跨境火灾治理机制构建与路径完善*——以云南省保山市跨境火灾治理机制构建为例

李元国，丁姿

1.云南财经大学；2.中国人民公安大学公安管理学院

一、引言

受全球气候变暖和人类行为影响，重特大森林火灾等自然灾害频发，给全球公共安全和社会发展带来极大的负面影响。澳大利亚山火和亚马孙森林大火对生态环境造成不可逆的影响，各国政府也将应对特种大森林火灾提上了重要议程，考验着政府的能力建设。由于环境的外部性和流动性决定了环境问题难以依靠单个地方政府独立解决，因而跨域治理成了政府应对当前环境问题的重要选择。从地理环境来看，我国的森林资源大都分布在边境和偏远山区，境外火威胁十分严峻，仅2019年就发生了“3·18”中朝和“4·17”中俄、中蒙边境火灾。针对这一特点，在不断提升国内应急管理机构、队伍、能力建设的同时，依托“上海合作组织”“金砖五国”等国际合作组织和“一带一路”合作机制，积极探索跨境火灾治理机制构建是我国地方社会治理面临的新课题。

跨境火灾治理是云南地方政府面临的重要课题，就此议题开展了多年的实践探索。云南地处我国西南部，以云南省保山市为例，保山市边境腾冲段边境线长148.075公里，接壤猴桥、滇滩、明光三个乡镇。边境接壤地区生态林园众多，有5个国有林场和1个国家级自然保护区，总面积120.590公顷，其中，林地面积117.006公顷，活立木蓄面积2605万立方米，以国防林为主的国家重点生态公益林15333公顷。长期以来邻国居民长期刀耕火种的传统导致跨境火灾时有发生，给腾冲边境林区造成较大威胁和严重损失。保山市政府自1997年开始探索与外方的边境管理与合作，作为重要内容的火灾防控始终是工作的重点。随着时间推移已基本构建起跨境火灾合作机制，这是地方政府的主动创新，也是为堵住森林防火漏洞进行的基层治理强化策略，对于缓和事后应急处置的被动局面，减少由于灭火和消防设施投入带来的巨额财政压力起到了良好的效果，是同类自然灾害国际合作治理模式的代表。但同时，跨境火灾治理机制的构建还有完善和扩展的空间。基于此，本文对保山市腾冲边境跨境火灾治理的建构路径进行剖析，分析跨境合作机制构建的动因和特点以及深入合作面临的障碍，并提出相应的对策建议。

二、保山市跨境火灾治理机制构建的动因

巨灾往往跨越国界造成多国受灾，灾害风险管理的跨国协同合作是防灾减灾必须面对的课题。保山市边境腾冲段跨境火灾治理机制的构建经历了较长时间的摸索，邻国合作方也经历了由被动配合到主动合作的过程，从合作机制构建的动因来看，既包括境外火灾威胁产生的经济压力，也包括我国通过司法协助寻求补偿的困境，更涉及接壤地动荡的政治局势所导致的责任主体不清难以形成统一的行政管理体系。因此，地方政府必须逐步探索恰当的合作机制，这是基于多年火灾治理实践的必然选择。

（一）政策推动：法律和政策支持的合作趋势

双方法律和政策的方向性趋同是合作机制建立的基础，加速了合作机制建立的进程。缅甸联邦议会颁布《自然灾害治理法》规定了“在实施自然灾害方面的治理工作过程中，可与国内外政府部门、政府组织、社会组织、非政府组织或者国际组织、国外区域性组织进行协商共同实施”等合作内容。2016年9月，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制改革的意见》也提出“完善参与联合国框架下的减灾合作机制，推动深入参与亚洲国家间的减灾对话与交流平台”“注重对我国周边国家、毗邻地带和‘一带一路’沿线国家和地区等发生重特大自然灾害时提供必要支持和帮助”。双方在法律和政策方面的规定，为保山市边境跨境火灾治理提供了工作方向。

中方火灾救援队伍的职业化建设进展也增强了双方建立合作机制的意愿。一方面，消防部队改制消除了合作中的政治敏锐性。2018年我国进行政府机构改革，消防部队从武警序列剥离，现役编制全部转为地方行政编制，成建制划归应急管理部。在改制前，消防部队军队的身份代表国家武装力量，无论出于什么原因进入他国领土都会引起国际关系紧张，即使涉及灾害救援也存在过境困难等问题。改制后的地方行政编制在很大程度上减轻了邻国与我国进行消防合作时的担忧。另一方面，专业跨国（境）救援队伍的成立给合作机制建立提供了源源不断动力。根据2019年应急管理部《关于加强推进森林草原灭火跨国境救援队伍的通知》要求，在全国组建6支“森林草原灭火跨国（境）救援队伍”，其中一支就是以保山森林消防支队为依托构建，在上级的支持下，地区的消防力量得到了极大发展，涵盖指挥、业务、救援、保障等全面的职能。职业救援队伍的力量保障和专业素养，确保腾冲跨境火灾治理合作的效果，给外方提供了“定心丸”。

（二）经济动因：火灾频发与巨大财政压力

跨境火灾的频发和由此带来的财政压力是督促地方政府进行治理机制探索的主要原因。中外边境腾冲段以“山分梁、水分心”为定界，山水相连、林相接，腾冲处于下风向，当发生森林火灾时，对我国造成的影响更大。据统计，从1958年至2015年发生了16起特大火灾（见表1），总受害面积达5816.82公顷，损失林木近799.47万平方米，耗费直接扑火经费（不包括保险理赔）达3808.478万元。以1999年保山市边境腾冲段“2·3”特大森林火灾为例，境内过火面积1725公顷，受害面积达776公顷，受害林木20万m3，历时45天将火扑灭，出动扑火人员13.1万人次，扑堵外境火1.7万多公顷，耗用扑火经费达980多万元。从整体趋势来看，由于我方采取了迅速处置的措施，因此受害面积有逐年下降的趋势，但是由于耗费大量人力、物力和财力，地方政府支出的扑火经费增长迅速，21世纪以来的几场特大型火灾中支出均数以百万计。

表1 1958-2020年腾冲边境特大火灾损失

不仅特大火灾，日常防火工作也带来了财政压力。腾冲边境生物防火隔离带建设一线高陡坡、海拔高、土地贫瘠、树木成活率低，建设难度大，由此产生高隔离成本与防火设施建设也成为地方政府一笔不小的开支。除了扑灭火灾产生的成本，还包括频发的森林火灾造成的森林资源损失，人员伤亡事故，以及灾后恢复与重建的投入，给社会经济带来沉重负担。可见，腾冲边境频发的跨境火灾给保山市地方政府带来极大的工作挑战和财政压力。但长期以来，邻国边民一直沿袭刀耕火种的习俗难以改变，外境火灾威胁的压力始终存在，若不采取积极措施主动应对，将给我国生态环境带来不可逆的负面影响。因此，主动寻求合作，将关口前移，从事后处置到事前预防成为地方政府的理性选择。

（三）法律困境：依司法程序索赔的障碍

目前，无论于公法抑或私法途径，我国对境外火灾引起的跨境火灾责任均无法实现追偿。一是在公法层面，无法追究外方未履行预防火灾发生的义务而产生的过错责任，即外方是否需要承担“转承”的国家责任。首先由于各国对环境损害问题的重视程度有所差异，采取的预防措施也不一样，国家无明显过失或故意则不应该把私人行为归责于国家，因此外方政府不需要对公民的私人行为负责。其次，尽管中国政府曾与外方政府签订过边境管理与合作的协定，明确了双方禁止在边境线两侧纵深各500米的地带内烧荒，也同时包含了合作管理、协助救援等系列措施，但类似协定缺乏详细的责任条款，未实际将损失追偿条款融入国内立法司法保障，很难在国际实践中发挥法律作用。二是在私法层面，中方无法通过民事诉讼的方式追究边境居民的私人责任而获得赔偿。一方面是因为双方并未签订民事司法协助的条约，中方无法顺利完成跨境调查取证的工作；另一方面，即使能够完成诉讼进程，外方边境居民的经济条件也无法偿还我国国有林场的经济损失。基于边境安定的政治考虑，中方也不会向外方边民提起诉讼。因此，无法通过司法程序获得任何赔偿，边境跨境火灾造成的损失除了保险赔偿外，只能由中方独立承担。

综上所述，在目前法律和政策的支持和推动下，由于邻国边境地区的复杂政治现状以及对环境问题的重视程度不足，唯有中方在双边合作机制中承担更多的责任，才能有效控制跨境火灾的发生。为了应对外境火灾的持续威胁，地方政府必须寻求中间道路，既控制火灾的肆意爆发和蔓延，又避免与地方势力有过多政治纠纷，探索构建联防合作体制是当下的解决途径。

三、保山市跨境火灾治理机制

自1997年开始，保山市政府就边境腾冲段火灾治理问题与邻国开始沟通协作，多次邀请外方政府代表参加腾冲森林防火联防会议，历时多年，逐步摸索建立起双方火灾合作治理机制。2017年，保山市防火指挥部开始尝试在乡镇层面与外方共同召开联席会议，以会议纪要的形式签订火灾联防备忘录，以基层动员型预警机制建设为主。2018年提升为由市一级牵头制定会晤方案，强化双方开展火灾合作治理的范围。2020年1月，保山市与邻国边境地区建立森林防火联防联控长期合作机制，达成每年定期会晤互通情报的模式。从形式上看，边境腾冲段跨境火灾合作治理主要由中方牵头，从法律政策到具体的机制建设，遵循着共同利益原则。

（一）全流程动态灾害管理体系

保山市跨境火灾治理体系由前防范系统、事中预警系统、应急消防系统三个方面构成（见图1）。事前防范系统的物防设施建设主要由中方完成，从投资修建森林防火通道、生物隔离带、瞭望塔等完善防火硬件基础设施。人防工作则经由中外双方在边境一线设立专职人员负责监测、管理以及教育宣传等工作，结合基层群众构建日常化的减灾防控方式方法，有效降低灾前风险。事中预警系统则主要由各方村民力量组成，村寨设立义务报警员，林区设立护林员，充分发挥地方村民熟悉地形的优势，明确了专门地区防控人员的具体责任及奖惩措施，激发了村民的工作积极性与主动性。应急消防系统则以双方专业消防队、乡镇消防队等各级应急扑火力量为基础，依靠双边地区政府间的外事协商，以距离边境线5公里为限，进入危险区范围即可通过外事部门协调互派增援力量支援，确保灾情不跨越国界。

图1 保山市中外火灾联防管理体系

（二）建立在专门防控之上的双层应急管理

保山市双方合作治理机制由双层应急管理构建，第一层强调我国境内的防控应急体系建设及双方的防控责任，第二层涉及边境预警及跨境协助的规定。双层应急管理体系的建立在提升境内防控建设水平的同时，最大化地调动了外方边境力量的火灾治理积极性，具体如下：

第一层是地区跨境火灾防控建设。一方面，国内加强防控体系的硬件和软件建设。在防护建设投入上，中央与地方均投入大量资金开展保山市边境一线防火通道建设以及修建生物防火隔离带工程，有效减少边境火灾的发生，提高扑救的及时性。自2008年至今，保山市共修建防火通道100余公里，生物防火隔离带90公里，投入资金1600余万元。另一方面，加强双方在制度建设和人员管理方面的合作。纵向上看，边境县一级围绕“三线”“四责任”“五个关键人”层层签订森林防火责任状（书），按照分片挂钩的原则，明确防火指挥部领导及相关单位专门挂钩边境地区的森林防火工作职责。与监督义务，保证林区火灾的全面防控。横向上看，在防护巡查以及应急处置两个方面明确责任主体，一是针对防护巡查的开展。联防制度规定，中外双方应在边境线各自5公里范围内，固定必要的森林防火专职工作人员，进行边境林火管理、宣传及监测；二是应急处置及时。双方针对防控边境森林火灾的实际，各自制定边境森林防火应急处置预案，突出抓好预警预报和扑救保障工作，在接到火灾情况报告后，第一时间迅速作出响应。

第二层是边境预警防控及跨境协助。中外双方外事部门本着“自防为主，友谊联防，相互支持，通力合作”的原则开展森林火灾联防工作。在每年召开的联防会议中双方以共同分析边境林区森林防火工作存在的问题和隐患为主，共商火灾高发期的联防对策与建议，明确火灾发生时的责任与义务。同时由中方向邻国边境一线的居民赠送大米、衣物等便民生活物资，委派工程技术人员现场指导边民烧山、烧地的安全规范。鉴于外方没有专门机关系统开展森林防火巡防工作，火灾联防的工作重点集中在邻国境内边境火灾的预警机制建设上。该预警机制主要从三个方面确保火情的及时通报：一是政府外事交接。对于可能具有跨境风险的火灾，双方需要通过外事部门及时沟通。二是外方火情观测员的安排。在外方的边境居民中专门寻找会说汉语的外方人员作为中方边境火情观测员，对外方境内火情及时通报；三是在我国边境设置森林防火瞭望台。在火灾高发期采取24小时值班上岗模式，在外方火灾发生时以国境线5公里为限，对外方5公里以外的火情进行实时通报监视，5公里以内的火情上报外事部门联系外方开展跨境救援。当需要跨境协助时，经部门协商，可以相互支援进行山火扑救，并简化过境程序，提供工作和交通通道上的便利。此外，延伸便利还包括跨境火灾发生后的协助外方进行火案侦查及刑事追责。

（三）以社会动员为基础的信息互通机制

保山市在跨境火灾合作治理中重视群防群治的社会动员机制建设。第一，在信息网络构建方面，中外双方设立了村寨火灾联系人与义务报警员制度。将火灾报警义务具体到村民个人，形成了地方的火灾联系人、乡镇一级负责人以及村寨一级义务报警员三级自下而上的火情逐级上报机制。义务报警员作为森林火灾的监督者，还承担着协助开展防火宣传与教育的功能，为合作治理的长期发展铺下了良好的社会根基。同时，以边境居民为对象构建了两国开展工作的群众基础，初步实现群防群治的雏形，对建立信息网系统起到了基础性作用。第二，在林区专人保护方面，中方建立护林员制度，外方建立森林防火员制度。从中外双方边境村寨中抽取群众力量，按照每3500亩林地配备不少于1名护林员，火灾多发区按照每1500亩的标准增设护林员，通过专业培训，持证上岗，专门负责林区巡护工作，形成无缝链接的巡护网格。第三，在专业消防队伍建设方面，不断吸纳社会力量参与。第一梯队的辖区森林消防专业队或半专业队，第二梯队中的毗邻乡镇、村义务森林消防队等均吸纳社会力量参与。合作治理机构建立中尽可能将社会力量和个人力量吸纳进来，以群众为基础建立基础信息互通机制，明确了防范与应对跨境火灾的治理主体责任，做到面临小型火灾基本能自立解决，从源头上减少了外境火灾发生的概率。及时高效的信息传递也提高了中大型火灾的应对准备和能力。

四、完善跨境火灾治理机制建设的路径

以保山市边境火灾治理机制为例，我国跨境火灾治理机制已基本实现了外境火灾治理的常态化、全流程管控。但要看到，这种合作机制还处于初级阶段。与此类似的东盟跨境烟霾治理合作在行政改革、财政支持、教育培训、科技创新等领域开展合作并取得一定程度的成效，但是受到各国经济社会发展水平不平衡等因素影响，其治理合作机制依旧不健全，缺乏改革动力、执行进程缓慢、合作效率低下。实际上，保山市边境火灾治理合作机制也度面临着类似的问题。因此，我们要清醒地认识到腾冲边境火灾治理合作机制不健全，火灾治理的合作水平不高和外境火灾威胁的紧迫性矛盾突出。还需要在政策层面、技术层面、社会层面加大建设力度，并依托“一带一路”合作机制，构建更加全面的应急合作救援模式。从长远来看，我国跨境火灾治理机制还有进一步提升的空间。为了巩固已有建设成果，拓展自然灾害合作机制的治理范围，还需要从政策、技术、社会等多个层面进行完善，并以火灾联防机制为依托向广域范围逐步拓展，推动“一带一路”东南亚、南亚周边国家的跨境应急救援体制构建，即以中外合作治理机制构建为绳索，推动东南亚国家应急国际救援合作。

（一）政策层面：推动国内法律域外效力建设以及联防协议责任条款的细化

尽管面临国际法建设难题，但是双方合作的长效机制建设仍有赖于稳定的公共政策。一方面，随着合作治理机制的逐步发展，尚需扩大国内立法在国际社会中的影响力。在现有治理机制中，中外双边只在备忘录中规定了履行防护责任的义务。仅以外交关系中的道德义务来制约双边的行为，显然缺乏“国家责任”所应当具有的强制性作用。在“一带一路”的背景下，我国面临的境外国际争端愈发复杂。我国只有加强国内立法在国际社会中的话语权，推动国内立法域外效力的认可与执行力，在基于两国以及地区司法协助的基础上，构建以我国国内法为核心的境外人员责任追究制度，才能取得国际司法争端中的主动权，减小我国面临跨境危机时的损失。另一方面，从更现实的角度来讲，联防协议责任条款的细化是能够分阶段完成的。从条款细节上来看，备忘录中规定的责任赋予条款过于空泛，并没有明确列出应当承担的具体监测职责、周期巡职责查等；备忘录中的责任追究条款仅简单规定了涉及刑事犯罪的联合追查，缺少了民事赔偿类型的相关说明。因此，双边协议的规范条文以及责任细化是合作机制规模扩大的基础，是未来联防机制构建中的重要一环。

（二）技术层面：“互联网+监管”综合灾害风险研判

将“互联网+监管”模式和新的基础设施建设引入火灾治理，提升软硬件技术水平。目前，中外已有的火灾防控手段属于纯人工开展监测、管理以及扑救工作，管理效率相对较低且救灾人员安全保障有限。一方面，将信息化建设工程引入边境火灾治理能有效提高管理效率。保山市应急管理局已经在市一级层面上将“互联网+监管”的模式大范围应用于非煤矿山、尾矿库、危险品经营企业等之中，构建了大数据分析监管平台及视频云平台。在下一步合作治理机制建设中，可与外方协同，将保山市一级信息化基础应用于跨境火灾监控，对火灾高发地带、高发时期进行云管理与监控，减少人工监管压力。另一方面，完善森林灭火基础设施建设，对火灾扑灭技术的培训也是提高效率的一种途径。边境森林火灾受气候因素、环境因素、地形因素影响较大，火灾蔓延具有随机性与突发性，很容易使救灾人员瞬间成为受害人员。而面对跨境火灾时缺乏成体系的配套设施，无法应用先进的水灭火技术、以火攻火、隔离阻火技术等灭火手段。未来，在治理机制的完善过程中，双方应当联合开展相关技术统一指导培训，修筑防控设施，使科学先进的技术应用成为可能，相关技术培训与指导也应当纳入机制发展计划当中。

（三）社会层面：构建政府、非政府组织、企业参与的合作网络

构建政府、非政府组织和企业全面参与的社会合作网络。目前火灾治理机制的构建以政府为主导，虽然已经进行广泛的社会动员，但实际上面临着边民防灾工作的主动性不高、参与性不强的问题。下一步可从非政府组织、企业等社会力量中寻求共治方案，构建全社会联防体制。一方面，积极寻求与当地非政府组织的合作，发挥其在跨境火灾治理中的作用。非政府组织的非国家性和非政治性使它们能够放手开展民间的国际合作，同时促进政府间的交流。尽管先后有多个中外合作项目由于当地非政府组织的抵制而搁置，但他们重视环境保护问题，对当地社会的影响力也非常大。应调动外方非政府组织参与非营利性、环保性的双边火灾治理机制，推动社会动员范围的扩大。另一方面，企业在跨境交流层面具有天然优势。随着云南自贸区的建立、跨境电商经济兴起，企业和生态环境相互间的依存关系以及基于日常贸易所建立起的商业信誉，使其能够发挥主观能动性进行环保宣传和环境保护。政府可对主动承担环境保护责任的企业给予减税优惠等政策推动企业融入共治体系，发挥企业的社会责任。从未来发展方向来看，西南民族地区自然灾害高发频发，灾害治理的基本向度是从“碎片化管理”走向“整体性治理”。在跨境联防治理过程中，通过政府加强与非政府组织、企业的沟通与合作，带动社会各方力量参与联防机制，形成由双边政府主导，非政府组织参与调动群众，企业环保责任融入的多元主体协同治理模式。

（四）范围扩展：以火灾联防机制为依托构建广域合作系统

从国内环境以及国际形势上看，国家间的应急救援合作必然是今后发展的大趋势。以欧盟为例，欧盟经过20多年的实践，构建出了以应急协调反应中心（ERCC）为“中枢”，辅以公共危机与信息沟通系统（CECIS），从模块化队伍建设、应急培训系统以及应急模拟演练等方面进行体系化建设的应急协调机制。特别是模块化的队伍建设，在一国发生超出自身能力范围的灾害时，可以通过欧盟的协调机制第一时间调集他国优势力量迅速投入本国救援，使各国参差不齐的现实情况得到了整合与发展，充分显现了该协调机制在跨国救援中的高适应性。中国与东南亚地区可以学习欧盟的经验，以森林火灾联防合作为基础，构建更加全面的应急合作救援模式。在“一带一路”的背景下，中方可以尝试联携南亚、东南亚国家构建地区性跨境应急救援系统，集中整合各国的跨境救援力量与资源，更加方便地开展联合救援演练与培训，实现跨国区域化地共同进步与发展，全方位地实现边境地区跨境灾害应急治理与防控。

注释

①参见《腾冲县志》，腾冲县志委员会编，中华书局出版社，1995，3。

②参见保山市应急管理局访谈记录。

③一个国家对于可直接归于它的行为承担“原始责任”，包括政府、官员的行为等。另一方面，“转承”责任则是因私人（无论是国民或在该国领土上的外国人）以及未经授权而行事的官员的某些国际侵害行为所引起的。二者之间的本质差异在于：前者涉及一个国家直接违反对它有约束力的法律义务，因此是一个特别严重的问题；而后者则是在国家与被指控损害行为只有间接失误时的国家责任。

④参见詹姆斯·瓦茨修订：《奥本海国际法》（第1卷第2分册），王铁崖、陈体强译，中国大百科全书出版社，1998，4，402。

⑤参见保山市应急管理局访谈记录。

⑥“三线”是指政府一条线、林业部门一条线、成员单位一条线；“四责任”是指第一责任人、主要责任人、重要责任人、直接责任人；“五个关键人”是指乡镇长、村委会主任、林权所有者、小组长、户主。

⑦参见保山市应急管理局访谈记录。

⑧中华人民共和国外交部官网，www.treaty.mfa.gov.cn.2021年9月10日访问。