加强对大股东资格限制，提供股东入股标准，对不具有资金实力的股东实行严格限制。开展业务范围管理，严格银行业从业范围审核，避免不同金融机构之间恶性竞争。依照具体情况实行监管宽容，必要时引入即时矫正制度。

（二）救援性措施

首先是接管制度。接管是一种强制性干预措施，分为司法型接管与监管型接管，我国采用监管型接管。接管不同于歇业、停业整顿。同时，接管不同于托管、并购，但接管期间可能发生并购。接管与终止、清盘是有区别的，清盘可能是接管无效的结果。其次是最后贷款人制度。中央银行作为最后贷款人对问题银行包括危机银行，动用公共资金进行救援的体制安排。最后贷款人应当坚持三个评价标准，即流动性标准；系统性标准，问题的本质是中央银行何时介入；双危机标准，出现流动性并可能导致系统性风险的银行[8]。系统性标准实际是银行大而不倒，存在缺陷，如道德危险、破坏竞争、市场约束丧失。有一种观点认为，银行要做到重要而不倒，包含大而不倒、少而不倒、多而不到。然而，救援性措施在立法上应带有一定模糊性，救援的银行一定是问题银行，问题银行却不一定是危机银行。实践中，应当根据银行的具体情况加以区分，并采取有针对性的监管措施，确保监管有的放矢。在此基础上，需要做好中央人民银行在金融监管中的控制工作。在发生金融风险的时候，主要是由中央人民银行来对其进行控制和引导，但是行为监测会交给其他的部门进行管理和控制。种种原因使得中央人民银行在金融监管中占据着非常重要的地位。在日常金融监管过程中，需要其他部门进行配合，对金融市场进行控制和管理。

（三）补救性措施

补救性措施即存款保险制度，是在银行破产时，对受保护的存款账户本金和利息给予全额或部分支付保障的制度。存款保险制度的功能在国家间存在很大差异，功能定位直接影响制度构建，趋势是多功能化。

（四）具体监管手段

合理的监管手段有利于监管机构准确了解监管信息、实施有效监管、有效控制风险，这也是监管机构审慎监管的要求。监管手段包括非现场监管，通常要求出具审计报告；现场检查，即进入银行业机构检查；监管谈话等。同时，监管机构应当责令金融机构如实披露财务会计报告、风险管理状况、董监高人员变更及其他重大事项信息。

想要提升监管的力度和效果，就需要做好政府信息公开工作。现阶段任何工作的开展都需要在公开的状态下进行。因为中国现在正处于一个发展关键的时期，一定要将一些重要的信息向民众进行公开，让人民群众进行判断，这个时候政府要将一些权利交给人民群众，这样可以更好开展金融监管的工作。

（五）针对科技金融的监管措施

面临“互联网+”的挑战，应转变金融监管模式，原有监管以风险监管为重点，以关注合规、机构、资本为核心，现在需过渡到技术监管，即运用技术提高监管的有效性。监管机构应跟随金融科技的发展步伐，整合人力、物力、财力，引进技术人员和设备，建立健全监管科技系统，实现监管能力的升级。金融监管科技即是一项新技术，能够有效解决监管合规性要求和数字安全的新技术，主要包括利用机器学习、人工智能、分布式账本、生物识别技术、数字加密以及云计算等提升监管效能。金融科技监管应重点做好以工作：一是提升监管者技术水平，增进政府监管机构与金融科技企业等市场主体的知识共享和信息交流。二是采取科技监管委托外包，让专业的人干专业的事，实行第三方独立、第三方外包等方式，把监管任务委任给金融科技中的监管科技企业，发挥金融监管机构业务特长和监管科技企业技术特长。