国家治理现代化背景下我国教育扶贫体系优化问题探析

孙晨宸，李 明

(1.北华大学经济管理学院，吉林 132013；2.吉林农业科技学院马克思主义学院，吉林 132101)

1 现阶段我国教育扶贫的依据及进展

贫困是一种复杂的社会经济现象。制度经济学和人力资源理论把贫困归结于知识、投入和经济效益，认为贫富问题的产生在于知识和能力的差异。教育作为提升和改善贫困群体生存和发展能力的有效手段，从思想文化上斩断贫困文化代际上的传递链条，成为解决社会贫困问题的根本途径，也是我国教育扶贫工作的核心理念。

我国改革开放40多年以来的扶贫实践和探索，为教育扶贫工作的深入开展提供了宝贵经验。自2013年党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题以来，一系列扶贫举措的推出，不断完善、夯实我国的扶贫体系，教育扶贫工作取得显著成效。在扶贫主体搭建方面，以政府主导、社会力量广泛参与的多元主体扶贫格局逐渐成形。民营、私营经济主体积极投身教育扶贫事业，从人力、物力、财力等多方面提供扶贫资源，极大拓展了社会教育扶贫事业，基本形成了政府主导、社会力量广泛参与的多元办学体制框架。在教育扶贫理念上，从过往单纯的投入型教育扶贫向以就业导向为主的激励型教育扶贫转向。激励型教育扶贫更注重通过有效激发贫困群体的内源性动力，从被动帮扶转为主动脱贫。在技术创新方面，突出表现为以信息技术推动的教育扶贫对接方式不断优化，通过互联网、二维码等创新技术的使用，在提高信息获取效率的同时，极大降低了扶贫信息不对称，使家庭贫困信息与学校评助信息的对接方式实现了信息化、高效化、便捷化。2019年党的十九届四中全会全面深刻诠释了国家制度、国家治理体系和治理能力现代化建设的时代主张和要求。随着我国扶贫工作逐步进入“后脱贫攻坚”时代，国家治理体系和治理能力的现代化要求我国教育扶贫体系的优化和升级也要紧跟国家治理能力快速提升的进程，在制度体系的健全优化、精准定位机制的完善、多元主体扶贫格局搭建上实现国家现代化扶贫的体系性和协同性优势。

2 当前我国教育扶贫体系存在的问题

2.1 教育扶贫的精准定位偏差

精准扶贫是我国扶贫系统的全新工作机制和工作目标，代表着教育扶贫工作对象群体的准确定位和实现扶贫目标途径上的完善化和精准化的努力[1]。然而，我国当前教育扶贫精准定位在两方面还存在偏差。其一，体现于对教育贫困扶持对象识别上的偏差。近年来教育扶持的贫困户识别主要依靠以建档立卡为标准的贫困户家庭人口识别，这种识别方式受制于当前识别技术、人力成本、组织资源、社会氛围等方面限制，难以获得农村贫困户的准确信息。如当下农民收入大多以现金收入为主，人均收入包括自给自足部分的市场折价，其收入的计算很难有一个客观标准。贫困户的确定通常是由乡村组织将贫困指标分到各个村民小组，再由各村民小组依据农户家庭收入大致排序筛选贫困户[2]。这种自上而下分配式的贫困户识别很容易产生较为普遍的识别性偏差。其二，教育扶贫的精准定位存在教育扶贫技术与方法的效用偏差。解决教育贫困的关键在于扶贫资源积累能否转化为发展的能力，而这种资源的积累往往受地理区位、资源禀赋、文化积累、制度变迁等多方面因素所影响，这些因素彼此间相互作用、互为因果，呈现出“循环累积”的发展态势[3-4]。因此，精准扶贫的定位精准要求在准确分析扶持客体真实需求的基础上对症下药，将教育扶贫资源精准地投入到帮扶对象上，并引导其吸收和内化教育资源，有效实现教育帮扶主体方法与客体需求的匹配和融合。在这个过程中，能否实现帮扶对象致贫原因和脱贫需要的供需对接是教育精准扶贫有效性的关键。目前，我国教育扶贫体系呈现的供给与需求不匹配的错置化扶贫样态，忽视了教育帮扶手段与方式的目标指向和帮扶对象的主体性需求，造成帮扶工作与帮扶对象的致贫原因与实际需求的巨大脱节。这种扶贫措施的定位不精准造成扶贫资源供给与需求的错置，消解了教育扶贫的成效。

2.2 教育扶贫的执行与开发困境

现阶段我国市场经济体系愈发成熟和繁荣，社会分工愈发复杂多元，社会贫困也呈现出多维度、多层次、复合化、动态性的表现和发展态势。在国家治理体系和治理能力的现代化背景下，仅仅依靠政府和国家单一主体推进扶贫工作效果往往事倍功半，国际上多元社会主体成功的扶贫案例也已证明，国家在推进教育扶贫战略中需要多元主体的协同举措与路径。从社会治理的角度看，治理强调多元主体参与的合作管理、共同管理、共同治理，而教育扶贫作为一种教育治理形式，是一种体系化、结构化、长期性的行为过程，其更需要政府、市场、学校、社会组织等多主体的理性对话和协商共治，最终实现教育领域公共利益的最大化。因此，在社会扶贫领域，非政府的社会性组织应该成为参与和执行领域的关键力量。在过往的扶贫实践中，社会组织扶贫已经表现出其突出的灵活性和深入性。比较政府扶贫主体的官方背景，社会组织的民间性质更能深入微观的教育扶贫领域，有效深入教育扶贫开发的细微环节，在独立决策、意愿驱动、目标甄别、扶贫客体主动性调动方面有可能发挥出官方扶贫主体不可比拟的社会性激励效果及开发效果。广泛培育和开发社会组织扶贫能够补齐政府教育扶贫的“短板”，实现教育资源优化与整合，最终促进相互协作、互动共进的贫困治理网络体系构建。然而，目前我国教育扶贫体系表现出以官方扶贫主体为突出特征、自上而下的行政驱动式扶贫，缺乏由民间社会主体广泛参与的内源性教育扶贫。其原因在于管制型政府行政职能的路径依赖，在治理过程中的角色越位、错位、卡位，挤占了非政府组织等社会主体参与教育扶贫开发的自主空间。

2.3 教育扶贫制度体系存在的问题

制度的作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少社会的不确定性[5]。然而，在一个加速发展的现代社会中，即便是具有极强稳定性的制度，也面临着一定程度的完善和调整。当下，健全、优化的教育扶贫制度体系，是推进教育精准扶贫攻坚战略的前提和保障，而教育精准扶贫制度的缺失、制度协同效应及执行过程中存在巨大偏差，其所造成教育扶贫开发过程中的混乱与失误，严重限制了我国现阶段教育扶贫的成效。

首先，制度体系的问题表现为有关教育扶贫制度供给不充足。制度供给不足会削弱开展扶贫工作的合法性基础，使扶贫工作呈现“名不正则言不顺”的不利状态。我国地域广大，区域资源禀赋不均，对不同区域的扶贫对象，尤其是对于贫困地区薄弱学校、边远学校以及特困家庭子女、留守儿童等特殊群体，缺乏针对性强、地区政策适宜性强的制度安排，致使制度配套的供给也表现出明显的不适应性特征，这使有些地区扶贫工作开展举步维艰。

其次，制度体系协调性和关联性的缺乏不利于各扶贫主体的扶贫实践实现制度协同。教育扶贫是一项复杂的系统工程，需要各领域、各部门之间的通力协作。有些地区因地缘、经济、文化、社会发展等多方面差异原因，其扶贫制度设计缺少协同思维，进而在扶贫开发过程中显现出条块化、细碎化的教育扶贫结构。这种因制度体系缺乏协同和关联性的问题严重阻碍扶贫资源的高效运转，降低扶贫效率，甚至在扶贫主体间造成矛盾与冲突。

最后，制度设计与制度执行之间存在较大的现实差距。任何制度的设计都先要解决理论依据的问题，而现实的复杂性往往会让理论这种具有高度抽象和概括能力的思维形式表现出脆弱性，其表现就是具有解释力的理论在推动制度和制度执行过程中的执行力的削减。比如在很难确定农户收入的情况下，识别贫困户大都只能依据主观标准，而主观标准又因人而异，尤其容易出现权力介入后的偏差。因此，很多地方便通过民主评议贫困户，由上级确定贫困人数指标，再民主评议各农户收入的高低，倒推计算出谁是贫困户[2]。这种民主评议和倒推计算不仅会导致贫困户评议标准的混乱，而且会导致脱贫标准的混乱。如何有效针对不同脱贫现实需要，对不同地区、不同类型的教育贫困问题实施差异化的制度化策略，通过实现制度设计到制度执行落地，是实施教育精准扶贫、精准脱贫战略的关键。 由此，制度体系的构建和完善的意义既是通过完整、兼容性强的制度框架实现既有宏观的方向性指导又有微观的执行策略，同时还具备中观的衔接性转换，使教育扶贫工作从国家到地区，由整体到个例，呈现全面、立体的政策与制度结构，从而大幅增强扶贫工作的确定性和制度着力。

3 国家治理现代化背景下的教育扶贫体系优化

在国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，针对当前我国教育扶贫体系的优化与健全可尝试以下举措为对策着力点。

3.1 优化教育扶贫制度体系的顶层设计

对教育扶贫体系进行优化升级，就需要对现有教育扶贫顶层设计进行合理规划。当前，需要做的是健全和完善教育扶贫的法制体系，厘清多元扶贫主体的权责关系，并进一步增强制度设计的系统性与协同性。首先，建立和完善教育扶贫相关法制体系，需要有效加强教育扶贫法律制度供给。通过加大教育精准扶贫法律法规的开发和供给力度，在扶贫项目人员编制配备、项目安排、资金使用、监督管理和效果评估等方面加大制度供给力度，实现扶贫工作的规范化、制度化、法治化，为贫困地区教育发展提供强有力的法制支持。其次，明晰多元扶贫主体参与教育扶贫过程中的权利义务关系和主体责任。当前，存在着来自企业、社会团体、成功人士、支教群体等组织和个人的众多教育扶贫形式。教育扶贫制度的意义在于建构人们互动过程中的稳定性结构，促进教育扶贫事业有序进行，明确主客体权利义务关系及相关责任可以确定扶贫主客体的行动边界与职责范围，为多元主体规范、高效参与教育扶贫实践提供依据和保障。地方层面上应在国家宏观制度设计的框架下结合自身教育扶贫的实际情况和民生诉求，因地制宜推进地方立法，出台具有针对性的区域政策，从而推进教育扶贫工作平稳有序落地。 再次，制度体系的健全要实现制度设计的系统性与协同性。制度体系的价值在于多元主体协同共治的体系化效应，因此，教育扶贫制度体系需要完善政府内部及地方政府、社会组织、个人间的协同作用，架起桥梁，畅通沟通渠道，促进不同扶贫主体间的对话与协作，实现多角度立体化协同教育发展战略，全面发挥政策的联动效应。最后，教育扶贫制度体系要形成制衡和监督，以防止扶贫过程中的权力异化。可以采用地方治理和教育扶贫有效结合的方式，让扶贫效果成为治理有效的重要指标。通过引入第三方教育扶贫服务机构、社会组织服务等方式建构社会扶贫体系，既可激活更广泛的社会力量参与扶贫，又可以引入市场竞争机制加强服务质量，同时实现社会监督，从而使政府脱离于具体工作执行，又引领服务于各方面扶贫工作，真正做到有所为又有所不为。

总体来说，教育扶贫制度体系使扶贫内容的确定、对象识别和帮扶方法、监督管理以及后期的政策保障等环节形成了相对完整的实践闭合系统。以发现教育贫困问题为始，以解决教育贫困问题为终，在各实践环节，制度间的承继与协作是保证教育扶贫作用发挥的有效支撑。

3.2 健全以定位精准化为导向的教育精准扶贫机制

在国家治理现代化的时代要求下，对扶贫对象的精准识别是实现扶贫能力和技术现代化的重要内容。以定位精准化为导向的教育扶贫机制应该建立在完善、高效的个体社会经济状况识别系统的基础上。这种个体社会经济状况识别系统应该转变过去以单一农业收入为识别依据的标准，统筹多方面包括住房、健康水平、人口结构、教育水平等因素的多维度贫困测量指标体系，建立以农户收入统计数据系统为基础的教育精准扶贫机制。具体对策可以尝试构建区域性直至涵盖全社会的全局统筹性的农户收入统计数据系统。贺雪峰[6]在《农村低保与扶贫实践中的几个问题》中着重描述了上海市所建立的农户收入统计系统。上海市农民务工经商都要申报个人收入，因为这与他们将来享受的社会保障相关联。有了较为完整的农户收入统计体系，上海市的扶贫工作不需要各种复杂的入户调查，只需要由低收入农户通过村级申报，上级扶贫部门调看农户收入统计，就可以判断农户年收入是否低于上海市农村低保水平，进而实行深入扶贫。现今农户收入来源差异较大，且这些收入往往五花八门，很多都是现金收入，在实际操作中很难对农户收入进行准确计量。建立农户收入统计体系以实现对农民收入的统计，可以有效实现扶贫对象的定位精准。从建设现代化国家治理体系和治理能力的角度看，收入统计体系可以增强国家扶贫的基础性力量，通过这项体系，国家可以更加精准地实现从目标定位到需求分析再到效果把控等一系列精细化举措，从而整体推进国家教育精准扶贫工作体系的建设和完善。

3.3 完善多元主体协同参与的教育精准扶贫格局

当前，国家普遍的以政府为主体的教育扶贫模式通常采用扶贫资源自上而下单向的投入式扶贫。这种单向的资源流动和单一扶贫执行主体在运行中会存在两个弊端。其一是难以实现贫困户的精准识别。其二难以真正激活扶贫客体的内在改变动力。如何实现政府作为单独负有权责的一元扶贫主体向社会共建式的多元主体转变，是全面开展整个社会教育扶贫效能的关键。

首先，打造以政府为主体、社会多元力量共同参与的教育精准扶贫格局，要转变政府职能，从过去的全能主义政府的管理思路转变为调动社会力量参与的治理型思路。如何从社会意识、服务理念着手，从制度设计、非正式制度观念出发，为贫困地区经济、教育、社会可持续发展提供制度、非制度化保障。政府需要从过去的“下手管”“直接做”的做法和思路调整为“动员做”“鼓励做”“引导做”。从思想激励、文化氛围营造、服务条件健全等多个角度构建全社会力量的共管、共建、共抓。在这个过程中，表面上政府的作用不突显了，但对整个社会赋能的过程有效激活了广泛的社会扶贫主体。

其次，社会组织和扶贫团体的社会属性有助于精准扶贫的定位和识别。在激发社会扶贫力量的过程中要尤其重视社会团体、非政府组织的扶贫作用。与政府扶贫资源自上而下单向投入到贫困地区不同，有别于官方背景的民间扶贫力量因其资源的自下而上流动或是横向流动，更能实现扶贫资源的识别和定位。反之，由国家投入的教育扶贫资源则因为贫困户缺少对资源的发言权和表达权，难以与贫困户的切身利益产生联动，这种关系不对等的呈现会极大降低教育扶贫效率。

再次，社会组织和扶贫团体能有效激发贫困户脱贫的主动性。社会组织和扶贫团体代表着平等的社会力量进入贫困户，因其不具有资助扶贫的道德义务，从而可以有效与贫困户切身利益实现连接，贫困户所产生的亏欠感会有效调动起农民脱贫积极性。相反，如果是国家的扶贫资源，则贫困户不会觉得欠政府的人情，也不需要对任何人负责，进而成为完全被动的资源接受方，呈现出等、靠、要的消极状态。

最后，教育扶贫格局的体系化要发挥农村基层组织的力量。当下的教育扶贫体制仍缺少对农民的动员，缺少农民有效参与。教育扶贫工作是为农民农村提供基本的公共服务，但这种公益事业没有对农民的动员，农民缺少参与渠道，而呈现出外在于乡村的状态——没有变成贫困户自己的事业，尤其没有变成农民群体的事业。未来的教育扶贫体系建设要致力于激发农民自己的改变和参与动力，其重点必然是激活农村基层组织的力量，通过组织形成有机的共同体，有效对接国家和社会的教育扶贫资源，由此实现国家教育扶贫治理体系中从上到下、由内而外的治理合力的贯通，最终使教育扶贫体系趋于完备。