我国民事环境公益诉讼主体资格研究

摘要：日益严重的环境问题与公民日益高涨的环保意识形成了尖锐的矛盾，环境公益诉讼制度应运而生，检察机关、环保组织以及公民个人都可成为诉讼主体。但由于我国法律规定对诉讼主体资格的限制过多，实务中提起环境公益诉讼的积极性不高，成为我国民事环境公益诉讼制度发展的掣肘。通过美国和印度相关民事环境诉讼法律的考察借鉴，提出破解此项难题的建议：（一）拓宽原告主体资格，细化检察机关原告资格相关规定，取消前置程序;放宽环保组织的原告诉讼资格限制;赋予公民独立的诉权;（二）建立诉讼激励机制，建立环境公益诉讼专项基金;提高环保组织的诉讼参与能力;合理分配诉讼费用，建立律师费败诉方负担规则。

关键词：环境民事公益诉讼;主体资格;完善建议

中图分类号：D925.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）22-0062-03

一、我国民事环境公益诉讼主体立法现状与问题分析

多年来我国急迫地追求经济的大力发展，忽视了由此产生的环境方面的巨大负面影响，放任着环境污染与生态破坏，最终这些恶果还是由自己承受。好在近年来民众环保意识的加强推动了我国环境公益诉讼制度的建立与飞速发展。2012年《民事诉讼法》第五十五条的规定宣告我国正式建立了环境公益诉讼制度。此后《环境保护法》等法律的修订也对我国环境公益诉讼制度进行了补充和细化。

法律制度的原告资格是其立法精神的集中体现。我国民事环境公益诉讼制度在立法与实践的发展中产生了以下几种原告主体，分别为检察机关、环保组织以及公民个人。本文将从三大主体入手，分别阐释我国民事环境公益诉讼主体资格的立法现状以及司法现状，并分析其成因，以期能寻得破解当前局面的入口。

（一）检察机关作为原告主体

检察机关作为原告主体参与民事环境公益诉讼的核心价值就是限制公权，用人权制约抗衡公权，最终实现保障人权的目的，具有克制性、妥协性、宽容性，其表征为程序的最后性、监督效力的有限性以及程序启动的严格性。

从立法层面，我国《民事诉讼法》第十五条赋予了检察机关支持起诉的权利;《刑事诉讼法》第九十九条对检察机关刑事附带民事诉讼作出了规定;2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》进一步明确了立案标准、管辖、审判等相关问题，提高了可操作性;2016年《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》在某种程度上赋予检察机关有限的起诉权。立法上要求检察机关提起环境民事公益诉讼需要保持谦抑性，检察机关在起诉前应进行为期30日的公告，公告期届满后没有法律规定的机关和社会组织提起诉讼的，检察机关才可以提起环境公益诉讼。

实践中，我国检察机关通過督促起诉、支持起诉、直接起诉和刑事附带民事起诉这四种方式参与环境公益诉讼。督促起诉是检察机关行使监督权的直接体现，以下发督促起诉意见书为主要形式;支持起诉仅仅是在法律咨询、调取证据方面提供帮助，并不作为案件的当事人，仅仅相当于“帮助起诉人”;直接起诉在我国实践早在上世纪90年代就已经开始尝试，但是现在法律制度的框架中仍然要保持谦抑性，直接起诉的条件较为苛刻;刑事附带民事诉讼这个形式也是存在相当的局限性，因为并不是所有的环境损害都达到刑事犯罪的程度，这样就不能据此提出刑事附带民事诉讼。虽然检察机关在调取证据等方面拥有比其他主体更多的优势，但是实际上检察机关作为诉讼主体的法律依据还是不足，并没有在法律层面有更为明确的规定，所以检察机关在民事环境公益诉讼的司法实践中地位尴尬，并不能完全起到监督作用[1]。

（二）环保组织作为原告主体

在实践中，环保组织在环境保护方面的作用与贡献全社会都有目共睹，归其原因是相比于公民个人，环保组织具有更高的公益性、专业性，有更多的精力和资金专门从事环境保护的相关诉讼。

但是在实践中，环保组织作为原告主体仍然存在很多问题。公益性方面，环保组织能否始终保证组织内部纯洁的公益初心，不受当地政府或者相关大型排污企业的影响或者渗透，始终受到广泛的质疑。诉讼成本方面，即使环保组织有一定的资金支持，但是案情复杂的环境公益诉讼所耗费的成本仍然非常高。环保组织在调查、取证、诉讼等过程中需要大量的人力物力和财力，而组织内部的运营和管理本身就是一大经济难题，使得许多环保组织在诉讼中的情况雪上加霜。环保组织资格准入方面，我国法律的相关规定对其要求过于严苛。甚至当地政府还有“双重审查制度”与同地域内“同业竞争限制”这两项制度门槛，过多限制将满怀公益热忱的环保组织拒之门外，不能提起公益诉讼，失去了保护环境公益的宝贵机会。上述诸多困境使得环保组织在提起环境公益诉讼方面逐渐丧失积极性，那么相关法律规定就会达不到设立的初衷而失去其原有的意义。

（三）公民个人作为原告主体

尽管我国尚未在立法上明确公民享有公益诉讼的主体资格，但理论界对于赋予公民个人原告资格呼声不断，诉权理论和环境权理论的新发展也为其提供了理论支撑。在现实中，环境问题具有侵蚀性和不易逆转的特点，环境保护存在行政失灵和司法救济盲区，再加之公民环保意识的增强与积极性的提高，这都预示着赋予公民个人公益诉讼原告资格应当早日被提上日程。

我国《宪法》规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务”，为公民参与环境公益诉讼提供了法律依据。《环境保护法》也对赋予了公民在环境保护方面的知情权、举报权与监督权，但是在起诉方面并没有更多的规定。然而在法律实践中，仅有的法律规定所确认的适格主体并不能满足我国日益增长的公民保护环境的相关需求。

在实践层面，公民个人作为原告主体存在大量问题。首先，公民的诉讼能力不足，没有足够的专业知识，也缺乏充足的资金支持，甚至都没有足够的时间去走完全部的诉讼程序。其次，公民容易产生非法妥协，可能在诉讼过程中由于复杂的利益博弈而放弃追求公益的保护。最后，传统厌诉的思想严重阻碍公民个人提起环境公益诉讼的积极性。

二、域外民事环境公益诉讼主体资格制度的考察

（一）美国

美国是环境公益诉讼制度的重要输出国之一，其成功经验为众多国家相关制度的建立提供了参考模型。

美國第一条成文的环境公益诉讼制度条文是《清洁空气法》第三百零四条。该条文成为美国各联邦制定环境公益诉讼制度的模板。根据《清洁空气法》第三百零四条，任何人都可以以自己的名义对任何法人按照以下三个原因起诉：一是违反有关的排放标准和限制;二是行政机构不履行有关的行为或义务;三是任何法人对它建造或者已经建造了的排放设施或设施计划没有有关的许可证[2]。

美国公民诉讼制度中较为有特色的是律师费“败诉方负担”规则。《清洁空气法》第一千三百六十五条D款中有关于律师费“败诉方负担”的相关规定，确认了法院有权在其认为适当的时候判决由被告方承担胜诉原告的律师费用。该制度的引入极大地弥补了之前律师费用自担的制度缺陷。一方面，用实体法确定了原告的律师费用在合适的时候可以在法院的授意下转移给被告方，解决了实践中大量主体因高昂的诉讼费用对环境公益诉讼望而却步的问题，提高了原告起诉的积极性，也解决了原告在诉讼中关于诉讼费用执行方面的后顾之忧;另一方面，该制度在经历广泛实践后也没有像很多学者预测的那样出现滥诉问题。从这个角度来审视，这无疑是一项精妙的法律制度设计，对我国环境公益诉讼的费用负担制度设立方面有极高的借鉴价值。

（二）印度

印度的环境公益诉讼制度的建立是全亚洲最早的，且国情方面与我国现状相近，其环境公益诉讼制度的建设对我国也有相当高的参考价值。

印度环境公益诉讼制度的建立初衷极为辛酸与迫切——为了保护最底层广大人民的生存权利，捍卫基层群众的基本人权。印度环境公益诉讼制度的主要内容有：信函管辖制度、调查委员会制度、举证责任分配制度等。

“信函管辖制度”，又称“书信管辖权制度”，是印度环境公益诉讼制度的一大特色，是保护贫弱阶层利益，减低诉讼门槛的重要举措。其特点就是在印度环境公益诉讼的启动不仅可以由传统的起诉程序，甚至还可以从公民向法院或者法官致信之际发起。这条制度在学界看来有大的缺陷，容易导致滥诉的发生。但是不可否认的是，在印度恶劣的生态环境之下，“信函管辖制度”可以简化诉讼程序、降低诉讼成本，在法律的框架内尽最大力保全底层人民的权益，现实意义是利大于弊的。

在司法实践中，为了减轻诉累并保持公益性，印度法院会审查诉讼的发起是否出于保护公益。如果原告不是出于诚实、善意的动机，而是由于仇恨、报复或者嫉妒，那么审查后将会以其丧失公益性而驳回[3]。

三、我国民事环境公益诉讼制度完善建议

任何制度的完善都不能超越现实的经济和社会条件。我国民事环境公益诉讼制度的完善一方面要立足于我国当下的国情，另一方面要积极主动地参考立法完善国家的经验。以此为基础，笔者对我国民事环境公益诉讼制度的完善提出如下建议。

（一）拓宽原告主体资格

由前述相关立法现状我们可以看出，无论是哪种主体均存在法律依据不足、主体资格过窄、主体资格界限模糊的问题。所以要从根源解决阻碍我国民事环境公益诉讼发展的问题，就要在立法层面拓宽原告主体资格，完善立法。

1.细化检察机关原告资格相关规定，取消前置程序。首先，在立法层面细化检察机关原告资格的相关规定，提高可操作性。其次，取消检察机关提起公益诉讼的前置程序。实践中检察机关在起诉前需要遵守的前置程序是对检察机关能够及时制止环境污染等违法行为的阻碍，由此可能会造成其他诉讼成本和社会成本的浪费，对保护环境公益极为不利。故笔者建议取消检察机关提起民事环境公益诉讼的前置程序。无论何时，只要检察机关认为任何单位或个人有损害社会公益的行为即可依据职责提起环境公益诉讼，以及时制止污染行为和违法行为，保护环境。

2.放宽环保组织的原告诉讼资格限制。现行制度中对于环保组织的资格限制过于严苛，笔者认为应该取消“双重审查制度”与同地域内“同业竞争限制”这两项制度，以降低环保组织的准入门槛、扩大环保组织的活动范围，推动更多环保组织积极参与到环境公益诉讼中。

3.赋予公民独立的诉权。其必要性在于：第一，公民本就有环境保护的义务，体现在《环境保护法》第六条规定之中。第二，保护公民对美好居住环境的需要。公民作为环境最直接的受影响者，对美好环境的要求也是最为直接和迫切的。把公民个人纳为环境公益诉讼的主体范围内，是对公民个人在环境公益中诉权的一种确认，公民个人极具积极性的诉求也会推动环境公益诉讼的良性发展。第三，加强对环境执法的监督。公民成为环境公益诉讼的主体之后，能在一定程度上起到弥补国家机关在环境公益诉讼中的渎职行为可能造成的严重后果。第四，体现诉讼动机的公正性。因为某些社会团体和组织的成员往往可能因为个人私利而放弃对环境公益的保护诉求，导致了对环境公益的不公平。如果公民可以成为环境公益诉讼的原告，就可以在上述情况发生时及时站出来为环境公益提出诉求，保护环境公共利益，保护公民对美好居住环境的需要。

（二）建立诉讼激励机制

除了原告主体资格过窄、模糊以外，诉讼主体的诉讼积极性不强也是阻碍民事环境公益诉讼制度发展的一大难题。正如笔者前文所述，我国的司法实践总体呈现出原告主体提起诉讼的积极性不高的态势，长此以往，民事环境公益诉讼制度就会被架空，丧失其原本应该发挥的法律价值。因此，建立可行的诉讼激励机制，提高原告主体的诉讼积极性势在必行。

1.建立环境公益诉讼专项基金。该项基金已经在我国海南省等地方开始试点，得到社会大众的广泛赞扬，在调动社会公众提起环境公益诉讼的积极性方面有显著作用。笔者建议该项制度可以在全国推广，由各地政府牵头设立专项基金，然后鼓励社会中的大中型企业以及个人进行捐赠，最后由社会第三方机构进行审计与监督，保证该项基金使用过程公开透明。这笔专项基金可以在一定程度上解决许多原告在提起环境公益诉讼之时没有启动资金的障碍，为他们提供有力的资金保护，也显现出政府给予各位原告主体精神上的慰藉和鼓舞。

2.提高环保组织的诉讼参与能力。环保组织虽然比公民个人的诉讼参与能力要略强一些，但是其弊端如资金的匮乏、专业人员的缺失、组织运营管理困难等都会造成环保组织的诉讼参与能力不强，因此其积极性也难以被调动。要解决上述难题，就要从根本上帮助其走出泥潭，也就是要在资金上予以支持。除了可以加大政府财政拨款的支持力度以外，我们还可以为环保组织建立专项基金，甚至鼓励环保组织自身通过努力发动广大群众来获取资金支持。有了这些资金，可以支持环境公益诉讼程序顺利进行，还可以维持组织内部的管理、运营、甚至足够聘请专业的人才进行专业问题的解决，可谓一举三得，从各方面提高环保组织的诉讼参与能力。

3.合理分配诉讼费用，建立律师费败诉方负担规则。美国的成功经验说明了律师费败诉方负担规则是成功的规则设计，可以非常有效地转移诉讼风险、降低原告主体公益诉讼成本。在我国的司法实践中往往只有交通费、鉴定费等，律师费都是各自负担，并不会因为诉讼结果而发生转移。建立律师费败诉方负担规则后，原告可以在起诉时从上述环境公益诉讼专项基金中申请诉讼的相关费用，在原告胜诉后律师费就转由败诉方负担，这样既可以转移费用负担，又可以对环境侵权者进行一种变相的惩罚。

结语

环境公益诉讼制度的完善从根源上来说就是要解决原告主体的相关问题，不断拓宽原告诉讼主体资格，完善立法，还要进行诉讼激励，解决其发起诉讼的后顾之忧，鼓励各类原告主体积极地提起诉讼，唤起广大民众的环保意识与参与意识，才能在实践中体现环境公益诉讼制度的优越性，把对环境公益的保护作用发挥到极致，对环境全面综合治理作出卓越贡献。

参考文献：

[1] 吴应甲.中国环境公益诉讼主体多元化研究[M].北京：中国检察出版社，2017.

[2] 陈亮.环境公益诉讼研究[M].北京：法律出版社，2015：49-50.

[3] 吴卫星.印度环境公益诉讼制度及其启示[J].华东政法大学学报，2010（5）.

作者简介：陆晨晨（1996—），女，汉族，陕西榆林人，单位为西安工程大学，研究方向为环境法。

（责任编辑：董惠安）