中国农村居民点用地适宜评价研究进展与展望——基于文献综述及政策导向的双重视角

李 鹏，范树平*，章飞飞，解华军，肖泽干

(1.安徽农业大学经济管理学院，合肥 230036；2.安徽省土地勘测规划院，合肥 230088；3.南京农业大学公共管理学院，南京 210095)

新世纪以来，中国城镇化、产业化水平不断提高，城乡建设用地规模呈现“双增长”，特别是“空心村”“空心房”等诸多现象日益严重，对当下土地利用与管理提出严峻挑战。农村居民点作为农民聚居的场所，由于长期缺乏科学规划和管建机制，加之农村地区人口规模与土地利用结构不兼容导致低密度发展模式，空间格局往往呈现“漫天星”状[1-2]。这种分布格局严重制约土地资源的节约、集约，影响土地正常流转并给整个农村经济社会发展带来极大阻碍，乡村振兴用地保障需求更难以实现。根据《中国农村发展报告(2018年)》，全国可用于整治的农村闲置宅基地达到1亿亩以上，并呈现逐年增多的趋势。当前国内学者针对农村居民点用地研究主要聚焦在整治潜力、适宜评价、空间布局及建设选址四个维度。时间上看，2010-2015年，这一时期农村居民点用地空间布局方面具有代表性的文献产出20余篇，相关学者研究内容主要集中在农村居民点布局特征、布局模式及影响因素等方面，继而为农村居民点的合理演化提供科学引导；同期，农村居民点用地整理潜力方面具有代表性的文献产出30余篇，部分学者对整理模式、潜力测算做了系统归纳，从而为农村居民点整治工作提供了参考依据；相关学者对农村居民点用地适宜评价研究逐步达到高潮，研究内容主要集中在农村居民点空间分布结构、整治潜力等方面的综合评价，进而完善了农村居民点适宜评价理论体系，但针对农村居民点用地适宜评价综述研究却相对匮乏；2006-2010年，这一时期则是农村居民点建设选址的研究高峰期，部分学者对选址因素、建设适宜评价进行了剖析研究，具有代表性的论文10余篇，为此初步构建农村居民点选址理论框架[3-6]。

农村居民点用地适宜评价作为关键基础研究，既可为测度农村居民点用地整治潜力提供现实依据，亦可为农村居民点用地空间布局的优化提供理论支撑。纵观当前研究，针对农村居民点用地研究已经初步形成了一整套“评价—规划—整治”的理论系统，拟从文献成果与政策导向双重维度，系统梳理中国农村居民点用地适宜评价研究，指出未来有待突破创新的研究内容，以期为实践应用提供指导建议。

1 农村居民点用地演变追溯及概念解析

1.1 农村居民地用地演变追溯

农村居民点作为农村地区主要用地类型，演变结构折射出人类经济活动在一定地域内的空间组织形式与互动关系，体现出农村居民点产生形成、发展演变及空间格局的共性与地区之间的异性。原始社会，人类因缺乏团结的意识加之生产力水平低下的限制，仅能过游牧式生活，单纯依靠打猎去维持生计。随着人类团结意识逐渐培育，居住位置逐渐固定，此时居住位置称为“聚落”，是农村居民点的雏形。古代社会，“城”和“市”分别指两个不同地域，伴随社会进步及人口增长，“城”与“市”逐步结合，城市在此基础上渐渐形成，此时居住位置称为“村落”，是人类居住地与各种建筑物的总称，此时“聚落”仅代表农村聚落[7-10]。近代社会，聚落不再仅代表农村居民点，同时也包括城市居民点，空间涵盖范围进一步扩大。现代社会，农村居民点亦指农村居民点用地，狭义上指自然村落中农民建房用地，广义上则包括农民住房用地其他附属功能用地。农村居民点空间格局演变历程是人地关系不断耦合协调的直观映射，并伴随城镇化的快速推进更加错综复杂。农民作为利益主体，在农村居民点用地建设发展、规划布局的全流程中则应赋予其更多参与权与建议权。受自然环境、社会经济及区位交通等多因素的影响，农村居民点布局调整需更加重视人的影响并最大限度减少由于人类活动而给生态环境所产生的负面效应，从而建立起城乡联动、规范化的城镇等级规模体系，构建起优美的人居环境，以便使公平和效率达到完美融合[11-14]。

1.2 农村居民地用地概念解析

1.2.1 农村居民点用地 农村居民点用地作为一种土地利用方式，已有学者对其进行剖析研究和有益探索并取得一定成果。对于农村居民点用地，学者们已经给出较为清晰的概念，并得到学术界普遍认可。部分学者认为农村居民点用地是农民用于所建房屋以及居住有关的建筑物和设施用地，包括农民居住区内的主房、附属房用地以及晒场、庭院、宅旁绿地、围墙、道路等用地，但不包括居民点内的耕地[15]。作为人工生态系统的农村居民点用地，具备一定的生态服务功能，可以形成与维持非生物资源供给、有机质合成与生产，维持生物多样性、调节气候、土壤肥力维持与更新、污染物消纳与环境净化[16-19]。作为供农民日常生活、生产的土地，从这一层面来看，农村居民点用地不单是村民安身之处，也兼备部分生产功能，主要包括食物保障、原料供应、提供劳动服务等，在保留原始的自然景观及保护当地的特色建筑和延续地区的文化传统同时也具备重要的景观功能[20-24]。

1.2.2 农村居民点用地适宜 综合中国农村现状来看，农村居民点用地零散分布、规模不一且扩张无序等问题日趋严峻，人地关系不协调、用地结构不合理进一步加剧农村土地资源的浪费程度，研讨农村居民点适宜性已成为土地资源管理的热点及难点。农村居民点用地适宜是区域内部自然、社会经济、生态多维空间资源与农村居民点用地资源供需间的高度耦合。农村居民点用地适宜评价是推进农村居民点用地整治的基础性研究，根据区域农村居民点用地现状与社会经济条件，综合评判区域土地利用类型与结构特征对于农村居民点用地的匹配程度，进而为农村居民点分类管控等后续工作提供坚实基础[25-28]。

2 农村居民点用地适宜评价的研究进展

综合已有的相关文献来看，不同学者针对农村居民点用地适宜评价的研究侧重点上存在异质性，统筹考虑研究焦点的差异性、研究背景的多元性、研究学科的综合性，对评价单元确定、评价指标遴选、评价方法选取及评价结果应用四个维度进行重点梳理与总结就显得尤为迫切，以期形成统一的范式进而为适宜评价研究的开展提供决策支撑与定位引导、增强研究的规范化与标准化[29-30]。

2.1 评价单元确定

评价单元是土地评价对象的基本空间单位，同一单元内的土地基本属性和质量基本一致，不同单元之间则有较大的差异[31]。通过总结已有适宜评价相关文献，评价单元的确定主要分为两大类。第一类是基于行政尺度，徐保根以行政村为评价单元对义乌市及海盐县部分行政村进行适宜评价，为指导当地村级土地利用规划及农村居民点整治实践工作提供了理论依据[30]；考虑到城镇发展与农村居民点整治间的关联性，孔雪松则以乡镇为评价单元对鱼岳镇和官桥镇进行适宜评价，从而为农村居民点内部改造和迁村并点区划确定了空间基础[32-36]。第二类则是基于斑块尺度，伴随Arc GIS、Map GIS等数据分析软件在土地适宜评价中的应用愈加广泛，简化评价流程的同时亦提高了评价结果精确性，例如曲衍波以25 m×25 m的矢量栅格为评价单元对北京市平谷区的农村居民点用地进行了适宜评价，依据评价结果进行分区管控进而提出相应调控模式[37-39]。聂小清等[40]则以10 m×10 m的矢量栅格为评价单元对梅岭镇农村居民点进行适宜评价，并为当地乡级规划编制提供定位引导。

作为进行农村居民点用地适宜评价的基础性工作，评价单元的选取尺度影响指标选取及评价体系构建等后续工作流程。评价单元尺度过大会降低评价结果的准确性，过小亦会增大指标数据搜集难度、增加评价流程复杂性。因此，评价单元确定对于评价研究可行性、评价流程复杂性、评价结果精确性等都具有重要影响。

2.2 评价指标构建

由于农村居民点是一个复合系统，其结构复杂和层次多，子系统之间既有相互作用，又有相互间的输入和输出，要在众多指标中选择最灵敏的、内涵丰富且便于度量和易获取的主导性指标作为评价指标，确实有一定难度[41-42]。通过对篇名中包含农村居民点用地适宜评价的文章进行检索，从自然、经济、社会、区位及生态5个维度，按照被引次数从高到低对相关文章中出现的指标，细分至必选指标、可选指标两类，一是自然维度，高程、坡度为必选指标，坡向、NDVI等为可选指标；二是经济维度，农民人均纯收入、村集体收入为必选指标，人均GDP、所在乡镇GDP等为可选指标；三是社会维度，人口密度和人口规模为必选指标，医疗、养老服务设施半径等为可选指标；四是区位维度，水源距离、城镇距离及道路通达性为必选指标，科教用地距离等为可选指标；五是，生态维度，地质灾害频度和生态敏感性为必选指标，永久基本农田占比、水体保护区等为可选指标[43-45]。

考虑不同评价指标对适宜性的影响，结合研究区域特色及数据获取难易程度、经济成本情况等方面，应遴选具有代表性、综合性、系统性的评价指标，进而提高评价结果的合理性与科学性，并为下一步评价方法的甄选提供参考。

2.3 评价方法选取

总结已有的相关文献，评价方法主要有多因素综合评价法、生态位适宜度、递阶模糊评价法等，遴选时要注意指标数量及指标间冗余性。指标数量较少且相对难以量化条件下宜采用模糊综合评价法，指标数量多且部分指标间存在冗余性条件下则采用灰色关联法较为恰当。多因素综合评价法作为应用范围最广的一种评价方法，闫凤英[27]运用此方法基于公共服务设施视角度对长兴县农村居民点进行了适宜评价，为长兴县村庄科学规划、合理布局提供了一定的参考依据。

近年来，随着GIS空间分析与各种评价方法相结合，诸多新型评价方法也被运用到适宜评价研究中，有关学者基于随机森林算法对湖北省房县农村居民点进行了适宜评价，空间数据与属性数据的完美融合为适宜评价研究提供了一种新思路[46-49]。丰富的土地综合评价方法为农村居民点适宜评价提供了坚实基础，大多数评价方法适用尺度多以自然村、乡镇等尺度，基于省域宏观尺度的农村居民点适宜评价，局限性问题就显而易见，相关学者基于转移概率和网络联系以辽宁省为例进行了适宜评价，拓宽了评价方法的应用范围[50-51]。不同学者在进行农村居民点用地适宜评价时往往由于评价单元确定、评价指标遴选、评价体系构建等环节存在迥异，所以在对于评价方法甄选上也要进行讲求。

2.4 评价结果运用

针对我国农村居民点规划不周、布局混乱的现状，迫切需要一套优化城乡居住方式和提高集约用地的方法。农村居民点用地适宜评价作为开展农村居民点整治的基础研究，对于有效补充耕地、缓解土地供需矛盾有着重要作用。林爱文等[48]运用修正后的递阶模糊评价模型对武汉黄陂区部分乡镇的农村居民点整治适宜进行了评价，继而为当地农村居民点整治、规划提供了参考依据，亦有助于合理利用和保护区域土地资源，实现区域协调可持续发展[52]。

农村居民点作为农村人口空间分布的载体，空间分布结构则是农村人地关系在各种环境因素的强烈牵引与限制下长期活动结果在地理空间上的投影。朱亮等[53]利用多指标综合评价法对三峡典型区域进行了适宜评价，为改善当地不符高质量发展要求、无序低效的农村土地利用现状，解决农村居民点分布散乱和土地利用率低等问题提供了重要参考依据。适宜评价作为空间优化调整的引领性研究，开展研究过程中亦应充分考虑各种因子的影响，根据适宜评价结果，做到科学布局和区别对待，并针对发展诉求以及各地区实际情况为农村居民点空间布局做出正确引导[54]。

3 农村居民点用地政策导向的三维解析

伴随农村居民点用地适宜评价研究不断深化，依据评价结果去引导解决现实矛盾就成为亟需思考的问题。近年来，国家及相关省份针对农村居民点用地已出台多条通知意见及政策措施，通过对近10年出台的关于农村居民点用地规划布局、整治引导及利用管理三个维度的典型代表政策文件进行系统总结，以紧扣政策为契合点对农村居民点用地适宜研究的未来发展方向进行展望。

3.1 规划布局维度

中国正处在工业化和城镇化蓬勃发展时期，大部分地区农村居民点建设普遍存在规划滞后、科学规划缺乏、管建机制无力，引致布局结构混乱不堪。如何使分布格局更加科学合理，对于解决农村居民点问题起着重要作用[55]。2013年中央一号文件明确规定不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，通过科学规划并正确引导农村居民点布局结构，宏观上达到居民点布局进行优化、微观上达到居民点用地进行整治的目的。探索符合地方实际的“多规合一”实用性村庄编制方法对于布局结构优化亦尤为重要，2019年五部门联发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，创新性的对村庄规划发展进行了详略分析。以因地制宜为原则、村庄特征为抓手，对各地区村庄规划布局进行适当干预。规划的实施要近、远期相结合，近期作细、远期可粗、分类施策提升村庄规划水平。近年来，大城市周边的农村是人口流失最为严峻的区域之一，人口流失大量村庄空心化，耕地抛荒严重进一步降低土地利用效率。2020年山东、江苏等地先后开展“合村并居”专项活动，其不仅便于行政管理、减少公共基础服务设施专项资金投入，亦采取资源整合的方式提高土地集约水平。搞好农村居民点规划、引导农民适度集中居住，有效利用农村零星分散的存量建设用地，是克服当前中国农村“脏、乱、差”的前提条件。

3.2 整治引导维度

据统计，中国农村居民点闲置用地达到3 000万亩以上，相当于目前所有城市建成区的37%，作为农民居住与从事生产的农村用地类型面临前所未有的压力。积极推进农村居民点用地整治，是一项必须长期坚持的基础性、惠民性工程。2013年，甘肃省百万亩土地整治项目在庆阳实施，采取“县里补一点、乡镇筹一点、村组出一点”的方式开展土地整理复垦，累计整治闲置用地7万余亩。为解决当前土地利用效率和效益“双低”的问题，山东省开展了“控增量、盘存量、调流量”专项行动，通过对闲置、低效农村居民点用地采取调查入库的方式，盘活农村存量闲置用地、提升土地利用效率。根据2019年河南省下发的通知，对于新规划和审批的宅基地严格执行“一宅一户”标准，同时在自然保护区内禁止规划和审批宅基地，这一政策的实施从源头遏制住农村居民点无序扩张、未批先占等问题的发生，真正做到土地利用有序化、合理化。2020年，发布《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，明确规定对于违法占用耕地的房屋依法进行责令整改、严格落实耕地占补平衡，采取专项行动对农村闲置用地开展整治工作，有效缓解用地压力，提升利用水平。科学制定和实施归并零散自然村计划，对农村居民点用地规模进行优化再调整，是解决中国当前农村居民点用地低密度发展的唯一途径。

3.3 利用管理维度

对于闲置农村居民点利用管理问题，一直是土地管理工作中的薄弱环节，是满足农民基本居住需求的一道关口，关系广大农村地区的社会稳定，涉及农民个人利益和集体利益、眼前利益和长远利益的一个重要结合点。2018年，广东省通过拆旧复垦的方式对闲置、低效农村闲置用地进行再利用，减少农村闲置用地指标的同时亦增加了农民收入。复垦指标允许省域内进行流转，打破了不得跨县区流转的限制，加快城乡间的要素流动。对于闲置农村居民点用地的利用，相关政策规定在维护农户依法取得的宅基地占有和使用权的前提下，允许通过出租、合作等方式实现农村分散资源集中，统一经营、管理、运作，提高农村宅基地、空闲地综合利用效率，同时对于农村闲置的农村居民点用地进行回收再利用，杜绝违法占用现象的产生。探索建立农村宅基地自愿有偿退出机制，可以有效减少农村居民点占地规模，山东省2020年对于自愿退出宅基地的农户依法采取予以补偿，通过农民自愿退宅基地，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，加快农村居民点从自然分散向相对规模集中形态转变。宅基地自愿有偿退出是一次创新尝试，微观上整合土地资源、克服土地抛荒及提高利用效益，宏观上亦是解决农村空心化、促进农村高质量发展及农业产业化转型的重要保障[56]。

4 农村居民点用地适宜评价的未来展望

总体上看，中国农村居民点用地适宜评价研究起步较晚，但基于问题与需求双重导向下的研究不断得到快速推进，总结上述研究阐述，农村居民点适宜性研究需在以下方面进行加强或突破。

4.1 不同空间尺度下的统一范式研究

空间尺度作为适宜评价的基础工作及先导要求，已有不同学者针对不同空间尺度划分进行过不同程度及层面研究。评价空间尺度越小，评价单元相应越小，评价结果原则越准确，但部分空间数据难以获取导致研究难度增加。对此，今后对农村居民点用地适宜研究，针对空间尺度范围这一问题有必要形成统一的研究范式，以空间尺度的范围去确定评价单元，既可以保证评价工作的可行性，提高数据的独立性与完整性，同时提高评价结果的科学性。针对不同空间尺度，确定统一评价单元及其对应指标体系，并以必备指标、可选指标进行细分，特殊区域可设置地方特殊性指标，以此评价研究成果更具有横纵向比较，提升研究成果实践推广价值。

4.2 综合比较多种方法下的适用条件研究

综合已有的研究来看，丰富的评价方法为适宜评价研究提供了坚实基础。每种评价方法都存在优缺点，例如模糊综合评价适用于参评指标较少的情况，灰色关联法却适用于参评指标较多的情况，同时，相同的评价指标采用不同的评价方法得到的评价结果也存在异质性。因此，为提高研究成果科学性、严谨性及可比性，对于评价方法的适用范围有必要根据参评指标的数量、空间尺度的范围等维度进行界定，以此来提高评价结果的准确性。

4.3 现实需求目标导向下的精准对接研究

伴随进城落户的农民规模不断增加致使农村土地和房屋大量闲置，这一现实问题已经成为农村经济发展亟需解决的难题。近几年来，国家围绕“加强宅基地管理，盘活农村闲置宅基地和住房”等相关议题，出台了一系列政策方案，实际上大多数农民并没有积极参与其中，实践落实就显示的尤为吃力。如何根据现实问题及需求，开展农村居民点用地研究就成了解决上述问题的有效途径。基于此，开展农村居民点用地研究要以村庄科学规划编制为前提，以全域土地综合整治为平台，加强动态监管及实时调整，建立长效反馈机制，精准对接现实需求目标，亦是进一步提高研究成果价值所在。

4.4 探索考虑人类行为的感性思维研究

综合相关的研究来看，评价指标的选取维度大多集中在自然条件、生态环境、社会经济及教育医疗等维度，这些评价指标都是区域客观因素，对于区域内部人类的主观因素研究较少。适宜性水平自身就是人类与自然和谐共生过程的集中反映，有些区域适宜评价结果可能较低，但是却适合当地人类生活，如果硬把其划分为不适宜区域，这就违背了“理论与实际相结合”的原则。对此，秉持人与自然和谐共生哲学思理，在进行适宜评价研究之前有必要针对研究区域的人类行为主观因素进行分析，对于一些“特殊区域”运用一定的方法进行特殊处理，重点考虑到人类行为的感性认知，以此来提高适宜评价研究成果的人性合理化。