关于我省能源领域国外优惠贷款合作的研究

■吴红萍

众所周知，中国经济高速增长带来了严重的环境和资源安全等问题，煤炭是中国最大的污染气体排放源，从煤炭到清洁能源的资源转型是世界上最重要的减缓气候变化行动。山西是中国第二大煤炭生产省，产量超过世界第二大煤炭生产国印度。

作为一个典型的资源型省份，山西省产业耗能比重畸形，在工业能耗中，高耗能产业的比重偏高。山西省工业中的煤炭、冶金、化工、焦化、电力等行业能源消费占到工业能源消费的95%，远高于国家平均水平，形成了以高耗能、高污染为主的超重型产业结构，因此围绕我省“建设资源型经济转型发展示范区、打造能源革命排头兵、构建内陆地区对外开放新高地”三大目标，全力构建新型低碳能源体系，进一步推动山西能源转型迫在眉睫。

山西作为能源大省，与国际金融组织和外国政府贷款在能源领域的贷款合作是丰富而富有成效的。近年来，先后利用世行贷款、亚行贷款以及法国开发署贷款等国外优惠贷款，合作开展了山西煤层气开发与利用项目、山西能效和环境改善项目、山西晋中集中供热、太原集中供热等项目，总利用额达2.56亿美元，上述项目的成功实施，在一定程度上支持和推动了我省能源高质量发展。

一、国外优惠贷款概况

（一）国外优惠贷款背景

国外优惠贷款属于政府间的对外援助，一般以由发达国家向发展中国家提供的长期低息贷款，由于贷款利率比较低，偿还期限比较长亦称“优惠”贷款。通常设有专门的机构办理政府的对外贷款，包括以世界银行、亚洲开发银行为代表的国际金融组织贷款和法国开发署、德国复兴信贷银行为代表的外国政府贷款。

（二）国外优惠贷款支持领域

近年来，国际国内在绿色、低碳、可持续、发展方面达成了诸多共识，国外优惠贷款重点在可再生能源和能效、可持续城市发展、生态转型、黄河流域生态修复、绿色农业和乡村振兴示范、城市碳中和示范以及大气污染防治示范等方面支持。

二、我省在能源领域国外贷款项目的执行情况

（一）加强创新引领，服务我省“能源革命”重大战略

我省正在实施的世行贷款山西煤层气综合利用项目是我省“气化山西”战略的重要组成部分。项目建成后，将有助于改变当地过度依赖煤炭的能源消费结构现状，居民和工业用户主要能源消耗将变为清洁能源燃气和电力，有利于提高能源利用效率，促进节能减排，改善大气环境，提高公众生活质量和健康水平，对山西经济社会可持续发展将发挥重要作用。

（二）保护生态环境，打好“蓝天绿水保卫战”

我们通过利用国外优惠贷款，创新统筹，改善生态环境，使我省的环境质量不断提升。亚行贷款能效和环境改善项目的实施，通过对城市城区集中供热系统的改善，提高了山西省五个项目市县的空气质量。在项目设计和实施方面注重理念和技术等的创新，主要体现在：创新开发与应用清洁能源；创新应用集中供热新技术，提高能源利用效率；在经济发展相对落后的县城，创新实施集中供热。

亚行贷款山西城乡水源保护和环境改善示范项目主要以晋中市左权县为试点，依托石匣水库重要水源地保护及清漳河沿线人口相对密集区域生态环境治理为切入点，通过水源保护修复城乡水环境，彻底解决了左权县水环境污染、饮水安全、工业供水等困扰城乡经济社会发展的难题。

三、我省在能源领域开展国外优惠贷款项目合作的经验

（一）项目前期准备工作到位

一是前期调研充分、问题分析透彻，项目设计符合当地的实际需要，采用的技术方案合理可行，使得项目国内审批及时，贷款一生效，项目能够迅速启动实施。二是在项目启动实施初期就完成了大部分项目合同的招标采购工作，而且在合同执行过程中，没有出现大的合同变更以及合同纷争。三是在项目实施过程中，没有出现影响项目实施进程的重大项目设计变更，使得项目的实施能够按计划推进，没有出现项目实施的延误。

（二）项目设计具有前瞻性

国外优惠贷款项目的生成到项目正式实施一般需要经历2至3年时间，贷款方需要在项目准备期间开展涉及技术、经济、财务、环境、社会等多方面的尽职调查，因此在项目设计初期，就应具有前瞻性的思维。譬如2011年至2012年山西能效和环境改善项目在准备过程中，就将在经济发展尚比较落后地区建设集中供热设施列入整体项目中，项目支持建设集中供热设施运行就使得这些地区政府在2017年国家开展的环保督查行动中能够全力推进关闭低效燃煤锅炉工作，完成环保达标目标考核任务。

四、目前能源项目合作中存在的主要问题及可采取的改进措施

第一，项目实施机构缺乏经验。专业的团队和成熟的管理经验是多双边贷款项目的成功实施重要保证。在部分项目实施初期，由于实施机构缺乏经验，对国外贷款方的一些规定的理解和执行存在偏差，使得项目进展缓慢。今后应加强对项目实施机构的培训力度，完善人才培养和储备，强化对国际金融组织贷款项目的相关政策、理念的把握，以便高效推进项目建设。

第二，项目实施的创新性仍需深度挖掘。项目的创新性是多双边贷款机构的关注重点。近年来，多双边机构要求其贷款支持的项目应具有技术和机制体制创新的元素。山西利用国际金融组织和外国政府贷款项目虽然在理念和技术上具有与国内能源领域常规项目不同的一定程度上的创新，但运营方面创新不足，表现有：项目公司在商业化运作和居民能源消费公共服务领域未能实现商业化运作，使得部分项目公司可持续运行很大程度上依赖于地方政府公共资金的补贴，项目的盈利能力也低于预期。

五、利用贷款资金对于推动能源高质量发展的建议

（一）转变工作方式、推动财政外经工作高效率、高质量发展

各级财政部门要及时更新国外贷款机构投向，做到早掌握、早谋划、早部署，找到符合自身发展的切入点，将国外贷款资金利用“实”；要与政府部门之间以推动项目为出发点，勤沟通、常交流，信息互通有无，将国外贷款资金利用“好”；要做到贷款政策与项目需求有机结合。项目选择考量既要符合我国大政方针及地方发展特点方向，又要具有国际视野，与国外贷款机构的先进理念相契合，将国外贷款资金利用“活”。

（二）结合我省实际情况，有针对性地策划申请利用国外优惠贷款实施能源项目

国外优惠贷款具有贷款期限长和利率优惠的特点，可以依照山西省项目特点，根据多双边机构譬如亚行的《2030战略》业务重点（iii）应对气候变化、增强气候和灾害适应能力、提高环境可持续性和对华伙伴战略的要求，策划生成申请利用亚行贷款的项目，建议考虑的贷款项目范畴包括：1.清洁供热发展与居民住宅绿色节能改造示范项目，作为政府主权债务贷款，建议采用项目贷款方式或尝试采用结果导向贷款方式；2.中间金融机构绿色能源发展项目，引导省内商业银行与亚行合作开展绿色金融业务，建议选择地方商业金融机构利用亚行中间金融机构转贷支持山西省内中小企业的节能、绿色能源或智慧能源发展；3.鉴于亚行未来十年扩大对华私营部门贷款业务的发展趋势，采用亚行私营部门贷款，鼓励清洁能源开发与应用的较大型私营企业或混合所有制企业申请使用亚行私营部门贷款，支持传统能源企业智能化改造、开发与应用清洁能源（包括煤层气、页岩气、致密气等）、发展碳纤维等煤基新材料产业、节能减排、应对气候变化等项目建设。