农村宅基地“三权分置”的风险识别与规制研究

2021-12-15□王晶

山西农经 2021年10期

关键词：分置三权三权分置

□王晶

（中共安阳市委党校河南安阳 455000）

在中国特色社会主义背景下，人们的生活水平得到了大幅提升，很多农民为了获得更多收入，改善自己的生活条件而选择进城务工，为了工作方便，这些人选择在城市租房或买房，因此农村宅基地利用率非常低。

目前，我国宅基地资源非常有限，一些地区的农村宅基地甚至无法满足农民对土地的需求，宅基地供应和需求严重失衡。

1 农村宅基地“三权分置”的法律内涵

1.1 农村宅基地“三权分置”的现有理论

目前，关于宅基地的法律内涵以及宅基地“三权”之间的关系存在不同的看法。集体所有权指的是宅基地集体所有权，但是我国对农户资格权和宅基地使用权的界定不明晰。农户资格权指的是农民对所居住的住宅有使用的资格。宅基地使用权是指农民可以自由流转自己的房屋，通过这种方法进一步增加农民的财产性收益，为农民获得更多的经济效益。相对来讲，宅基地权利是一项独立性比较强的权利[1]。

1.2 农村宅基地“三权分置”的法律概念分析

1.2.1 宅基地集体所有权

宅基地集体所有权指的是在一定的空间区域内，劳动群众集体对于已定房屋享有所有权的一种权益，这种权益从权利的角度来说属于自物权，这种权利的主体是农民集体。

集体所有权是“三权分置”改革的一个重要起点，要想落实“三权分置”改革，必须保证宅基地集体所有权的地位。农村宅基地是农民在农村生产生活的一个重要载体，在对农民权益进行保护的过程中，必须要对农村宅基地处分权进行一定限制。在落实相关政策规定之后，农村集体组织就可以获得一定的宅基地损失补偿款[2]。

1.2.2 宅基地使用权

宅基地使用权指的是在保障农户整体资格不变的前提之下，让集体经济组织中的其他成员能够获得自己所拥有宅基地的使用权，农民通过法律形式出让自己的宅基地使用权，在这个过程中也可以获得经济回报。目前，我国的宅基地使用权实际上是债权的组成部分之一。

2 农村宅基地“三权分置”的背景

近些年，我国的农村人口总量大幅度减少。从理论上来讲，随着农村人口不断减少，农村村用土地面积也应当减少，但相关数据显示，我国农村村用土地面积不但没有减少反而不断增加。原因是农民虽然拥有宅基地，却无法利用宅基地实现自己的财产权益。

为了解决这些问题，党的十八届三中全会提出了完善农村宅基地制度的基本政策，希望通过这种办法使农民获取更多财产性收入。为了解决法律问题与农民居住问题之间的矛盾，政府出台了一系列政策来保障农民的合法权益，同时结合其他措施提高农村宅基地的使用效率[3]。

3 农村宅基地“三权分置”改革的意义

3.1 提高农村宅基地的利用效率

相关数据显示，我国农村集体宅基地的面积是城镇国有建设总体面积的很多倍，但是农村的常住人口非常少，主要是因为目前很多农村的生活和教育条件比较差，越来越多的农民为了子女能够受到更好的教育或者是出于其他原因而选择到城市居住，在城市租房和务工。

我国现有的建设用地非常紧张，城市人口与农村人口数量有非常鲜明的对比，农村宅基地和农村人口之间存在矛盾，大量农村宅基地闲置。出现这种现象的主要原因是很多农村宅基地管理存在漏洞，农村宅基地的管理机制不健全。

现有的法律制度规定，农村宅基地没有流动性，这一制度导致很多农村人口进城之后，原本的宅基地被闲置，出现了土地资源浪费的现象。为了解决这个问题，政府可以出台相关的法律制度，转让农村宅基地使用权，通过这种方法解决现有城市用地紧张问题，避免资源被浪费，能够在一定程度上缓解农民的经济压力[4]。

3.2 有利于城乡一体化发展

当前我国农村宅基地受制度的约束不允许转让，大量农民虽然有很强的到城市居住的意愿，但无法获得足够的资金到城市买房，宅基地抵押后，农民难以获得银行贷款，所以很多农民存在很大的经济危机。虽然部分农民在城市打工多年，但无法真正融入城市之中，这也导致很多城市的城市化发展进程受到阻碍，流转宅基地使用权则可以充分发挥宅基地的财产价值和使用价值。我国老龄化程度不断加深，流转农村宅基地使用权能够进一步为农村老人提供更好的生活和经济条件，加速城乡一体化发展。

3.3 有利于发挥农村宅基地的财产权益

我国法律规定，农村宅基地等集体所有的土地不能抵押给他人，但是法律中有其他规定的情况除外。从一些法律规定中可以看出，农村宅基地使用权受到了一定的限制，这种限制在一定程度上不利于保护农民的合法权益。

之所以有相关的规定，主要是因为立法机关担心宅基地自由流转后，会直接影响农民的正常生产生活。还有一些人认为，在世界经济萎缩的时期，我国经济之所以没有出现大幅度变动，主要是因为一些工厂关闭之后农民可以选择回到家乡或者到其他地方继续生产生活，所以我国法律规定禁止城市人口进入农村购买房屋[5]。

3.4 有利于实施乡村振兴战略

乡村振兴战略是近些年来我国发展战略中的一个重要组成部分，实施乡村振兴战略有利于农村贫困人口全面脱贫。乡村振兴战略的主要目标是改善农民的居住环境，让农民能够生活得更加舒适。宅基地建设制度改革是乡村振兴战略中的重要组成部分，乡村振兴战略不仅包括提升经济发展水平，也包含生态文明建设等。

虽然目前大量农民都有闲置的宅基地，但是由于受法律限制，很多农民无法通过合法的方式流转宅基地的使用权，农民进入城市之后，农村宅基地闲置下来，这给乡村振兴战略的实施带来了一定阻碍，不利于我国经济长久发展。

相关统计数据显示，“三权分置”能够使农民获得更多的经济效益。通过合法途径将宅基地交给第三方使用，一些没有得到利用的宅基地就能够充分地发挥自身的价值。第三方可以将其开发为各种旅游景点或者旅游民宿等，这样有利于带动当地经济发展，给当地经济发展带来新的发展思路和方法。

4 农村宅基地“三权分置”的风险识别

4.1 集体所有权权能不完整

宅基地所有权是农民集体土地所有权的一个外在表现，但是长时间的发展证明，我国宅基地所有权的权能存在弊端，主要表现在政府可以根据法律规定随时征收农民的土地，土地使用者在行使自己的权利时有很多限制，在一定程度上降低了农民的效益，因为集体所有权是农村集体经济组织改革的一个重要方向和着力点，但是在很多法律法规的制定和实践过程中，集体所有权缺失严重，很多地区的农村土地集体所有权没有真正发挥作用[6]。

4.2 农户资格权保护缺乏法律依据

日常的农户资格权与我国《宪法》中的具体规定存在很大的差异，我国农户资格权的法律概念仍旧比较模糊，很多法律处于空白状态。

为了解决这个问题，学者应当对农户资格权进行深刻讨论，达成一致意见，将农户资格权纳入具体的法律制度建构体系中。

4.3 宅基地使用权权能缺乏

宅基地市场化的利用效率非常低，我国宅基地市场化利用效率与社会保障之间存在一定的矛盾。宅基地使用权的最初目标是解决基本的住房问题，使一些很难在城市租房和生活的人有自己的居住地，为推动农村建设的人提供建设场地。当前我国大力实施乡村振兴战略，鼓励企业入驻乡村，这些企业能够在一定程度上带动当地的经济发展。但是我国一些法律禁止宅基地使用权自由流转，这些规定在一定程度上限制了宅基地的使用，因为房屋与宅基地捆绑在一起，给农民带来了一些问题。要想解决这些问题，必须及时采取相应的解决措施，只有这样才能够发挥出宅基地使用权的实际效益。

4.4 宅基地使用权主体单一

在当前的宅基地制度框架之下，为了充分保障国家政策有效落实，我国法律规定了具体的政策保障宅基地使用权的主体利益，这就导致宅基地使用权的主体非常单一。宅基地使用权只能由具有特定身份的农民按照一定的程序才能够行使，在当时的情况下合情合理，符合当时社会经济发展需求。

随着我国经济水平不断提升，我国宅基地使用权的财产功能不断显现，得到了广泛认可。目前我国相关法律制度已经明文规定宅基地使用权不得转让，因此必须对现有的法律制度进行改变，通过这种方法进一步提高宅基地的利用效率，改善宅基地供求关系紧张的现状。

5 农村宅基地“三权分置”的风险规制研究

5.1 建立健全宅基地登记制度

目前我国很多农村没有对宅基地进行明确登记，一些学者针对这种现象提出了一些解决措施，及时对我国的宅基地进行合理登记，参照集体经济组织制度建立一定的制度。

要想实现宅基地“三权分置”，必须要有清晰的权力界限，以此界限为基础，进一步确定权力主体和客体，从而更好地保障农民的合法权益。从宅基地使用权的角度来看，必须要明确宅基地使用权登记为首要构成要件，只有登记了的宅基地才能够形成宅基地使用权。

5.2 实行宅基地有偿使用制度

在实行宅基地有偿使用制度的过程中，由于不同地区的经济发展特点和经济发展水平不同，所以各个地区应当根据自身实际情况确定宅基地占有面积，根据不同家庭的人口总数来确定宅基地面积标准，如果发现超占宅基地的农户，应当及时督促其恢复原状，在合理合法的范围之内维护自己的合法权益。

在设置宅基地有偿使用制度时，必须要注意以下问题。首先，对于不同的主体，要设置不同的收费标准，因为集体经济组织内部的成员本身具有宅基地使用权。其次，设置收费标准时应当结合当地经济的实际发展状况，不能脱离实际，设置不符合当地实际情况的收费标准。再次，宅基地使用费应当归农村集体组织所有。

5.3 修改与完善土地法律法规

目前，农村土地“三权分置”改革没有系统性的法律法规为基础，这很容易导致在“三权分置”改革过程中遇到很多问题。

国家应当发现这个问题并及时对现有的法律法规进行修改和完善，尽快明确土地所有权和土地承包经营权的具体法律属性和法律概念。首先，应在一定程度上扩大土地经营权所有者的范围，当这些法律主体的合法权益受到侵害时，应当制定相应的法律法规为其提供保障。其次，出台配套的法规和政策，对土地经营权的价值进行合理评价和判断，在对土地经营权进行转让的过程中，应当尽可能保障权力主体的合法权益。

5.4 合理设置两权分离界限

合理设置两权分离界限是农村土地流转过程中非常重要的手段和措施，关系到土地承包权等两种不同权能之间的协调和配合。农业生产的投资回收是一个比较长的过程，因为农作物需要生长、收获的时间，所以如果土地承包权和经营权之间的分离期限比较短，那么农村农业经营主体很难回收成本，得不到经济效益。

在这样的前提之下，很多单位和个人不愿意再进行农业生产投资，农民就无法获得真正的经济效益，因此要合理设置农村土地经营权的流转期限。

相关部门可以按照用益物权的法律规定明确农村土地经营权的期限，但是必须要在设置合理期限的过程中对农业生产实际状况和特点进行综合考虑，最高期限不能超过剩余的期限。市场在发展过程中可能会存在一些不足，所以农村土地在市场流转过程中可能存在一些不合理的地方，而农村土地流转价格过高或者过低，都无法使承包经营权得到真正的协调和发展。所以经营权流转是非常重要的一个过程，在对经营权进行流转的过程中，应当使用科学的方法和手段，适应当地的实际经济发展水平和城镇化进程，综合考虑各种不同的社会因素，确定合理的流转方法。

5.5 激励土地经营者合理利用土地

经营土地的过程中，土地经营者只有获得了合法收益之后才能够开展农业生产活动。所以国家应当及时制定各种政策鼓励土地经营者及时开展农业生产活动。在开展农业生产活动的过程中，最高效的办法就是降低农业生产成本，使经营者能够获得更多的经济效益。

近年来，我国有计划地实施了一些关于土地管理的系统性管理方法，希望这些管理方法能够与我国实际的农业生产活动结合起来。除此之外，国家应当逐步完善我国的农田水利设施建设，通过修建一些基础实施，为我国农业生产提供基础保障。

5.6 建立健全征地补偿制度

如果国家对土地所有权人的土地进行征收和征用，就必须对其提供补偿。对土地经营权主体的补偿不仅包括房屋价值补偿，也包括土地上附着物的补偿。土地管理者在管理土地的过程中会耗费一部分成本，因此政府的征收征用行为会在一定程度上影响经营者的预期利益，而这种利益损害是由政府行为所导致的，所以政府应当在一定程度上给予补偿。一些农民世世代代依靠土地生产和生活，土地种植及收益是农民收入中的一个重要组成部分，如果国家对相关土地进行征收征用，就必须给予补偿。国家也可以通过介绍工作的方式补偿农民。