“三权分置”下农村集体经济的发展机遇与路径探索

戴青兰，陈书平

(1.泉州师范学院 马克思主义学院，福建 泉州 362000；2.厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005)

我国是一个发展中的农业大国，农村人口众多，“三农”问题始终是关系国计民生的根本性问题。十九大报告指出，实施“乡村振兴战略”需要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。因此，积极探索农村集体经济实现形式，发展壮大农村集体经济，是加快乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，实现乡村振兴战略的重要途径。

韩松指出，农村集体经济是农村社区集体组织以本集体成员集体所有的财产，通过直接经营或者出资、发包、出租、出让、转让等方式实现价值增值，并以分配增值收益或者提供公共服务等方式实现集体及其成员权益的活动[1]。我国《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”民法总则也确立了农村集体经济组织的法人地位，但显然还不能解决实践中的诸多问题，如农村集体财产的清产核资、集体成员的身份认定等，这些对农村集体经济的发展造成了极大阻碍。

在此条件下，作为农村集体经济组织最重要的资产之一——农村土地的“三权”变迁，即农村土地所有权、承包权和经营权的变迁，便成为推动农村集体经济发展和嬗变的最重要力量。2015年国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》进一步提出：把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。孔祥智认为，制度改革是促进农村集体经济发展的重要原因[2]；屠世超认为，农村集体经济组织的核心利益在于其代表了农民集体行使土地所有权[3]。因此，本文将在“三权分置”背景下，从农村集体经济土地所有权视角出发，探寻农村集体经济的发展机遇与路径创新。

一、文献综述与理论分析

在农耕文化积淀深厚的中国，土地一直被视为最重要的生产资料，也被农民视为生存的基本保障。然而改革开放以来，随着工业化的不断推进，以劳动力为主的生产要素不断从传统农业部门向现代工业部门转移。Lewis认为，这种产业间重新配置构成了发展中国家生产率提升的主要来源[4]。而农村剩余劳动力大规模转移所带来的“人口红利”也被蔡昉视为中国经济得以保持长期高速增长的关键因素[5]。

随着农村劳动力转移程度的加速，农民务工收入占比不断攀升，据国务院农民工工作领导小组统计，早在2013年务工收入已占农民人均收入的50%了[6]。另一方面，由于长期的政策限制，土地对农民增收的作用却日渐式微。骆永民和樊丽明通过构建随机动态均衡模型并进行数值模拟发现，农村土地是农民获取农业收入的保障，却也是其获取工资性收入的阻碍，因此土地对农民收入总体影响并不显著[7]。土地资源的阻碍作用主要源于土地的“资源诅咒”，由于外出务工存在的公共服务和就业“歧视”等隐性成本，土地资源充裕的农民会倾向于选择务农而非外出务工，这就阻碍了其收入水平的提升。

因此，如何通过制度改善破除农村土地的“资源诅咒”，实现土地资源和务工收入的良性互动就成为推动农村发展、实现农民增收的关键所在。Gray & Bilsborrow通过对拉丁美洲的研究发现，优越的土地资源在使用化肥机械时具有更高的生产率[8]，这也为农民外出务工节约了时间，而农民的务工收入提高同时又提供了土地使用化肥机械的资金来源，使土地利用和外出务工实现良性循环。骆永民和樊丽明认为，这种良性互动的关键就在于农村人均土地面积扩大提升了农业投资对农业收入的促进作用[7]。可见，农村土地流转是最为重要的破除农村土地的“资源诅咒”的制度改善途径之一。陈飞和翟伟娟利用倾向得分匹配法(PSM)和中国家庭追踪调查(CFPS)数据分析农户土地流转决策和福利效应，发现土地流转能够同时提升租入和租出农户的收入水平，耕地规模扩大、技术效率提高和中间投入增加提升了土地租入户的净收入，而不限于土地资金的非农收入增长则提升了土地租出户的净收入[9]。

由于长期政策限制和传统观念束缚，中国土地流转程度长期较低。中国社科院金融研究所、社会科学文献出版社发布《土地市场蓝皮书：中国农村土地市场发展报告(2015～2016)》显示，全国农地流转比例为30.4%[10]，而根据Deininger的测算，1992年美国农地流转率已达到了43%[11]。谷彬通过构建土地流转指标体系进行评估也发现，中国农村土地流转并不充分，且部分经济发达、非农经济发展程度高的东部地区土地流转指数反而不高[12]。乐章也认为，中国农民的土地流转意愿整体上处于较低水平[13]。造成此难题，一个普遍的判断是，中国农民之所以不愿意流转土地，是因为担心土地权益得不到保护。郭晓鸣、王蔷认为，深化农村集体产权制度改革，仍面临集体资产股份权能有待实质性拓展、新型集体经济组织与村两委关系有待协调、政策支持不足、改革协同性不强等问题。对此，国家着手进行改革，开展了广泛的农地确权工作，并颁发《农村土地承包经营权证》，以明确农民土地承包的各项权益。

然而，事实是，中国土地确权即农地产权界定工作的推进并没有带来土地流转的大幅度提升，甚至出现确权农户相对未确权农户的期望租金提高、流转期限短期化、转出农地比例下降等现象[14]。Do & Iyer对越南的实证研究也表明，土地确权并不能对土地租赁买卖市场产生促进效应[15]。罗必良认为，产生这种现象的主要原因是土地作为一种人格化财产的特殊性导致的。农地产权的人格化财产特征表现为：从赋权角度而言，土地承包权因为农户的集体成员权而被赋予，具有强烈的天赋性和身份性；从产权交易角度来说，经营权流转必须得到承包农户的同意，因此农户对承包地具有“产权身份垄断”的特性；农地确权后土地经营权的流转便对应于具体土地使用权的让渡，因此农户对承包地便具有“产权地理垄断”的特性。因此，土地对农户而言，往往存在“禀赋效应”，即与得到土地意愿支付的价格相比，出让土地的意愿价格更高。可见农地确权强化了土地作为人格化财产的产权强度，反而可能对土地的市场化交易产生抑制作用[14]。罗必良认为，对于人格化的农地市场而言，创新的组织形式必须满足既稳定农村土地承包关系，尊重农民土地人格化财产特性，又能在此基础上盘活农地经营权，吸纳现代市场要素进入，实现土地规模经济效应[14]的要求。

进一步降低农村土地人格化财产特性“禀赋效应”的主要可行方案为“中间性交易”，即通过间接交易的方式弱化对人格化财产直接交易的货币期望，这种替代机制在农村土地交易上就体现为土地股份合作形式，通过这种迂回的方式来改善农村土地流转集中方式，进而大幅增加农地经营规模和多样化选择机会，而拥有农村土地所有权的农村集体经济作为集中土地经营权进行土地股份合作的主体是具有天然优势的。罗必良的研究显示，农户在亲友邻居间进行土地流转的禀赋效应较低，因此农村集体经济对农户的地缘作用和长期交互形成的声誉机制同样也能够为转出农户提供稳定预期并获得“非市场”的优势价格,而集中了农村土地所有权与经营权的农村集体经济组织也能够依凭产权优势在市场交易中为农地经营获得更多经营管理和金融服务等现代市场要素[14]。

2014年，国家多部委联合印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，标志着农村集体产权制度改革试点正式启动。2019年，中央农办、农业农村部确定12个省份、39个地市和163个县(市、区)为第四批农村集体产权制度改革试点单位，要求全部试点到2020年10月底前基本完成任务。2020年中央1号文件指出，全面推开农村集体产权制度改革试点，有序推进集体经济组织登记赋码等工作。同年3月，农业农村部发布《关于做好2020年农业农村政策与改革相关重点工作的通知》，明确要求农村集体产权制度改革在全国31个省(区、市)全面推开。这不仅表明农村集体产权制度改革已经向全国范围深入推进，而且全面进入最后的攻关阶段。由此可见，利用改革机遇破除现存制度瓶颈，探索农村集体经济发展新形式、寻找农村集体经济发展新路径已是迫在眉睫。

二、农村集体经济相对优势的博弈模型描述

《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，城镇建设用地扩张性供给长期依靠政府土地征收，将农村集体土地转变为城市国有土地再进行使用权的让渡。而农村集体经济通过土地股份合作的形式进行集体建设用地经营权集中，则避免了经过政府征地和国有建设用地一级市场交易的中间环节，因此也避免了这一交易过程的效率损失。

较之于农村集体经济，自愿参与的宅基地退出过程，体现的是一种双向要价博弈行为。在这种要价博弈行为中，只要有一方有人接受另一方的叫价，两者便可以达成交易。其实，关于要价博弈的理论有相当一部分关注“完全信息”(Complete Information)[16-18]。对于本文所要考虑的双向要价博弈模型而言，完全信息博弈意味着买方(卖方)都知道卖方(买方)的保留价格，因而买卖双方的最终成交价格会在一个双方都能接受的区间内，即卖方的最低可接受价格与买方的最高可接受价格之间。不过，这种均衡状态不是唯一的，需要另外指定一种让步策略才可以确定唯一均衡结果，或者根据特定的习俗确定均衡结果。

此外，完全信息博弈的要价博弈模型无法反映实际要价博弈行为的协商过程中一些关键的特征：其一，买方(卖方)不知道卖方(买方)的支付意愿；其二，无法解释实际要价博弈过程中可能出现的“不合理(unreasonable)”结果(这种不合理意味着，从理论上说是要价博弈双方都可以接受的价格，但实际上并没有发生)。上述特征对于构建要价博弈行为的模型具有重要意义。一方面，要价博弈模型中买方(卖方)的定价策略是基于其对卖方(买方)可能支付意愿信息的掌握程度。比如说，若其中一方认为要价博弈行为中的对方资本越多，那么己方采取的定价行为越激进。因此，信息的掌握程度正是构建模型的意义所在，而完全信息的要价博弈模型则认为这些信息是透明公开的(common knowledge)，显然不符合现实。另一方面，正如Samuelson[19]以及Crawford[20]所描述的，尽管事后地看，可能会存在要价博弈双方皆能帕累托改进的结果，但是在实际要价博弈过程中买方(卖方)采用自己认为的最优策略，这可能会导致无法达成协商，致使要价博弈失败。通常地说，不确定条件下的要价博弈行为不是帕累托最优。

基于完全信息的要价博弈模型所存在的问题，Chatterjee & Samuelson[21]在非完全信息的条件下构建双向要价博弈模型。结合本文所考虑的自由参与的宅基地退出过程，买方为政府，卖方为农民。本文考虑买卖双方各只有一个的情况，分别对应政府和农民，因此采用Chatterjee & Samuelson所构建的双向要价博弈模型。其本质是一个非完全信息的静态交易博弈模型。

在整个交易过程中，价格信息对要价博弈双方来说是透明公开的，但是对土地的评估价格是个人信息，互相不知道对方的保留价格。Chatterjee & Samuelson认为，只要卖方(买方)接受买方(卖方)的叫价，两者便可以达成交易。在交易过程中，买方(卖方)根据对商品价格的评估值制定要价策略，要价策略的目标函数是实现个人效应的帕累托改进。基本假设如下：

(1)地方政府作为买方，其保留价格为vb，即地方政府所能付出的最高价格；相应地，农民作为卖方，其保留价格为vs，即农民所能接受出售的最低价格。若交易达成，最终售价P必须满足条件vs≤P≤vb。

(3)本文考虑简单的定价机制：买方和卖方分别递交密封的要价s和b。如果b≥s，交易达成且土地价格P=kb+(1-k)s，其中0≤k≤1。此时，卖方的利润为P-vs，买方的利润为vb-P。如果b

基于以上假设，本文构建非合作博弈模型，求解非完全信息条件下的Bayesian静态博弈均衡解。进一步假设，任何交易一方的要价策略都是为了满足其自身期望利润最大化。本文分别用b=B(vb)以及s=S(vs)表示买方和卖方各自的要价策略。再者，买方的期望利润为：

(1)

同理，卖方的期望利润为：

(2)

(3)

(4)

上述宅基地自愿退出的要价博弈模型中，要价策略构成了该博弈的贝叶斯均衡解。

(5)

如前文所述，买卖双方对等的要价博弈这种定价机制相比其他任何形式来说，其得到的期望利润最大。然而，即便如此，仍损失了接近一半的市场效率。因此，相比较农村宅基地自由退出的市场交易，农村集体经济通过土地股份合作的形式进行集体建设用地经营权集中,则避免了经过政府征地和国有建设用地一级市场交易的中间环节，因此也避免了这一交易过程的效率损失，是一种更为理想的交易制度。

三、发展农村集体经济的创新路径探索

通过农户土地经营权入股的方式组建土地股份合作社,是解决上文所述人格化财产交易主体与客体不可分性及禀赋效应，并同时减少农村土地拍卖效率损失的最具潜力的交易制度安排。2018年中央一号文件也提出，深入推进农村集体产权制度改革，需要加快推进集体经营性资产股份合作制度，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

2019年中央一号文件又明确提出，深入推进农村集体产权制度改革。指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利，加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，继续扩大试点范围。可见，发挥农村集体经济优势，将农村集体经济组织培育为农村土地股份合作社主体是符合中央一号文件精神的。相对于土地股份合作机制由于农用地使用限制在集中农地经营权和农地规模化经营上对生产效率提升的有限性，土地股份合作机制在农村建设用地上的施展空间和可能性边界显然更为广阔。

根据《宪法》第10条和《土地管理法》第8条规定，包括宅基地、集体建设用地等在内的土地均属于集体土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。2017年8月，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在13个超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。正如前述模型所描述的，与利用国有土地发展租赁住房相比，集体经济依据土地股份合作机制,利用集体建设用地建设租赁住房,在土地价格上避免了部分效率损失，具有一定成本优势。因此农村集体经济组织相对地方政府和房地产公司而言，对于建设租赁住房也就更为积极且意愿更加强烈。据北京市住房和城乡建设委员会公布，截止至2019年9月，北京市共确定68个集体土地租赁住房试点项目，取得了良好的效果。可见利用集体建设用地建设租赁住房为实现中央购租并举住房制度改革提供了新方法，也完全契合“房子是用来住的，不是用来炒的”的住房居住属性定位，同时还给创新农村集体经济实现形式提供了新的契机。以下将对农村集体经济建设用地土地股份合作机制进行探讨。

首先，农村集体经济建设用地股份合作社应当强化农村宅基地集体所有权；以“中间性交易”保障农村宅基地承包权，弱化农户“禀赋效应”；进一步主导农村宅基地经营权流转。由于农村劳动力转移规模不断增长，农村宅基地与农村集体经营性建设用地多有闲置，许多村落的“空心村”和“一户多宅”现象屡见不鲜。农村集体经济建设用地股份合作社在人口净流入的大中城市周边盘活闲置的农村集体建设用地，弥补住房租赁市场，在城中村整治过程中替代原有城中村功能，加强环境治理并优化服务质量，满足外来务工人员不断增长的居住需求。此外，还应当进一步探索农村集体经济建设用地股份合作社在人口净流出地区的实现方式，通过集中宅基地经营权并盘活原有集体建设用地，开发乡村旅游服务等新经济，为目前处于劣势地位的农村集体经济组织和外出务工农户提供部分持续稳定的经济来源，增加农村居民的财产性收入，进一步优化城乡利益分配格局。

其次，农村集体经济建设用地股份合作社应当利用组织优势吸引资本和人才投入并建立高效现代的运营管理机制。农村集体经济采用建设用地股份合作机制建设租赁住房项目投资巨大，且集体建设用地使用权在我国现行《担保法》中并未列入可进行抵押的财产之列，集体建设用地无法抵押融资，仅依靠村集体资产及村民自筹资金投资恐难以维系。同时，由于农村地区的租赁住房租金普遍较低，投资回收期长，政策风险大，目前社会资金参与的积极性依旧有限。农村集体经济建设用地股份合作社解决租赁住房项目的资金压力问题，可充分依托自身农村集体经济组织的特殊性，争取政府公租房项目，获得政府资金支持，目前已有部分地区，如北京市唐家岭村依靠政府提前支付租金的方式实现了集体土地公租房项目的融资。另一方面，农村集体经济还可充分争取政府补贴和税负减免等政策支持，减轻租赁住房经营压力，吸引社会资本投入。除解决资金难题之外，缺乏高效的运营管理机构也是目前农村集体建设用地租赁住房项目所面对的主要难题，农村集体经济建设用地股份合作社可以通过构建现代公司治理体制对租赁住房项目进行管理，村集体行使对集体土地和房屋的所有权，通过村委会联合入股村民组建股东大会，并聘请职业经理人进行机构化、规模化的运营管理，提升租赁住房品质，避免“城中村”式的无序形式，提升集体建设用地租赁住房规模和专业水平，提升项目价值，从而实现租金收益提升。

最后，农村集体经济建设用地股份合作社应当运用集体建设用地政策工具，依托租赁住房建设项目，利用留用地指标并结合二、三产集群设计住宅综合体，从而实现集体建设用地存量整体盘活，为农户创造更多工作机会和收入来源。留用安置是指政府在征收农村集体土地的过程中，将一定数量的土地或者用地指标(一般为征地总面积的10%～15%)直接安排给被征地的农村集体经济组织或农民经营和使用，鼓励和扶持其发展二、三产业[23]。农村集体经济可以参照义乌的城乡集聚新社区建设范例，实现高层公寓与产业用房、商业用房的配套建设，高层公寓用于租赁住房经营以及保障农户基本住房需求，产业用房、商业用房则为租赁住房社区提供配套服务，既增加了农户财产性收入，也为农户提供了更多就业机会，还为整体提升乡村发展水平拓宽了空间。

与此同时，发展农村集体经济建设用地股份合作社还需进一步完善相关“政策配套”和“制度配套”。例如，配套政策缺位导致的审批繁杂，市政公用设施配套批复困难；与国有建设用地供应指标之间关系不明确，挤占国有建设用地指标；存在“小产权房”变相合法化风险，部分农户可能借集体建设用地建设租赁住房之名，行“已租代售”之实。因此，除积极促进农村集体经济对建设用地土地股份合作机制进行创新探索之外，政府还应当进一步修改和完善相关政策与法律法规，加强对农村集体建设用地经营的调控与监督，发挥农村集体经济优越性，确保集体经济发展成果真正惠及本集体所有成员。

四、结论

农村集体经济，作为社会主义公有制的重要组成部分，在我国的农村经济中一直占据着重要地位。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。可长期存在的法律法规和政策限制已使得农村集体经济组织面临诸多困境。依托农村土地产权制度的革新如“三权分置”的推进，特别是利用集体建设用地建设租赁住房试点方案的提出又给农村集体经济创造了新的发展机遇。发展壮大农村集体经济，也是推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代乡村全面振兴新篇章的重要途径。本文分析了农村集体经济的优越性，并探讨其在保障农村土地集体所有权，固定农村土地农民承包权的同时加速农村土地经营权流转的优势。通过博弈模型证明，相对农村土地人格化财产特性“禀赋效应”造成的农村土地征收效率损失，以农村集体经济组织主导的土地股份合作形式作为替代的“中间性交易”能够削减农村土地交易障碍。在农村集体土地建设租赁住房的背景下对农村集体经济建设用地土地股份合作机制进行探索，认为这一新型农村集体经济组织需要各级政府进一步破除制度性障碍，完善相应“政策配套”和“制度配套”，加强调控与监督，以确保农村集体经济发展成果真正惠及当地百姓。