基于“前馈控制”的网格化治理危机预警多点触发机制研究

王维维，王义保

（中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州 221116）

公共危机已成现代风险社会的重大难题，正在全球蔓延的新冠肺炎疫情所造成严重的破坏性，再次引发学界和政界对公共危机治理的关注，“危机预警”成为当下热点之一。危机预警可以从源头上有效遏制危机的产生，因此，及时准确的危机预警预防被看成“解决危机最好的方法”，习近平总书记在去年新冠肺炎疫情防控时强调“预防是最经济、最有效的健康策略……将预防关口前移，避免小病酿成大疫”[1]。近年来，在全国实行的网格化治理模式，以其“前馈控制”性特征契合了公共危机预警要求[2]，在本次新冠肺炎疫情防控中成效突出，但也暴露出一些短板与不足。建立健全网格化治理危机预警多点触发机制，成为后疫情时代危机预警机制的新思路、新选择。

一、网格化治理的“前馈控制”性及蕴涵

网格化治理是运用地理编码、网络地图及现代信息等技术手段，将街道（乡镇）、社区（村）按一定标准划分成若干基本单元，同时将部件与事件数据化，从而实现治理主体协同、资源整合、信息共享及社会善治之目的。网格化治理首创于2004年北京东城区所进行的“万米单元网格城市管理”的实践，此后，原建设部在全国51 个城市（区）推行网格化治理模式的试点，其效能得以验证，2013年，党的十八届三中全会首次将网格化治理写入党的文件——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，随后，党中央出台了一系列网格化治理的实施文件，网格化治理作为一种社会治理模式推行全国，它是我国“社会治理的一场革命”，是人们“为解决复杂性问题而发展出来的知识体系，其包括一套先进的信息技术，也包括一种全新的管理思维”[3]。

前馈控制又称预先控制，是指运用所掌握的最新信息，及时认真准确预测，将预测结果与计划确定目标相比较，对管理过程出现的显著偏差进行不断纠正，从而使预测结果与计划目标相吻合，防止意外事件的发生。

网格化治理具备“前馈控制”的基本条件，具有鲜明的“前馈控制”性特征。

（一）网格化治理具备“前馈控制”的基本条件

“前馈控制”需要具备三个基本条件，即确定的输入变量、完善而又符合实际的控制模式、较强的纠错能力，网格化治理完全符合“前馈控制”的条件要求。一是确定的输入变量。确定的输入变量是设定“前馈控制”的目标依据。网格化治理确定的输入变量主要包括网格化治理的主体、客体、流程、技术设施等变量。二是完善而又符合实际的控制模式是“前馈控制”的基础。目前，根据各地的实际情况，形成了四种可借鉴的网格化治理模式，即北京东城区万米网格模式、上海长宁社区网格模式、浙江舟山自然地域网格模式、湖北宜昌“一本三化”网格模式。尽管各地治理模式有所不同，但其运行机制基本相同，都共同遵循“闭环工作流程”：通过网格员信息采集，将信息报送网格“监督中心”；“监督中心”审核后，转交网格“指挥中心”；“指挥中心”依据职能划分，将信息按类转达职能部门；职能部门依据规定期限进行信息处理并反馈处置结果；最后，“监督中心”核查信息处理结果并给予评价，最终做到“环环有人负责、事事可倒查责任”的运行模式。三是较强的纠偏能力。纠偏是“前馈控制”的关键。网格化治理的纠偏能力取决于网格“监督中心”的监督职能及网格人员自纠能力。“监督中心”的基本职责就是对“闭环工作流程”的各个环节进行全面监督，及时纠正网格治理运行中的偏差，网格人员也可以依据制度职责随时纠正个人的偏差行为，保证网格化治理的行为目标与计划目标的一致性。

（二）网格化治理“前馈控制”的基本特征

“前馈控制”具有预见性、准确性、及时性、效率性、适宜性等基本特征。网格化治理同样具备这些特征。一是超前预见性，就是“前馈控制”能对各种意外事件做出相应的科学预判，做好必要的预备措施，防止计划目标的偏离。在网格化治理过程中，网格的所有部件和事件都处于不间断被监控之中，任何问题的产生都能被及时发现与处置，因此，网格化治理具有较强的预判能力，这种超前的预见性，能够“把对突发公共事件的预测和处理提前到事件爆发之前”，从而改变“预警中被动的、迟钝的局面”[3]。二是信息准确性，就是为控制系统提供可靠、正确的信息数据。网格化治理的准确性表现在，通过摄像技术进行全方位无死角监控，实现网格图景的清晰化；通过对数据收集、集成、分析，实现信息的精确化，这样通过实施“全方位立体化的管理空间布局，进行全时段、全空间的监控管理，犹如一张疏而不漏的大网，可将城市中需要管理的问题，通过电子网格“一网打尽”[4]。三是纠偏及时性，是指当控制出现偏差时需要立即纠正，防止偏差扩大。网格化治理纠偏及时性取决于信息输送或信息转换的及时性，比如网格员对于自身无法处理的重要信息通过APP 能够及时上传“监督中心”，对于“监督中心”“指挥中心”信息传送及信息处理，都有非常明确的时间要求，超期履行，属于失职行为，另外，还通过“监督中心”对信息处理的时效性监督，防止信息处理被无故拖延。四是资源配置效率性，是指资源控制的合理有效使用。网格化治理实际上就是对“下沉”网格的人、财、物、信息资源的合理安排，实现治理主体协同联动、物资供给平衡、信息共享互通。五是组织设置适宜性，是指组织设置要符合客观现实。就目前看，网格化治理组织体系有两套系统，即常态与非常态网格化治理组织系统。常态网格化治理组织系统主要有区、街道、社区和网格“四个层级”的纵向组织系统，以及在此基础上建立的“监督轴”与“处置轴”相互协调、相互制衡的“双轴结构”横向系统。非常态网格化治理组织系统是指应对非常态情境所设置的专项指挥组织系统，具有行政性、集权性、临时性、高效性特征，这套组织系统已成为我国应对公共危机有效的组织体系。

可见，网格化治理模式完全符合“前馈控制”基本条件与基本要求，具有较强的“前馈控制”性功能。概括地说，网格化治理“前馈控制”就是将网格部件与事件治理目标化、数据化，借助现代信息技术，通过网格化治理调控机制，实现在治理过程中的预测结果与预设目标相一致，“网格化治理正是由于有这种趋于前馈性的快速控制机制，它可以在事情处于萌芽状态时就及时发现，因而具有预警功能”[4]。

二、网格化治理“前馈控制”危机预警的优势与限制

危机预警是通过对公共危机征兆的监测、识别，预测潜在危机发生的可能性，科学评估危机的发展趋势、类型及危机程度，及时警示人们做好防备，从而避免或减少危机发生或最大限度地降低危机的损害程度。公共危机预警一般包括监测、预测、评估、警示四个子阶段，它是公共危机治理的第一阶段即事前阶段，这一阶段是“公共危机管理的前哨”，“也是公共危机事件爆发前控制事态的组织和技术体系”。[5]如前所述，网格化治理作为社会治理的中国方案，其“前馈控制”性特征契合了公共危机预警机制，这不仅表现在网格化治理源自应对公共危机的实践创新，而且，公共危机始终是网格化治理的重要内容，网格化治理“前馈控制”具有鲜明的危机预警优势，当然也存在运行上的某些限制。

（一）网格化治理“前馈控制”危机预警的优势

1.警源供给多元化。公共危机预警的第一个环节是监测、识别公共危机的征兆，通过布局危机警源监测点，全面收集公共危机产生的各类信息，是准确预警和有效管控风险、危机的前提。网格化治理“前馈控制”性具有警源供给多元化优势，这种优势来自网格化治理的多主体性。就目前网格化治理的四种模式看，网格化治理主体一般包括政府、社区居委会、社会组织、社会企业及社区居民，每个网格主体都构成一个危机警源点。政府通过设置危机预警组织机构和建设现代化网格信息技术，成为警源的主要供给者；社区居委会是网格化治理的群众性自治组织，是警源最直接的提供者和责任主体；社会组织及社会企业通过自身的专业化技能，及时提供科学、有效的预警信息；社区居民兼具网格化治理“参与者”与“被管理者”身份，往往是危机的亲历者或受害者，他们提供的警源信息真实、可靠，因此，及时收集社区居民的信息十分重要。

2.预警系统清晰化。危机预警是一项复杂的工作，要求警源收集准确、信息传递完整、数据分析细致、风险评估科学、警示传播及时，这些都需要预警系统清晰化。清晰化既是网格化治理“前馈控制”的突出特征，也是网格化治理的优势。有学者将网格治理清晰化概括为“6 化”，同样体现了危机预警清晰化内涵：（1）网格单元明细化，是按一定标准建立“横向到边，纵向到底”的网格单元，做到“人在网中走，事在格中办”，从而保障警源信息的全面收集；（2）责权清晰化，通过制度规范“格”中人员的预警职责与权限，从而做到危机预警过程中“格中人人有岗、人人有责”；（3）治理要素信息化，将治理要素划分为部件与事件两大范畴，两大范畴又细分若干类物或事，并将若干类物或事符号化、信息化、数据化和定量化，能够做到格中潜在危机因素或危机征兆“可知、可用、可控”；（4）信息形式可视化，是将地理坐标、事件编码等静态信息以及收集、上报、分流、调集、处理的动态信息，通过数据技术生成可视化的静态图表和动态问题走向，将危机风险“一切尽在掌握”之中；（5）治理、服务精准化，是网格治理清晰化的前提和结果，通过网格锁定社会事实，链接服务对象，精准调度和配置资源，做“敏捷、准确、高效”治理与服务，这样一旦危机发生，就能够点对点实行全方位危机预警服务；（6）治理工具标准化，现在社区网格划分、信息标识及编码、工作流程都实现了标准化，实现网格治理“真实、规范、简化、准确”，真正实现危机发现及应急的及时、快捷、精准、高效。[6]

3.预警协同一体化。危机预警是一项系统性工程，“面对社会出现的突发事件和具体矛盾，则需要每个部件、每个齿轮都随同这一机器系统调整方向，连带运行”[7]。就危机预警而言，从警源确定、数据收集、信息识别到数据分析、危机评估、危机警示，是由不同的组织或个人运用不同的技术手段，依据法律法规，按照一定的程序进行的整体性活动，需要危机预警主体间密切合作，协同共进，保证预警渠道畅通有序。网格化治理“前馈控制”具有较强的危机预警“协同性”治理优势，表现为：（1）确立了“党建引领、政府主导、社会协同、社会参与、法制保障”社会治理总方针，明确了各主体在公共危机治理过程中地位和作用，也成为危机预警协同合作的政策依据；（2）建立了对外“跨区网格”合作，对内“横向到边，纵向到底”无缝隙协同治理体制，这也是危机预警的基本体制；（3）打造了网格治理“智能化”信息共享机制，这既是现代信息技术发展的结果，也是网格治理不断发展完善的动力，建立“智能社区”“智能网格”已成为当下网格治理现代化新目标，成为危机预警协同治理的技术支撑；（4）形成了完善的网格化治理流程，明确了各主体的基本职责和权利边界，能有效防止在危机预警过程中权利冲突或职责缺失。总之，网格化治理“协同性”契合了危机预警的要求，表现出较强的整体性危机预警治理优势。

（二）网格化治理“前馈控制”危机预警的限制

1.网格化治理的“行政化”限制了多元主体的行动热情，导致警源供给不足，预警渠道单一。多元治理是网格化治理的优势，但网格化治理是在不改变现有基层行政体制下新增的层级，带有浓厚的行政化色彩，这又限制了多元“集体行动者”参与危机预警的热情：（1）警源触发点不足。政府承担大量繁重的危机预警工作，有限的国家财政限制了政府预警设施与人员配置的能力，而“官员主导动机就是自保与晋升”，政府工作人员危机预警的主动性不足；社区居委会“自治”与“行政”的双重角色，中国传统权力运行惯性，限制了社区居委会的“自治权”，“执行”成为社区居委会最好选择，主动收集预警信息的积极性不高；社会组织参与网格化治理定位及服务边界模糊，往往以“被管理者”或“服从者”身份参与网格化治理，“服从”“接受”是他们的单向选择；社区居民由于受到自身条件限制，不愿或无力参与危机预警活动，甚至为了自身利益，隐瞒真实的有用的预警信息。（2）预警渠道单一。及时性与准确性是危机预警的突出特征，这需要预警渠道的畅通有序。预警渠道是指预警信息的传递通道，包括预警信息监测的报告渠道，监测信息分析及评估结果的交付渠道，危机警示的发布渠道。从网格化治理设计看，目前社区预警主要采用网格员——监督中心——指挥中心——处理——反馈的常态化网格运行渠道，同时，危机预警“权力过于集中”，如在不明传染病疫情预警权上，地方缺少预警权，“医疗机构和疾病防控机构无权公布疫情，只能逐级上报，经授权后才能由省级政府卫生行政部门公布疫情信息”[8]，单一的预警渠道往往造成预警信息传递的失真，预警决策失灵。

2.“人”“机”短板造成了海量虚假信息，限制了公共危机预警能力。从“人”因素看，网格员是网格治理的核心主体，是网格事实的见证人、信息数据收集者和处理者，是网格化治理危机预警运行机制的逻辑基点，网格员行为关系着危机预警效率或成败。危机预警是一项专业性非常强的工作，往往需要有专业知识和专业技能的人才能胜任，但在许多社区尤其是边远的农村社区，网格员参差不齐，普遍存在学历低、年龄大、待遇差等问题，在危机预警时，无法及时灵活地收集、处理、汇报警源信息。从“技术”层面看，网格化治理的清晰化取决于网络技术信息化。目前，全国各地网络技术设施极不平衡，东西部之间、城乡之间，同一城镇的新旧小区之间差距较大，网络技术不平衡性或滞后性限制了海量信息的科学处理和警源共享，即使拥有先进完备的信息技术设施，终因专业技术人员和信息技术人员的匮乏而无法正确使用，难以保证预警信息的清晰化。“人”“机”短板造成了海量虚假信息，限制了公共危机预警能力，培养或引进专业性人才“入格”，建设完备的信息技术设施，是提高危机预警能力的当务之急。

3.网格作为独立的运作空间和物理单元，割裂着社区内部的有机联结，破坏着社区互动空间的逻辑指向[9]。这种结构性缺陷在危机预警时突出表现为社区多元主体间的边界模糊，职责不清。一是领导组织机构的叠加。在危机治理中，实际上存在三套组织系统，即常规行政组织系统、网格化治理组织系统与指挥组织专项系统，三套权威系统存在人员、结构、权责方面的重叠，职责划分模糊。二是指挥组织各自独立，互不统属。危机指挥部设有市、区（县）、街道、社区四个层级，强化了非常态网格化治理的行政化，也进一步加深政府之间的“条块分割”。三是政府组织与非政府组织关系不清，如社区居委会本应成为网格化治理最直接指挥组织，自主自治灵活发挥指挥功能，但社区居委会承担大量的行政职能，限制了居委会的自治权。四是指挥组织是临时设置的非正式行政主体，缺乏运行法律依据和监督机制，其权力行使难免带有随意性，影响着非常态网格整体性治理效率。[10]

总之，网格化治理“前馈控制”具有警源供给多元化、预警系统清晰化、预警协同一体化等危机预警优势，但网格化治理的行政化倾向又限制了其危机预警优势的发挥，在实践中，暴露出一些短板与不足，概括地说，存在警源供给不足、预警渠道单一、预警能力过弱、预警职责模糊等问题。

三、建立健全网格化治理危机预警多点触发机制

如前所述，网格化治理“前馈控制”性具有独特的危机预警优势，但也存在一些短板与不足，当务之急，在于纠偏、补短、堵漏，正如习近平总书记在去年对疫情防控中暴露的问题时所讲，要“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”[11]，“建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制”，“提高医疗、卫生、实验室、社区、卫生人员及居民的预防及协同处置能力”[12]。针对网格化治理危机预警存在的短板和不足，要通过建立健全警源供给多元化、预警渠道立体化、预警能力智慧化、预警责任制度化等多维路径，真正建立网格化治理危机预警多点触发运行机制。

（一）建立健全多元化危机预警触发点

前移危机预警端口，建立多元化网格预警触发点，开源预警信息。首先，政府作为危机预警的主导力量，科学制定基层社区公共危机治理规划，尤其是公共危机预警机构设置和基础设施的规划，如在网格人口聚集的大型社区设立公立医院，形成公立医院与民营医院并存的竞争局面，使社区公立医院真正成为疫情防控的监测点及应急中心；在一些自然灾害频发的社区，政府要加大财政投入，合理布局自然灾害网络监测点；在公共场所，如口岸、机场、火车站、汽车站、学校等重要地点，设置危机预警点和应急中心。其次，明确社区居委会危机预警的职责，改变社区居委会危机预警的被动性，通过制度设计，实现网格工作人员责、权、利的真正统一。再次，培育社会组织参与网格化治理危机预警的积极性，通过降低社区准入门槛，简化登记手续，在人、财、物上给予社会组织政策支持，通过孵化培育专业化社会组织，发挥其危机预警的特长，“把专业的事交给专业的人去做”。第三，积极引导社会企业参与社区危机预警工作。社会企业往往储备大量的专业人才和先进的专业技术，可以通过市场化运行机制，吸引更多的社会企业参与网格化治理危机预警工作。第四，鼓励社区居民积极参与危机预警活动。社区居民有主动参与危机预警的动机，但当“公共利益”与“个人利益”发生碰撞时，又有隐瞒个人真实信息的冲动，这就需要培育社区居民的“公共”意识，提升社区居民参与危机预警的积极性。总之，网格化治理危机预警的重点在于培育危机预警的成熟主体，逐步形成政府、社区居委会、社会组织、社会企业及社区居民警源供给多元主体。

（二）建立健全立体化危机预警渠道

立体化网格预警渠道是指在多主体共同参与危机预警的基础上，实现多元数据的共享机制，并对危机风险及时发出预警，从而达到预警相互补充、相互印证的作用，进而减少早期预警失误，提高预警的准确性。[13]建立健全立体化网格预警渠道，一是建立健全危机预警信息来源渠道。危机预警信息来源渠道主要形成于危机预警多元触发点的构成渠道，具体地说，要健全政府组织机构危机预警信息的报告渠道与预警设施的传送渠道；明确社区居委会危机预警责任，建立社区居委会危机预警信息的报告渠道；规范网格员危机预警报告责任，网格员不能仅限于向网格“监督中心”或“指挥中心”信息传递，还要承担向相关部门，如社区居委会和街道办事处报告的责任；政府鼓励或支持社会组织、社会企业、社区居民承担相应的危机预警义务，要为他们开辟更加灵活多样的危机预警报告渠道。二是打通网格化治理各主体之间数据壁垒，建立健全危机预警数据畅通渠道，实现数据互通共享。政府主管部门要承担起危机信息共享的责任，在保证数据安全基础上，依法实行数据开放，为信息共享提供良好的使用环境；运用社区网络平台进行数据交流，并不断更新、丰富和完善共享信息资源；对预警数据进行标准化储存，作为危机预警的依据；严格规范共享信息所有权、使用权、安全权，并依法保护公民的隐私权。三是健全危机预警信息发布渠道。目前，危机预警信息发布渠道主要有传统媒介如广播、电视、通告及报纸，以及新媒体网络、微博、微信、QQ、直播、短视频等，这些无疑为危机预警提供便利，但对年老体弱或文化水平不高的人群，要给予特别关注，在危机来临时，挨家挨户通知可能更加有效，从而形成危机预警全方位、多样性、立体化、无盲点，做到预警信息家喻户晓、人尽皆知。

（三）建立健全智慧化危机预警“人机”协同机制

建设智慧化社区、智慧化网格，已成为现代社会治理的基本任务或基本目标，显然，智慧化预警也是网格化治理的重要内容。如前所述，危机预警是一项专业性与技术性非常强的工作，需要专业性人才与现代信息技术的平衡发展即“人机”协同合作，这要从两方面提升智慧化网格预警能力：一方面培养和引进专业技术人才。要科学制订网格工作人员危机预警培训计划，尤其要加大对网格员预警专业的培训工作；尽快引进危机预警专业技术人才，可考虑每年从高校招录相关专业毕业生加入网格员队伍；对有条件的社区，可以组建危机预警专家组织，形成专家、网格员、工作人员及居民相结合的危机预警组织体制。另一方面要优化网格治理信息技术。大力推进老旧小区、落后乡村的信息化建设，将物联网、区块链、云计算、大数据、移动互联网等新一代网络技术运用到信息化建设之中，弥补二元制网络技术短板，真正实现全区域网格治理集成化、数字化、实时化、智能化、模块化、协同化；加大开发危机预警软件，建立危机预警网格治理智能化多边平台[14]，通过借助信息技术检索、收集、分析、集成所提供的强大计算功能，实现危机预警信息资源共享互联互通，提高网格危机预警的清晰化、精细化水平，这样，根据“历史信息自动化的处理对当前突发公共事件爆发的概率进行长期预测”，对公共事件的“威胁的范围和程度”“演变过程”进行综合性评估[15]，实现网格危机预警智慧化。

（四）建立健全危机预警责任清单制度

网格化治理为公共危机预警带来了新的发展前景，但网格治理的行政化倾向，使网格治理模式的“内卷化”十分明显，在压力型体制驱动下，凭借趋向网格化治理“全知全能”的目标运行，管理职责不断下沉，基层承担了更多无限责任[16]，职权不清、责任不明，极易造成基层治理功能泛化，制约网格化治理的有效运行，显然，通过制度化明晰危机预警权责是保障危机预警的重要途径。在全国没有统一的网格化治理法律法规出台之前，各地应结合具体情况，有针对性地进行地方立法，保证网络化治理依法进行。[17]目前，较好的地方立法形式是实行危机预警责任清单制度。责任清单制度应包括：一是政府部门危机预警职责清单，主要指街道办事处及社区工作站危机预警的职责与权限清单，政府部门危机预警机构设置和预警技术设施供给职责，以及应急预案的制定职责。二是明晰“下沉”网格党政机关工作人员与网格员的危机预警职责，特别要明确危机预警职能部门行政工作人员的预警职责，减少网格员的压力。三是明确社会组织与社会企业危机预警责任，尤其是社会企业责任，可以运用市场化机制，通过契约方式，确立社会企业的权利与义务。四是明确社区居民危机预警义务与责任，比如告知真实危机预警信息责任。

四、结语

网格化治理是我国治理理论的创新成果，也是社会治理实践的智慧结晶。网格化治理“前馈控制”性既契合了危机预警的内在需求，又彰显了危机预警治理多元化、精细化、协同一体化的独特优势，但网格化治理并未摆脱“政府中心主义”的设计理念，是“内嵌于权力重构与‘行政吸纳社会’的具体行动，是政府行为与策略选择的内在逻辑机制”[18]，网格化治理这种浓厚的行政化色彩又限制了其危机预警的优势，当下，在无法克服网格化治理行政化的情况下，最好的解决办法是通过弥补网格化治理危机预警的短板与不足，建立健全网格化治理危机预警多点触发机制，对冲和弱化网格化治理危机预警的行政化倾向。