农村集体产权制度改革的运城求索

薛 璇 赵晓春 解 锋

农村集体产权制度改革是破解“三农”问题、实施乡村振兴战略的一把“金钥匙”。2019年，山西省运城市被确定为中央农村集体产权制度改革试点以来，市委、市政府按照中央要求，坚持顶层设计、高位推进，突出问题导向、精准发力，蹚出了一条具有运城特色农村集体产权制度改革新路径。通过改革，全市16 067个农村集体经济组织（村级3 010个，组级13 057个）全部完成清产核资、成员身份确认、股权量化、成立集体经济组织四个阶段工作，共核实资产147.04亿元；确认集体经济组织成员422万人；成立股份经济合作社（联合社）9 411个，成立经济合作社（联合社）6 656个；全市完成了16 067个农村集体经济组织登记赋码和颁证工作，取得了“闲置资源盘活、集体经济壮大、农民稳定增收”的喜人效果。

一、强化“四个保障”，高位推动改革

农村集体产权制度改革，是实施乡村振兴战略的重要抓手，是带领农民实现共同富裕的必由之路。运城市将这次改革作为重大政治任务，纳入全市整体工作“大盘子”，举全市之力强力推进，以改革实效推动转型发展。

一是强化组织保障。成立了以市委书记牵头的农村集体产权制度改革工作领导小组及其办公室，建立市委、市政府主要领导与成员单位分片包县（市）、齐抓共管的工作机制，形成了市县组织实施、乡村具体落实、部门横向联动、协调推进的组织体系。

二是强化机制保障。市委书记、市长多次组织召开市委常委会、政府常务会进行专题研究，并组织相关单位进村入户走访调研、指导工作，组织现场观摩进行推动，同时市、县两级财政安排专项工作经费2 469万元，有力地保障了改革工作如期推进。

三是强化政策保障。全市细化制定了《运城市推进农村集体产权制度改革工作实施方案》，及时召开动员会进行安排部署；印发了《运城市2018年推进农村集体产权制度改革行动计划》《关于扎实推进全市农村集体资产清产核资工作的通知》《运城市农村集体产权制度改革整市试点工作方案》，为全市试点工作定准了调子，把牢了方向。

四是强化宣传保障。市委、市政府多次召开改革工作培训会，邀请部省专家对改革政策和实践进行解读；通过电视、网络、报刊等媒体进行专题报道，通过宣传画、公开信、宣传手册、宣传条幅等进行广泛动员，使老百姓明白农村集体产权制度改革的重大意义和工作程序，从而更好地支持、参与和监督改革。

二、严把“四个环节”，有序推动改革

推进改革就要敢啃“硬骨头”。改革工作正式启动后，市委、市政府坚守政策底线，规范工作程序，紧紧抓住“清产核资、成员确认、股权量化、成立组织”等关键环节，大胆探索，稳步推进，确保改革合法合规。

（一）清产核资环节：拉网过筛，摸清家底，确保集体资产不流失

围绕“底子”清、运营清、收益清的原则，抓实“四个要点”，实现集体资产账实相符，不遗不漏。

1.严格遵守“六个程序”。遵循清查、登记、核实、公示、确认、上报六个程序。做到制定清产核资办法、确定清产核资工作组成员、核销各类资产、清产核资结果“四征求、四过会、四公示”，经村民（代表）会议确认，在村务公开栏不少于7天公示。

2.清产核资“六个重点”。一是盘资源，理合同；二是盘资产，清家当；三是盘资金，理库存；四是盘在建，清工程；五是盘旧账，理债务；六是盘投资，明产权。

3.仔细清查“六个措施”。一是分类清查；二是面询函证；三是明确村界；四是理清账务；五是核准面积；六是抽样调查。

4.认真核实“六个比对”。一是账物比对，以账找物，以物对账，做到账实相符；二是账证比对，将书面凭证与财务账簿进行比对，做到账证相符；三是账表比对，将清产核资登记表与财务账簿进行比对，做到账表相符；四是将农用地、建设用地、未利用地与国土部门比对，确保底数清楚；五是将林业资源清查数据与林业部门比对，确保数据准确；六是将政府投资的资产与财政部门比对，明晰资产权属，做好移交监管。

（二）界定身份环节：反复推敲，查遗补漏，确保成员确认无误差

围绕尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的确认原则，做到“三个注重”，实现组织成员身份界定科学规范、一人一处。

1.注重规范流程。严格按照明确组织、制定方案、发布公告、核实登记、公示确认、上报备案、结果应用“七个流程”进行成员身份确认。

2.注重“用心”操作。即：保持公心，贯穿耐心，工作细心，满怀爱心，彰显民心，凝聚人心，村民安心。

3.注重梳理总结。通过梳理各村成员身份，总结提出“依法依规合理登记、世代农户上门登记、户地分离询函登记、无户无地不予登记、群众认可大会登记”指导意见。在操作过程中，严格调查摸底、民主决策、结果公示、资料备案等程序，通过召开村民代表大会、张榜公布、签字确认等方式，让村民认可，叫群众满意。

（三）折股量化环节：科学量化，公平设股，确保成员利益不受损

围绕成果成员共享、兼顾村情民愿认同，把握“三个关键”，实现收益分配依法依规，公平合理。

1.资产量化坚持“三个要素”。按照原则、对象和方式将经营性资产以份额形式量化到本集体成员。遵照尊重历史、符合现实、依法依规、科学确定的原则，将经营性资产以份额形式量化到本集体成员，保证村民权益最大化。

2.股权设置坚持“三个类别”。一是对于有经营性资产的集体经济组织，将经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，按照科学确定量化资产、合理计量资产价值、明细资产折股方式、确定成员分类享有份额、资产折股量化到人、股份确权到户等程序进行；二是对于没有经营性资产的集体经济组织，成立经济（股份）合作社，设立虚拟股份，将股份量化到人，确权到户。三是对有未承包到户的资源性资产的村，土地不具体量化给每个成员，成员按照所持股份，享受这些资源性资产带来的运营收益。

3.股权管理坚持“三个提倡”。一是提倡按照“生不增、死不减，入不增、出不减”的原则，股权实行静态管理；二是提倡股权按照“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转”的思路实行闭环运行模式；三是提倡对股权的占有、收益、继承和有偿退出以及抵押、担保进行积极探索。

（四）挂牌立社环节：严格程序，挂牌立社，确保改革红利不缩水

围绕确立集体经济组织市场主体地位，充分激发组织活力，抓好“三个环节”，实现集体资产保值增值。

1.指导抓好“两个关键”。指导各村制定股份经济合作社章程草案；提倡村“两委”班子与股份经济合作社理事会、监事会交叉任职，股份经济合作社章程采取入户征求意见签字表决和大会举手（或投票）“双表决”方式，入户同意率95% 以上，大会表决通过率99% 以上。

2.选举用好“两个办法”。参照《村民委员会组织法》等法律法规，提出两种指导意见，即成员大会直接选举和成员代表大会间接选举，成员代表由成员大会选举产生。

3.运营做好“两个探索”。积极探索集体经济发展模式和持续探索村民委员会与集体经济组织之间的关系。

三、蹚出“四条新路”，壮大集体经济

运城市将巩固拓展农村集体产权制度改革成果作为推进高质量转型发展的关键举措，不断探索建立农村集体经济运营新机制，矢志不渝蹚出改革发展新路子，持续保障农民权益，发展壮大集体经济。目前，全市村集体年收入突破100万元的有121个村，突破50万元的有142个村，95%以上的村突破了5万元。

（一）强化农村集体“三资”管理

一是抓好集体“三资”清理整治。清理整治工作由市委组织部牵头，农业农村、财政等相关职能部门配合，按照“党建引领，强化保障，突出重点，精准施策”的工作思路，以问题为导向，以协调为抓手，以督查为手段，有效解决了农村集体“三资”管理存在的一些突出问题，有力夯实了村级集体经济发展基础。据统计，全市共摸底排查各类承包合同133 462份，不规范合同62 156份，已规范完善的合同61 168份，占不规范合同总数的98.4% ，通过合同清理，为集体挽回经济损失1 932.34万元；全市农村集体债权总额133 018.9万元，集中清理整治收回、核销债权79 136.7万元，占全市农村集体债权总额的59.49% ；集体债务总额440 449.64万元，清理整治化解、核销债务275 056.96万元；全市共查处违纪违法案件46起，涉案金额266.38万元，涉案人数46人。二是加强集体“三资”监管。结合实际调研，制定了《运城市农村集体“三资”管理规范化建设指导制度》；坚持每年开展集体经济审计工作，以农经中心为基础成立监管中心；各乡镇成立集体“三资”管理工作站；各村组成立集体“三资”管理工作小组，负责对集体“三资”有效监管。三是加强集体“三资”信息化管理。在全省率先启动集体“三资”监管平台，实现监管规范化、精准化、智能化。如稷山县建立了农村集体经济组织“三资”管理数字化平台，该平台与稷山县政府网站农村经济平台链接，广大农民可以随时登录政府网站了解和监督本村本组财务状况，实现了集体资产管理公开化、透明性、信息化。

（二）建设农村产权流转交易市场

全市13个县（市、区）分别成立了以县（市、区）长为主任的农村产权交易监督管理委员会，负责辖区内农村产权流转交易工作的信息收集、整理、审核、把关、协调、沟通等服务工作。各县（市、区）以盐湖区为样板，制定出台符合实际交易需求的农村产权流转交易规则，在运营过程中，不断完善相关制度及各类产权交易操作细则和文本格式，为农村产权交易规范化管理提供依据。根据产权交易现实需求，开展以农村土地经营权交易为主的10种交易服务，并由交易中心统一受理、分职履责、归口管理，设立交易咨询、交易申请、交易审核、交易办理、交易鉴证、抵押登记等服务窗口，同时配套资产评估担保、招投标代理等中介服务机构、金融服务部门和农业经营服务大厅，有效推动了农村产权交易公开、公正规范运行，实现了农村资产资源“资本”化运营，使“沉睡”的资源变成了“活”的资产，为广大农民实现以土地经营权为主的财产性收入提供了交易空间，为集体产权合理流动提供了实现价值的交易平台。截至去年10月末，全市完成各类产权交易2 945宗，交易额18 020.963万元，其中县级市场交易84宗，交易额6 158.803万元；乡（镇）级市场交易2 861宗，交易额11 862.16万元。全市累计完成各类产权交易37 510宗，交易总额达到82 433.1万元。

（三）创新农村集体产业发展模式

运城市坚持“因地制宜、分类指导”的原则，优化农村集体产业发展布局。一是以现代农业产业发展为依托，全力打造各类“产业带动型”发展模式。紧紧围绕全市现代农业产业发展布局和优势农产品区域布局，采取“公司+集体+农户”、“合作社+集体+农户”、“产供销一条龙”的生产经营模式，发展果品保鲜及冷藏，建设高标准农业园区和蔬菜日光温室、大棚樱桃、冬枣、香椿等特色产业园区，发展规模养殖业等等。芮城县充分发挥“温室畜牧”、“芮城光伏领跑技术基地”带动作用，发展以养猪为主的养殖业和光伏发电项目，光伏发电在沿山区域形成新的观光旅游经济带，带动了全域旅游发展，每年可给村集体带来30多万元收益，增加农民收入2 600余万元。绛县以打造“樱桃之乡”为载体，鼓励群众积极流转土地，规模种植樱桃树，以特色产业带动村级集体经济发展。二是以产权制度改革为抓手，着力推进村级“资产盘活型”发展模式。分类引导有集体资产的村对现有闲置或低效利用的集体土地、办公用房、厂房、校舍等集体资源资产经过改造或扩建，通过发包、租赁、出让等方式取得收入，提高集体资产资源利用效率。临猗县通过采取“合同清整、资产清收、债权清零”方式，把猗氏镇翟村原村办企业——河东造纸厂800m2厂房、240m2办公区改造为物流集散仓储区、电子商务办公区后，新建钢结构彩钢复合瓦仓库4 000m2，场地硬化4 000m2，项目共计投资180万元，建成后，在原旧厂租金4.18万元的基础上，可为集体增收44万元。三是以财政扶持资金为引领，聚力推动社会“资金撬动型”发展模式。按照“渠道不乱、用途不变、各司其责、各记其功”的原则，以财政扶持村集体经济试点项目资金为引领，整合各个部门资金和撬动社会资本，发展壮大村集体经济，促进农民增收。去年省、市财政下拨4 375万元，扶持了6个县市，年底市级财政还用100万元对发展好的集体经济组织进行奖补。永济市利用2017年运城市级财政资金500万元扶持10个集体经济发展项目，共投资900多万元，同时本市配套100万元资金，整合扶贫资金236万元，撬动其他投入64.72万元，仅2019年就增加集体收入55.28万元，为全市287户贫困户分红23.88万元。四是以脱贫攻坚为引领，强力助推“项目拉动型”发展模式。按照“村村有脱贫产业、户户有增收项目、人人有致富门路”的原则，把发展壮大村集体经济作为助力脱贫攻坚、提升基层党组织服务能力的有效抓手，持续壮大集体经济，实现了村村“破零”后都有稳定的集体经济收入。万荣县因地制宜、因村施策，充分利用2016年、2018年市级财政扶持集体经济资金440万元，发展项目47个、涉及47个行政村，为贫困村集体经济“破零”起到了积极引领作用。平陆县2016年以来，中央、省、市三级财政扶持资金1 860万元，县级配套资金233.84万元，扶持项目101个，涉及80个村，40% 的村以光伏项目为主，拨付资金在5万-10万元，产生效益在1 000-5 000元左右。

（四）推进农村集体经济统筹发展

一是把农村集体经济发展纳入全市“三个定位”“四大目标”“一区五带”产业培育战略当中，统筹短期应对和中长期发展，推动农村“景区化”“厕所革命”“四好村路”等基础设施工程，改善农村基础设施，政府投资形成村集体资产；二是市委、市政府印发了《关于发展新型村级集体经济的实施方案》，总结运城市已有经验，参照外地典型做法，经过调研论证，整理出发展壮大村级集体经济的8种参考模式，供各级学习借鉴；三是市财政投资新建了“农村公共浴室”、“农村日间照料中心”，为农村提供公共服务，使广大农民共享改革红利；四是积极探索“政经分离”，进一步厘清村党组织、村民委员会、农村集体经济组织的职能定位及相互关系，构建充满活力的集体经济发展新机制；五是细化农村集体经济发展具体路径，落实乡村旅游、孵化电商平台等举措；六是鼓励社会资本投入，发展花卉小镇、特色果蔬等城郊都市农业，不断壮大农村集体经济。通过项目化、产业化、服务化推进改革落地，切实将资源优势转化为经济优势，让广大农民更多地分享改革红利。

四、取得“四大成效”，实现多方共赢

通过产权改革，实现了集体资产透明、成员明确、股权明晰、人心聚拢的良好局面，增加农民财产性收入，激发了干部群众干事创业的劲头，初显出农村集体产权制度改革成效。

（一）规范了农村资产管理

坚持问题导向，本着“改革一个村改变一个村”的目的，解决了村里账务混乱、村界不清、面积不实等问题，特别是解决了农村长期以来积累的矛盾和问题，个别基层党组织软弱涣散、乱象丛生的情况得到了根本改观，使广大村民关注村内事务、关心集体发展，原来频频上访的村民变得“顺心”了，巩固了党在基层的执政基础，使得干群关系团结和谐了。

（二）明确了集体资产“主人”

原先集体资产权属不清、账务不明、成员身份不明确等情况，通过改革使得成员有了明确的身份，明晰、完善了资产权属，从制度上保障了农民权益。

（三）建立了新型分配收益制度

由原来少数人说了算变成全体成员说了算，在小康路上不落下一个人，实现了公平合理分配，调动了农民积极性。

（四）发展壮大了集体经济

要求农村集体经济组织对乡镇、村改造开发的可利用土地、暂未建设的闲置用地、“四荒”地、耕地、林地等进行详细梳理、登记造册，录入农村集体资产管理平台。鼓励以“增减挂钩”的形式将零散农村集体建设用地向项目实施乡镇、村聚集，重点发展养生养老、休闲度假、科普教育、“休闲”经济（生态治理、新农村建设、种养业、民俗旅游、观光农业）等新产业。

运城作为农村集体产权制度改革的试点市，目前改革仍是初步的，还有许多工作要进一步引深和强化。比如农民对集体资产的“六项”权能中抵押、担保的有效实现还需进一步探索；集体经济组织成立后，村委会与集体经济组织运行相应的立法需继续健全完善；农村集体经济组织发展壮大方面如何扶持引导还需要细化；农村基础设施建设和公共服务方面，集体经济组织承担什么责任和义务还需要明确；集体经济组织理事会、监事会成员大多不懂经营的问题，还需要加以强化，等等。

改革路漫漫，求索新时代。进入新发展阶段，运城的明天将更美好，农民的生活会更富裕富足。