高职院校混合所有制办学探析

李增军 李建广 张露颖

[摘要]文章基于对我国高职院校混合所有制办学背景的分析思考和所面临问题的归纳梳理，对其需要厘清的类型定位、法人属性、治理模式等关键问题进行了论证和阐述，勾勒了具有可操作性的实践路径，并提出了相关法制和政策等方面的建议。

[关键词]高职院校;混合所有制;办学路径;两种逻辑;四个系统

[作者简介]李增军（1969- ），男，河北邢台人，衡水职业技术学院，研究员;李建广（1973- ），男，河北邢台人，衡水职业技术学院，教授;张露颖（1974- ），女，河北衡水人，衡水职业技术学院，研究员。（河北  衡水  053000）

[基金项目]本文系2020年河北省教育科学研究“十三五”规划重点资助课题“高职院校混合所有制办学路径研究”的研究成果。（项目编号：2002014，项目主持人：李增军）

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）24-0034-05

高职院校混合所有制办学已经成为职业教育理论研究的热点之一。本文聚焦高职院校混合所有制办学瓶颈破解和路径选择，展开系统而深入的研究，并提出相应对策建议。

一、高职院校混合所有制办学的背景

1.理论溯源：党对马克思主义所有制理论的创新发展。所有制问题是马克思主义理论的一个基本问题。马克思主义认为，人类的生存和发展离不开物质生产，任何物质生产都是在一定的生产关系中进行的。人们在生产过程中与自然界发生关联的同时，相互之间也形成一定的生产关系。其中，生产资料所有制居于主导地位，发挥着决定性作用，构成全部生产关系的基础。人类的社会实践表明，在任何社会历史阶段，社会生产都是为生产资料所有者服务的，生产资料所有制决定着生产的目的，决定着生产关系的性质，也决定了这个社会的性质。马克思、恩格斯正是基于对所有制问题的深刻洞察，在《共产党宣言》中提出了共产主义运动的基本问题是所有制问题的科学论断。

十一届三中全会以来，我们党坚持马克思主义中国化，基于社会主义初级阶段的客观分析，积极推动中国特色社会主义所有制理论创新，其核心是对公有制经济、非公有制经济和混合所有制经济及其三者相互关系的科学认识和丰富发展。党的十五大指出，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制制度是社会主义基本经济制度的重要组成部分;党的十六大提出，除必须由国家独资经营的极少数企业外，应当积极推行股份制，发展混合所有制经济。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央创造性地发展了中国特色社会主义所有制理论。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”;党的十九大报告进一步提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的目标要求。实践越来越证明，发展中的混合所有制经济已经成为我国社会主义市场经济的重要组成部分。

2.现实之需：破解高职院校创新发展的深层问题。第一，创新办学体制，增强发展活力之需。改革开放以来，我国职业教育取得快速发展，特别是高职教育已占据高等教育的半壁江山，成为我国现代教育体系的一个重要组成部分，但是，由于传统办学体制机制的影响，办学主体单一、管理行政化、产教脱节等问题越来越突出，导致高职院校形成发展中的三大瓶颈，即投入不足、体制不活、内生动力不强。实施混合所有制办学，一是通过产权主体多元化，打破原有单一的所有制形式，构建多元投入机制，可以吸引社会资本投入高职教育，从根本上改变一切依赖政府的惯性模式;二是通过构建分权制衡的治理模式，推动办学体制创新，建立多元兼容、优势互补、富有效率的运行机制，从而运用市场手段激活高职院校的内生动力，把学校打造成为具有活力的市场竞争主体;三是混合所有制高职院校作为一种新型的教育组织形态，在服务发展上具有更为鲜明的指向性，它以产权的混合方式推动高职院校深度融入经济社会发展，紧密对接经济社会需求，为其提供高质量的教育产品，不断提升办学适应性。

第二，促进校企合作，深化产教融合之需。校企合作、产教融合是职业教育的类型特色，也是职业教育的发展方向。从目前总体实践效果看，高职院校的校企合作依然停留在浅层次，产教融合还处于低水平。究其根源，在现行办学体制下，企业的办学主体地位尚未真正落实，致使职业院校与企业之间关系松散，合作效能低下。实施高职院校混合所有制办学，构建教育资本与产业资本的“共办模式”，依法明确企业的办学主体地位，有利于促进学校与企业建立基于责任、义务和利益的契约关系，在一个“命运共同体”内，整合产教双方的诉求，实现根本利益上的相通共赢、办学行为上的同频共振，从而达到真正意义上的深度合作与融合。

第三，转变办学格局，实现发展转型之需。没有职业教育的现代化，就没有教育的现代化。而推动职业教育从主要由政府举办向社会多元办学的制度性轉变，是构建现代职业教育体系、促进职业教育迈向现代化的重要途径。基于此，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）明确提出，“经过5—10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。实现这一目标，关键在于抓住“利益”和“资本”两个纽带，以股份制、混合所有制改革为抓手，创新职业院校的组织形式和运行机制。推动高职院校办学体制改革，突破单一公有制的框架，可以吸引各种形式的社会资本按照利益共赢、风险共担的原则实质性参与投资办学，实现不同所有制经济主体“共投共办”，从而形成一种全新的所有制结构及治理模式。这样不仅会推动职业教育的办学格局之变，也有利于打造高职院校的类型特色，提升办学适应性。

3.顶层设计：为高职院校混合所有制办学注入强劲动力。第一，提出探索发展股份制混合所有制职业院校。2014年6月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次将“股份制、混合所有制职业院校”的提法写入政府文件，标志着“混合所有制”“股份制”两个概念从经济学领域引入职业教育，也标志着一些地方职业院校混合所有制办学的探索实践得到正式认可。第二，制定“组合式”政策措施引导激励。2017年12月，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出拓宽企业参与途径，鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革，明确要求通过完善政策体系，综合运用投资、财税、土地、金融等手段，在各个层面和方面支持职业教育体制机制创新。第三，推动混合所有制办学进入发展新阶段。2019年1月，《方案》明确提出“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。从提倡“探索发展”到明确“鼓励发展”，表明职业院校混合所有制办学从试验试点开始进入示范推广的新阶段。

二、高职院校混合所有制办学面临的现实困境

目前，在国家发展职业教育政策的引导下，地方政府正在积极推动职业教育混合所有制改革，职业院校、社会资本也都表现出空前热情。然而，在实践推进中高职院校混合所有制办学依然面临理论、政策和法律等方面的多重困境。

1.理论创新供给滞后。混合所有制高职院校是一种新型的教育组织形态，有关研究还处于探索阶段，特别是其中的一系列基本问题，如法人分类、产权界定、治理体系构建、收益分配规范、资本进入与退出机制建立等，无论是在理论界，还是在教育界、企业界，仍然存在这样或那样的分歧。理論供给的不足致使人们存在思想认识上的偏差、疑惑和顾虑，成为加快实践探索步伐的障碍。思想认识上的模糊不清，亟待理论上的创新突破予以解惑。

2.制度体系尚待健全。首先表现在有关职业教育混合所有制办学的法律法规缺位。其次是虽然国家已经明确了发展职业教育混合所有制办学的大政方针，但操作层面的政策措施仍属空白。最后从全国的情况看，大多数地方政府还没有出台关于发展职业教育混合所有制办学的实施意见或方案，即使已经出台的，在执行过程中也面临多重阻力。以上种种原因导致高职院校混合所有制办学难以实现有效开展。

3.改革发展动力不足。从参与举办混合所有制高职院校主体的角度看，第一，公办高职院校存有顾虑。由于相关容错纠错机制尚不健全，许多公办院校面对混合所有制改革，担心会造成国有资产流失，因而缺乏“闯和创”的主动性。此外，还顾虑改革后可能会受到一些政策限制，丧失在生均拨款、项目申报、融资成本、土地划拨等方面的原有优势。第二，民营企业瞻前顾后。民营企业对参股公办高职院校抱有很大希望，以期能够获取新的发展空间和更多的市场资源，但又有两种担心，一是混合后的资本回报难以如愿，二是不能正常参与学校决策，缺乏话语权，致使自身利益受损，因此处于纠结徘徊之中。第三，地方政府犹豫不决。高职院校混合所有制改革作为一种前所未有的实践探索，存在产生一定风险的可能性，因此，一些地方政府担心改革会引发一些不稳定问题，被问责、追责，便形成了“有了意见等办法、有了办法等细则、有了细则等案例”的观望状态。

4.面临多重现实阻力。第一，公办高职院校对非国有资本的吸引力受到一定限制。高职院校实施混合所有制办学，根本任务在于立德树人，公益性是其主要特点。而非国有资本则先天具有逐利性，其对经济利益的追求必然会受到教育公益性原则的制约。第二，校企双方欲达成实质性合作，面临多种利益纠葛的羁绊。由于公办高职院校与民办企业分属两种不同性质的主体，二者可能会因办学理念、投资决策及比例、学校管理权、收益分配方式和发展目标等方面的差异而产生利益矛盾或意见分歧，甚至相互掣肘，导致决策和管理效率的低下。第三，法人注册、资本回报、财政资金投入等问题在现有政策框架内难有实质性突破，成为混合所有制办学的瓶颈，不变通就难以破解，变通则有可能带来一定的风险。

三、推进高职院校混合所有制办学需要厘清的三个关键问题

在制约高职院校混合所有制办学的诸多问题中，最重要的是办学类型、法人属性和治理体系，厘清这三个关键问题是高职院校混合所有制办学健康开展的基础和前提。

1.关于办学类型：跳出“非公即民”，实施“多元共办”。我国高职院校的办学类型可分为公办学校和民办学校两大类别。由政府或政府所属单位以国有资本或集体资本投资举办的，我们称之为公办学校;由企业、社会组织或个人以非公有资本投资举办的，我们称之为民办学校。混合所有制高职院校作为一种既有公有资本又有非公有资本的新型教育组织形态，其办学类型应如何定位？从已有的办学实践看，多数地方倾向于把它作为民办学校来看待。我们认为，在这个问题上应该跳出“非公即民”的线性思维，而将其视为一个有别于公办学校和民办学校、具有财产形态质的规定性的第三种办学类型，可以称为“共办学校”。这样，高职院校的办学类型就有了三种基本形态，即公办学校、民办学校和共办学校。

从法律适用和政策规定上看，公办高职院校有《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等法律法规来规范。相对于民办高校，公办高职院校具有更大的政策空间和更多的资源优势。民办高校除受上述教育法律法规制约外，同时还有《民办教育促进法》专门来规范。相对于公办高校，民办高校具有更灵活的机制优势和更强的市场适应性。对于混合所有制性质的职业院校，目前国家尚未出台专门法律，其办学行为应当遵循《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等有关法律法规的规定。

2.关于法人属性：设立“两类法人”，实行“三种登记”。2021年1月1日正式实施的《中华人民共和国民法典》“总则”将法人分为三种类型，即营利法人、非营利法人和特别法人，并明确了营利法人和非营利法人的基本形式。2021年4月7日颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第七条规定，“实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”。参照两部法律法规的有关规定，举办混合所有制高职院校可以选择设立两类法人和三种登记方式。一类设立为营利法人，登记方式为企业法人;另一类设立为非营利法人，登记方式为事业单位法人或者社团法人（民办非企业）。学校虽然具有自由选择的权利和空间，但由于每种类型和登记方式具有不同的优势和劣势，所以举办者需要权衡利弊、综合考量而后行。

3.关于治理体系：遵循“两种逻辑”，构建“四个系统”。从目前我国的办学实践看，公办高校和民办高校实行的是两种不同的领导体制，其治理体系也各具特点。混合所有制高职院校由公有资本和非公有资本共同举办，是一种特殊的组织形态，由此决定了在办学体制机制上，既不能简单套用公办学校的治理模式，也不能完全照搬民办学校的治理模式，而应从学校的出资者、决策者和执行者之间监督与约束关系的内在要求出发，注重发挥公办学校和民办学校两种优势，遵循教育规律和市场机制两种逻辑，进行制度创新和安排。混合所有制高职院校应在坚持党的全面领导的前提下，建立由四个系统构成的治理结构，以实现各相关方的相互支撑和相互制衡。所谓四个系统，即领导和权力系统（校党委、股东会）、决策和指挥系统（董事会或理事会）、执行和管理系统（校长领衔的行政团队，包括校务委员会、学术委员会）、民主和监督系统（监事会、校纪委、职代会、工会）。混改院校可以基于自身的法人属性和股权结构，探索和构建符合校情、独具特色的治理体系。

四、关于高职院校混合所有制办学改革的几点建议

1.强化理论创新支撑，完善法律法规体系。第一，各级党委、政府应积极引导和鼓励学术界、教育界、产业界等进一步解放思想、更新观念，持续推进职业教育混合所有制改革的研究与创新，在办学形式、产权结构、治理模式、运行机制、利益与成本分担机制、资本增值与退出机制等方面形成科学而具有实践意义的理论体系，从源头上解决理论供给不足的问题，为法律完善、政策制定、制度建设等顶层设计提供坚实的学理基础。同时，坚持正确导向，大力破除“非公即民”的二元思维桎梏，在全社会营造有利于职业教育混合所有制改革的良好环境。第二，为规范高职院校混合所有制办学，并促进其长期健康发展，建议出台《职业教育混合所有制办学条例》，对“混合所有制学校”从概念到实践内容、从办学形式到治理机制等做出法理上的界定，明确混合所有制高职院校的设立及行政审批等规范性要求，强化混合所有制办学的法律供给和制度保障。

2.加大政策支持力度，形成推动发展合力。第一，国家层面。出台职业教育股份制混合所有制办学的专门文件，根据《方案》关于“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”的目标要求，全面细化包括“金融+财政+土地+信用”等的组合式激励措施，形成既有明确统一要求又便于操作实施的政策供给，并以有效监管措施推动地方政府落实落地。

第二，地方政府层面。在国家相关法律法规和配套政策出台之前，省级人民政府可根据《方案》《民办教育促进法实施条例》等，系统梳理现行教育法规和政策中可适用于混合所有制办学的内容，并在加以集成的基础上制订推进高职院校混合所有制办学的暂行办法，提出具有省域特点的实施方案。应特别明确以下鼓励和支持的具体措施：（1）财政方面。省市两级财政对新建混合所有制高职院校给予建设资金支持和一定过渡期内的运营补贴，并允许其在过渡期内全部或按股权比例享受公办院校生均拨款政策。（2）税收方面。积极落实社会力量举办教育的稅收优惠政策，并研究出台支持混合所有制办学的专门税收机制。（3）金融方面。贯彻落实国家相关金融方针政策，在各类产业扶持资金或基金中切块安排用于发展职业教育，并结合实际明确支持混合所有制高职院校建设所占比例或份额，同时引导和支持金融机构创新服务模式。（4）土地方面。混合所有制高职院校的用地可按公办学校同等政策给予土地划拨支持，或制定和采取其他更为灵活的政策措施。符合划拨用地目录的，可通过划拨方式供地，鼓励参与企业以出让、租赁等方式取得土地。（5）办学自主权。在专业设置、招生计划、师资选聘、人员编制、绩效管理、薪酬发放、机构设置、招生与收费等方面赋予混合所有制高职院校更大的自主权，增强学校内生动力。

3.深化管理体制改革，调动各方积极因素。混合所有制高职院校应实行党委领导下的董事会（或理事会）管理模式。允许公办院校的党政领导干部在其举办的混合所有制二级学院中兼任领导职务或进入董事会（理事会）。对公办院校管理人员在混合所有制学校担任领导职务的人员，按照党管干部的原则，明确组织干部级别，以稳定管理干部队伍。建立健全董事会（或理事会）、校务会和监事会相互独立、相互支撑的运行机制，保持教育的社会公益性，保障教育教学质量持续提升。明确混合所有制高职院校的产权界定规范和操作程序，以及收费管理机制、收益分配方式等。允许国有控股的混合所有制院校盈利，以保证各方资产的保值和增值，促进投入多元化，充分调动社会资本参与职业教育办学的积极性。

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