新时期农村土地承包经营权的有效性探究

□崔洪英

（青州市东夏镇王母宫经济发展区 山东 潍坊 262500）

农村土地承包经营权确权登记作为农田土地制度改革中最基础的工作，可以有效解决土地纠纷、土地流转、征地补偿等诸多问题，进而为维护农村土地承包权和经营权稳定提供重要支持。结合实际情况来看，如今农田土地承包经营权确权登记过程中仍然存在诸多问题，严重阻碍了新时期农村土地承包经营权有效性的提升。因此，针对该问题提出相应的解决措施有一定的现实意义。

1 新时期农村土地承包经营权现状

A 市地处江苏省中部，下设30 个乡镇、两个街道及600 多个行政村，现应确权登记等组数超过7 000 个。由于农村土地承包经营权确权登记涉及千万家庭的利益，所以A 市政府高度重视农村土地承包经营权确权工作，并在部分已经完成确权登记的乡镇村庄走访调查，从而确定确权登记有效性。A 市农村土地承包经营权确权登记中，承包方式主要有延包和调整两种，实际工作以过往的土地承包资料作为确权依据。在走访调查过程中发现，农村土地承包经营权确权过程中延包和调整等工作存在一定的问题，具体如下。

1.1 延包问题

1.1.1 过往土地承包资料不全

部分乡镇村受到干部调整等因素的影响，导致存在分田原始资料等过往土地承包资料遗失、缺漏等情况，不能够作为土地承包经营权的确权依据[1]。例如某村于1983 年进行按需分田，并于1998 年进行土地延包，但相关原始分田资料严重缺失，仅有部分村民的分田资料较为完整，但也无法作为土地承包经营权的确权依据。

1.1.2 延包时出现“死亡户主”

延包时出现“死亡户主”问题的原因在于以下两方面。一是在进行入户调查时未实际走访调查，实际户主信息仍然沿用过往信息，对于死亡户主的相关信息并未及时调整[2]。二是土地承包经营权确权登记颁证时间长达2～3 年，有可能出现确权时户主在世，但颁证时户主已经去世的情况。

1.2 调整问题

1.2.1 农户未明确放弃承包证明

随着社会经济快速发展，很多农户前往经济发展速度相对较快的地区务工，导致农村大量土地被荒置。为了解决此问题，很多地区的村组收回荒置的土地，然后按需分配给其他农户耕种，但由于外出务工的农户未明确说明自己放弃承包，不具备相应的放弃承包证明资料，引发相关土地分配矛盾[3]。

1.2.2 土地承包经营权调整频繁

很多农民婚嫁后会出现婆家、娘家均有田或均无田的情况，针对该情况，部分村组采用周期性统一调整的方式进行土地承包经营权确权工作，但工作中忽视了确权方案、发包方调查表、村民议事等确权程序。

1.2.3 确权面积口径界定不准确

农户自留地等非承包用地在纳入确权登记中以后，出现农户实测面积与合同面积差距较大的情况。在深入调查后发现，很多农户将原本耕种用地用作水产养殖用地，再加上原有的田间道路、沟渠均已进行改造，无法精准核定原有边界，导致出现确权面积变动较大等情况。此外，部分村组在确权过程中大多是按照合同面积确权，而对于其他土地则会作为村集体机动土地，进而导致村集体机动土地面积超过规定的总量5%控制线[4]。

1.2.4 已征用地矛盾较多

一方面，少数村组的农业用地被征用后没有完全按照补偿协议对农户进行补偿。另一方面，部分农业用地被征用后仍然确权给农户，实际土地权属界定较为模糊。

2 新时期农村土地承包经营权有效性提高途径

2.1 依法收集原始资料

农村土地确权资料收集需要遵循“大稳定、小调整”的原则，即在农村土地承包经营权确权过程中要保证社会稳定性，所有确权登记方案均要经过村民大会或村民代表大会超过2/3 成员同意的情况下，上报给市乡主管部门审批后进行。通常情况下，确权登记会以“组”为核算单位，而对于按自然村分田的需要以“自然村”为确权登记核算单位。对于原始资料缺失等情况，在确权登记过程中应通过咨询参加过以往确权活动的年长农户和村干部会议等方式收集原始资料，并核实承包地块的面积，力争原始资料、承包面积、分田标准以及会议资料等原始资料一致。

2.2 做好人地矛盾处理

农村土地承包经营权确权登记工作涉及千万农户的实际利益，极易出现利益矛盾等情况。对此，一方面，需要结合本地区实际情况及我国国情，合理出台各项符合集体决策、集体决议以及确权登记工作相关要求的法律法规，在法律法规的支持下进行确权登记工作，保障农户土地承包经营权。另一方面，对于已经完成土地承包经营权调整，并且整体承包关系较为稳定的村组，应尽可能维持当前承包关系；对于近年来完成土地承包经营权调整，但调整后仍然存在较大争议的村组，需要对承包土地账务进行小幅度调整，合理保留争议双方的承包用地；针对涉及重大工程建设或者已经基本完成规划建设的城镇郊区村组，需要在保障现有土地承包现状的情况下，对相关土地承包合同进行有效完善。但若是仍然存在较大争议情况，那么在小幅度调整前必须征询大多数村民同意，以此来维持土地承包关系大局稳定的原则。

2.3 严控集体机动地总量

农村土地承包经营权确权工作应以现有土地承包台账、承包合同、承包证明以及原始资料为依据，但在实际确权工作中要明确土地确权依据，进一步完善土地承包关系，不能以此为由收回农户的承包土地。在确权过程中，若是无法证明外出务工农户主动退出确权工作，那么该农户的土地原则上需要用村集体机动地解决。若是村集体没有集体机动地，可以通过经济补偿的方式进行补偿，若是无法补偿，则需要先登记，待后续补偿。

国家不允许存在土地荒置情况，所以在出现外出务工等情况导致土地荒置问题以后，村集体原则上应通过协商等方式按需分田，若是协商未通过，可以先确权农户应得农田，对于争议农田采用先种植不确权的方式进行处理，即将土地交由有种植能力的农户代种，待争议解决后再进行确权。若是双方协商难度较大，那么需要以保护耕地为出发点，只对多种田农户所应得的地块进行确权。对于涉及争议区域的多种地块先不进行确权，但相关地块仍然可以由农户代为种植，待争议问题得到解决后再进行确权登记。

针对婚嫁后出现的婆家、娘家均有或者均没有土地的情况，原则上对于均没有土地的，婆家方村组需要从村集体机动地中进行补偿；对于均有土地的情况，娘家方村组可以将相关土地回收作为村集体机动地。根据国家土地承包相关法律规定，村集体机动地应控制在村土地总量的5%左右，在对原有田间路、沟渠等集体设施和农业设施进行处理后，应将多出来的机动地遵循公平、公正、公开的原则进行按需分配，优先用于解决人地矛盾。

2.4 完善土地承包经营制度

随着社会经济快速发展及城镇化持续推进，越来越多的农村人口流向城市，一方面导致大量农业用地被荒置；另一方面导致荒置用地被重新分配后出现人地纠纷问题。再加上城市就业竞争压力大，部分进城务工的农村人口逐步萌生了返乡发展的意向，进一步增加了人地纠纷。针对此种情况，地方政府和相关部门需要结合本地区的实际情况，合理完善土地承包经营管理制度，构建土地承包经营流转管理和服务体系，完善农村人地纠纷调解仲裁机构，依法调解和裁定农村承包经营权关系问题，以此来保障农村土地承包经营权的科学流转以及广大农民的合法权益。

此外，确权登记的根本目的在于通过法律手段提高农村土地资源的实际价值，促使农村土地合法、有序流转。在项目实施过程中必须时刻坚持以群众为主体，保护农民合法权益，确保土地承包经营制度有序实施。结合当前实际情况来看，现有的农业经济经营管理站管理职能已经无法满足新时期农村土地承包经营权流转服务需求，需要根据需求构建专门的管理机构，并为该管理机构赋予相应的管理职能，合理调整农村土地承包户和土地经营户之间的关系，构建土地承包经营权流转管理服务一体化体系。

3 结束语

随着社会经济快速发展以及城镇化持续推进，如今农村土地承包经营权确权登记工作中仍然存在诸多问题，不仅影响农村土地承包经营权有效性，还关系广大农户的切身利益。因此，在进行农村土地承包经营权确权登记过程中，必须提高重视，通过依法收集原始资料、做好人地矛盾处理、严控集体机动地总量、完善土地承包经营制度等方式，保障土地承包经营权确权质量，为社会经济和地方经济发展作出贡献。