国有农场涉农资金绩效审计分析

黄丽萍

一、引言

我国是农业大国，“三农”问题一直是社会关注的热点。进入21世纪以来，从2004-2020年，中央已连续17年发布了有关“三农”问题的一号文件，说明“三农”问题在国家经济工作中处于非常重要的地位。

习近平总书记2018年在中央审计委员会第一次会议中强调，要拓展审计监督的广度和深度；加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度；加大对重点民生资金和项目审计力度。审计署《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中指出，要加大对乡村振兴资金支出经济性、效率性和效果性的审计，关注绩效评价制度建立落实情况，从行业、区域、时间等多维度对资金绩效总体情况开展审计评价。

2020年中央一号文件指出，中央预算内投资继续向农业农村倾斜。这表明，尽管受到新冠肺炎疫情等的影响，经济下行压力加大，中央要压缩一般性支出，但公共财政资金投向“三农”的规模并不会减少。近年来，中央财政资金每年投入到某农垦集团公司下属国有农场的涉农资金都有过亿元。因此，加强国有农场涉农资金管理，加大对国有农场涉农资金审计监督，落实涉农资金审计全覆盖，提高涉农资金使用效益是十分重要的。

二、国有农场涉农资金绩效审计存在问题和原因分析

涉农资金是指中央和地方各级政府安排用于农村经济社会发展的专项资金。对某农垦集团公司下属的国有农场来说，收到的涉农资金主要是中央和地方财政投入的用于农场发展的专项资金，主要有农垦扶贫经费、农垦社会性事务专项经费、农产品质量安全监管经费、现代农业产业技术体系建设专项经费、农垦综合开发资金、农业生产发展资金、美丽乡村建设资金、村级“一事一议”补助资金等，如何通过绩效审计促进国有农场涉农资金发挥最大效益，是摆在垦区内部审计人员面前的一个重要课题。目前，国有农场涉农资金考核工作开展相对滞后，涉农资金绩效审计存在较多问题，主要表现为以下几方面。

（一）审计深度不够、方法单一

目前在国有农场涉农资金绩效审计实践中，仍较多关注资金预算执行进度、资金使用合法合规性等问题，较少关注专项资金是否达到预期效果，更没有关注其社会效益、生态效益等方面的情况，宏观性不强。而在审计方法上，主要还是通过查阅财务、会计资料等传统的审计方法，较少采用信息化手段等先进的审计方法和审计技术。

（二）审计内容和范围较窄、评价内容完整性和深入程度不够

国有农场涉农资金绩效审计仍偏重事后审计，对于事前、事中的审计内容少。对涉农资金项目可研报告所列目标的合理性、科学性关注较少，也缺乏对项目实施过程中的跟踪审计。审计范围较窄，只关注资金使用的合法合规性，对项目立项的目的，完工后的运行情况以及最终取得的经济、社会、生态效益关注度低。审计报告的评价内容也不够全面、完整和深入，仅限于经济效果和表面原因，未能结合项目的社会、生态环境，以及可持续发展等方面效益开展评价。

（三）审计人员能力素质满足不了需求

国有农场涉农资金绩效审计涉及内容多，要求审计人员须掌握多方面知识，才能对项目效益情况进行客观全面的审计评价。但某农垦集团公司内部审计人员，一般只熟悉财务方面知识，对法律、工程、环境等知识并不掌握，所以无法满足深入开展国有农场涉农资金绩效审计的要求。

（四）涉农资金绩效审计评价标准和指标体系仍不完善

因为涉农资金项目很多，目前垦区内部尚未有一套规范的指标体系和绩效评价标准，绩效评价完全依靠审计人员的个人判断，这可能会出现不同的审计组在对同一项目进行审计评价时得出不同的结论。目前，针对国有农场涉农资金设置的绩效评价指标，主要考核的是资金投入、产出和管理情况，如果仅依据这些财务指标进行审计评价，将很难全面客观地反映涉农资金的使用效益。

（五）绩效审计结果运用程度仍不高

国有农场涉农资金绩效审计结果运用，主要在于审计发现的问题能为农场提供相关信息并作为农场今后工作的参考。目前实际工作中，绩效审计往往是事后审计，审计结果不会影响未来资金的分配和项目安排，也没有有效的问责机制，这就使得被审计单位对审计发现问题的整改往往流于形式，致使每次审计都会发现相同的问题，而达不到审计整改的目的。加之，目前绩效审计报告的质量都不高，对发现的问题分析不够深入，审计意见和建议针对性不强，也影响了审计结果的运用效果。

三、深化国有农场涉农资金绩效审计的对策

（一）完善深化审计目标，提高绩效审计效果

为了促进国家重大政策措施的落地，提高涉农资金的配置效率和使用效益，涉农资金绩效审计目标应向前、向后延伸和拓展。向前就是要关注涉农资金设立的合法性、科学性、政策匹配性等；向后就是要将绩效审计的重点放在原因分析与政策建议上。从垦区历年的项目审计结果来看，绩效审计事项不能仅仅局限于项目内容重复建设、资金使用进度慢、使用效果不好等表层现象，还应深入分析造成这些问题的真正原因，究竟是前期调研做得不够充分细致，还是因不可抗力因素导致项目实施发生重大变故，又或者是农场管理水平不高等，从而督促农场加强整改，提高资金使用效益。

（二）改进审计方法，扩展涉农资金绩效审计广度和深度

一是在财务审计基础上，深入到项目所在地，通过实地走访、现场查看、专业测量等形式，弄清项目的真实情况。二是严把政策界限，从项目立项资料入手，详细了解项目申报性质、规模、预期效益等，防止农场只是为了争取得到中央和地方财政资金，项目立项所做的调研不够全面、深入、细致，最终造成重复建设或损失浪费。三是推进全过程跟踪审计。对国有农场新建、在建涉农资金项目，审计要进行全过程跟踪，及时发现问题，尽快督促农场整改，以免有些问题事后虽审计出来但无法整改。四是充分利用好各信息化系统开展审计工作。如利用财务共享平台，实时监控资金的使用；利用农场的电子办公系统，查看决策流程等。

（三）制定涉农资金绩效审计操作指引或实施细则，规范绩效审计流程

因垦区涉农资金绩效审计起点低，起步晚，目前系统内部仍未制定详细的绩效审计操作指引或实施细则。集团总部审计部门应结合垦区的实际情况，在对垦区现有绩效审计经验进行归纳的基础上，细化实务操作流程和规则。涉农资金绩效审计操作指引或实施细则应重点描述审计规范流程，详述实施过程中必备的程序和方法，为垦区系统内部审计人员进行涉农资金绩效审计提供规范指导。

（四）完善绩效审计评价办法，确保审计评价有章可循

评价国有农场涉农资金使用绩效如何，必须要有可以量化、可操作性强的审计评价标准和办法作为依据。完整的绩效评价主要包括以下方面：评价资金立项依据的充分性、科学性；绩效目标设定的完整性、科学性、可行性；资金拨付的及时性，管理和使用的合规性、经济性；项目的经济、社会和生态环境效益；项目的可持续发展和公平性；制度执行和项目实施的规范性等。开展涉农资金绩效审计，需要进行整体判断，不能用单一指标进行评价，否则容易偏离绩效审计的总体目标。

（五）加强涉农资金绩效审计结果运用，提升审计价值

一是加强审计与涉农资金项目主管部门、企业考核管理部门等工作协调，将绩效审计结果与资金预算分配、农场领导班子绩效考核等结合起来。如计划部门在进行涉农资金分配和管理时，将预算安排、调整和审计结果挂钩；经营管理部门将农场领导人员绩效与审计结果挂钩。二是加大审计发现问题整改力度，对审计发现问题进行跟踪审计。垦区内部审计机构和人员要通过对项目跟踪审计，及时了解农场整改落实情况，对于整改不到位的农场，要及时剖析原因，提出有针对性的意见和建议，更好地发挥审计监督作用。三是要坚持把查处问题与改进管理、完善制度结合起来，效益审计的目的是为垦区加强和优化涉农资金管理控制和运行系统提供及时有效、高质量的决策依据和对策。

（六）加强审计人员培训，提升绩效审计水平

国有农场涉农资金绩效审计，要求内部审计人员具备较高的综合素质和能力。目前，垦区内部审计人员多是财会和审计专业人员，他们大多缺乏法律、税务、环保等专业知识，难以适应国有农场涉农资金绩效审计的需求。因此，应加强对垦区内部审计人员培训，特别是注重对审计人员涉农审计业务、综合分析、强农惠农富农政策和法律法规，以及计算机辅助审计等方面培训，提升垦区内审人员依法审计能力和审计工作质量，提高管理效能。