推进全面预算绩效管理的实践与思考

■赵 勇

党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的明确要求，为深化预算制度改革、更好发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用指明了方向。近年来，面对人均财力低、收支矛盾大、运行保障难等现实困境，忻州财政紧紧围绕绩效做文章，全力深化预算管理改革，努力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程绩效管理新机制，既保障了市委市政府重大部署的落实，又推动和促进了政府效能的提升。本文试在总结忻州财政实施预算绩效管理成效的基础上，针对实践中存在的突出问题，提出促进预算绩效管理工作的对策建议。

一、忻州财政实施预算绩效管理取得的成效

一是创新绩效评价工作思路和方法。坚持以预算管理全过程作为评价视角和思路，梳理管理业务流程，归集分析数据资料。绩效评价结果客观、全面反映了被评价部门在预算编制、执行、决算全过程的成效和问题，对改进部门预算管理起到了积极作用。

二是推进预算绩效管理制度建设。研究制定了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》及《市级部门整体支出绩效目标管理办法》《市级预算绩效目标管理操作规程》《市级部门整体绩效评价管理办法》等配套办法，形成“1+N”制度体系，使预算绩效管理工作有据可依、有章可循、纳入规范化管理轨道。

三是改革绩效评价工作方式。采取与第三方评价机构合作的方式，由绩效管理部门全程带领和指导合作机构开展绩效评价，有效弥补了合作机构在政策分析、体制机制梳理等方面的不足，使得评价项目管理和资金支出全过程的绩效情况更为全面、真实、客观。

四是建立健全绩效评价指标体系。以深入开展重点评价为重心，以预算管理全过程为视角，通过总结重点绩效评价和绩效目标评审工作成果，探索绩效评价工作路径和评价关键环节、重点内容，建立了覆盖预算管理全过程，贯穿政策制定、项目实施、资金使用等环节的财政项目支出绩效评价共性指标体系，为我市全面实施绩效管理奠定了基础。

五是以公开化提升绩效管理质量。将绩效信息公开作为加强预算绩效管理的切入点，通过加大绩效信息的公开力度，强化各部门“花钱问效”的责任意识，督促各部门提高预算绩效管理水平。通过公开绩效目标，促进部门重视绩效目标及指标的编制，绩效指标设置水平明显提升，为后续开展预算项目执行和评价提供了标尺；通过公开评价结果，不断推进政府施政与社会评价的良性互动，财政资金使用绩效的透明度不断增强。

二、忻州财政实施预算绩效管理实践中存在的问题

（一）预算绩效管理理念有待进一步提高

部分预算单位对绩效理念认识不到位，对绩效管理重视程度不够，尚未形成“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的氛围，重“花钱是否合规合法”，轻“花钱是否确有实效”，预算绩效管理工作推进不力。即使开展预算绩效管理工作，也存在被动应付的现象，尚未将绩效管理理念内化于心，并未完全按照绩效管理要求开展工作。

（二）预算绩效管理制度有待进一步健全

虽然制定了相关的管理办法，但随着工作的逐步深入，原有办法已不适应新的管理要求，需要进一步完善。特别是缺少对预算绩效管理具有刚性约束的管理制度，致使一些部门预算绩效管理的“形式”大于“实效”，绩效和预算衔接不紧密，评价结果与预算资金安排“两张皮”。

（三）预算绩效管理机构有待进一步加强

全市16个县级财政部门中，现有两个县未设立预算绩效管理专职机构，仍由预算股负责。由于近年来财政管理的科学化、精细化程度越来越高，预算股承担的工作任务越来越重，面对新的改革任务，难有精力去钻研推进。专职人员数量不足、业务素质不高，制约着预算绩效管理工作的深入开展。

（四）预算绩效管理专业化有待进一步提升

预算绩效管理涉及经济、社会、文化等各领域，具有科学性、系统性和专业性较强的特点。作为财政部门或预算单位从事预算绩效工作的人员，既要熟悉国家宏观政策和财政专业知识，又要精通预算管理、行业标准、项目管理等，但实际上这样的复合型人才非常缺乏。

（五）预算绩效评价结果应用有待进一步强化

虽然预算绩效管理在绩效目标、绩效监控、绩效评价等环节做了大量工作，但评价结果尚未进行实质应用。绩效评价结果形成以后，仍停留在反映情况和问题层面，尚未真正与完善政策、规范预算管理有效衔接起来，绩效的导向作用没有得到充分体现，在推进绩效信息公开、绩效问责等方面进展缓慢。

三、促进当前忻州财政预算绩效管理工作的对策建议

（一）加强顶层设计

全面实施绩效管理是一项涉及政府方方面面的战略性、全局性、系统性工程，需要市委市政府强化组织领导、统一部署。一是建议从政府层面出发，成立全面实施绩效管理领导小组，明确我市全面实施绩效管理的总目标和各级各部门职责分工，将绩效管理落实到各项战略规划和政策决策之中。二是将预算绩效管理与政府绩效管理有机融合，将政府绩效信息作为财政预算分配的重要依据，进一步明确绩效管理作为我市落实大政方针决策、提升政府治理能力和治理水平以及服务经济社会发展大局的重要手段。三是完善绩效管理制度体系建设。通过大胆创新和实践，逐步建立适应忻州经济社会发展需要的以绩效评价为核心、以绩效评价指标体系为中心的绩效评价制度体系，以此为起点完善绩效管理制度体系。

（二）夯实工作基础

积极探寻创新适合我市实际的绩效管理思路、方式、方法，建立全方位全过程全覆盖一体化的预算绩效管理机制，推动绩效管理始终服务于忻州经济社会发展大局。一是抓好预算绩效管理四大环节工作，构建“事前绩效评审、事中绩效监控、事后绩效评价、评价结果应用”的绩效管理框架。二是努力构建高标准的绩效管理制度体系、广覆盖的绩效目标管理体系和深层次的绩效评价指标体系，实现绩效管理制度化、规范化、标准化。三是构建第三方机构库和专家学者库，培育专业性强、工作效率高的第三方评价队伍，为全面实施预算绩效管理提供人才支撑。四是着力搭建预算绩效管理大数据信息平台，贯穿预算编制、预算执行、财政决算、预算监督的全过程，实现绩效管理数据一体化、业务规范化、流程便捷化、工作时效化。五是依托市人大预算监督联网系统，及时向市人大报送财政资金预算绩效管理相关信息，配合市人大对预算绩效管理的日常监督，进一步推动预算绩效透明管理。

（三）强化财政职能

财政部门应当以绩效为导向制定财政政策，将绩效理念和方法融入日常预算管理，以预算绩效管理为脉络构建绩效管理指标体系，通过实施事前绩效目标编审、事中绩效目标监控、事后绩效评价及结果应用等工作推动预算管理形成闭环，促使预算部门主动将财政资金和业务工作两方面的信息有机统一起来，相互映照、科学决策。财政部门通过实施绩效管理，归集绩效信息，形成绩效策略，为市政府制定战略决策提供有价值的参考和依据，推动职能部门不断改进履职效率。