制度治党下领导干部制度意识：价值意涵、问题检视及培育路向

2021-12-09叶必成

领导科学论坛 2021年11期

叶必成

摘要：领导干部制度意识对于制度治党具有关键性作用，培育和强化领导干部制度意识有助于形成尊崇制度气候、实现制度执行效能、推动制度与时俱进。当前部分领导干部存在制度意识失位现象，与其理想信念摇摆、制度执行缺乏系统监督及制度“笼子”尚未紧密等原因相关。为此，制度治党下强化领导干部制度意识需要从以下方面考虑：要以政治建设为统领，不断夯实理想信念，确立制度尊崇意识；加强党内纪律建设，突出规矩和纪律意识，落实制度执行意识；创新和完善制度体系，扎牢笼子管好权力，塑造制度维护意识，引领干部由制度自觉到制度自律最终达成制度自信，推进党的建设不断发展。

关键词：制度治党；领导干部；制度意识；价值意涵；问题检视；培育路向

中图分类号：C933文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）11-0069-08

基金项目：中宣部马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社科基金特别委托项目“制度意识培养机制研究”课题（中宣局室发函[2019]21197号）；华东师范大学马克思主义学院研究生课题项目“领导干部制度意識现状分析与研究”（2020ECNUMY11）。

全面从严治党在发挥思想建党基础性作用之上，更注重发挥制度根本性、全局性、长期性作用。制度治党要求“广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识……形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围”[1]111。中国共产党突出强调干部制度意识是制度治党的关键要求，指出“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”[2]42-43。党内领导干部具备良好的制度意识，自觉以制度作为行动准则，对推进党的建设具有重要意义。

一、制度治党下领导干部制度意识价值意涵

“党要管党，首先是管好干部”[3]350。干部是从严治党的“关键少数”，制度治党能否发挥实效，领导干部的制度意识即尊崇制度意识、制度执行意识、制度捍卫意识、制度革新意识等，尤为重要。

1.充分发挥“头雁效应”，形成尊崇制度气候

领导干部的工作涉及国计民生的各个方面。党中央重大决策部署由各级领导干部和广大党员学习、贯彻、执行，“要突出领导干部这个关键，教育引导各级领导干部立正身、讲原则、守纪律、拒腐蚀，形成一级带一级、一级抓一级的示范效应”[1]33-34。各级主要领导干部带头尊崇制度、依规办事，带动身边工作人员讲规矩、立规矩、守规矩，营造党内讲制度、用制度、守制度的制度风尚，从而达到对制度尊崇的效果，有利于带动社会大众形成良好的制度意识。党的干部只有心中时刻牢记制度、遵守制度，一切行动从制度找根据、一切行动从制度要权力，身正示范才能充分发挥“头雁效应”。干部是“干”字打头的，领导机关和干部的带头作用是“干”字的真正内涵。党的干部只有身正示范，群众才会有参考样板、上仿下效。各级干部需要“强化带头意识，时时处处严要求、作表率”[3]351，这不仅对于广大党员制度意识培育具有关键作用，而且对于社会大众形成遵纪守法的制度意识具有重要价值。

2.实现制度执行效能，由“橡皮筋”转为硬约束

领导干部带头执行制度能发挥制度效能，破除制度仅写在纸上、挂在墙上、编在手册的尴尬局面。制度“有规定就要执行，否则就会成为稻草人”[4]41，不论是政治规定还是生活规定都必须严格落实。当前，我们的制度已经基本形成，但制度成为“稻草人”、形成“破窗效应”的现象屡见不鲜，主要在于部分干部制度执行不到位、违反制度不处理及监督不严密。制度的生命力在于执行，广大干部严肃执行制度不仅有利于捍卫制度尊严，而且能够保障制度体系时刻发力。领导干部只有实践制度意识，力破“潜规则”以彰显“明规则”，制度才能由“橡皮筋”转变为硬约束。近些年，部分领导干部信奉“不跑不送、降职使用，只跑不送、原地不动，又跑又送、提拔重用”[5]45等各式各样的“潜规则”，导致堂堂正正的明规则屡次“失灵”，而潜规则推动利益纵横的关系网越织越密，制度执行严重扭曲化。领导干部只有身正示范严格执行制度，以正压邪强化明规则，才能有效破除干部利用专权牟利、特权为己的腐败现象，让各色各样的潜规则失去生存土壤、畅行通道和交易市场。

3.破除制度滞后窘境，使制度革新成为现实

制度治党的前提是制定科学完备、切实可行的制度体系，这要求制度具备自我革命、自我完善的时代品质，因而需要制度制定的主体时刻在场，即领导干部具备制度创新意识。这将促使制度实现两个价值：一是具备“治标”的制度价值，助于及时修补制度漏洞。形式主义、官僚主义等典型问题屡禁不止，原因之一在于现行的某些制度存在漏洞。领导干部如果拥有较好的制度意识，就能在坚决捍卫制度基础之上以主动态势维护制度，查漏补缺以纠正当下制度不足，有助于及时挽回因制度破损造成的利益损失。二是具备“治本”的制度价值，助于持续提升制度品质。对于经过实践反复检验并取得成效的制度，领导干部应自觉坚持、抓好落实以打造成刚性制度；对于不适应形势发展的制度，领导干部应积极带头废止，并在广泛总结经验基础上形成新的制度，推进制度内容更新和制度体系创新。总而言之，领导干部具备制度革新意识，一方面有利于提升领导干部遵守制度的自觉性，另一方面有利于制度的修复和完善。

二、部分领导干部制度意识缺失及原因检视

领导干部制度意识是推进制度治党的重要利器。据中央纪委国家监委统计，2020年全国共查处违反中央八项规定精神问题136203起，批评教育帮助和处理197761人，其中党纪政务处分119224人[6]。正如习近平总书记指出的，“有些干部连一些基本规矩都不讲，毫无制度意识、毫无敬畏之心，缺乏为官做人的起码底线”[3]350，这鲜明映射出部分领导干部制度意识的缺位现实。

1.部分领导干部理想信念摇摆

在社会主义市场经济发展浪潮中，部分领导干部组织观念、政绩观念错位，淡忘以人民为中心的意识。改革开放以来，资源配置方式和组织管理模式的深刻变革以及单位人向社会人的历史转变，引发了以利益关系为核心的权钱诱惑等现象。部分干部在利益驱使下出现组织观念薄弱、组织涣散、纪律松弛等问题。受商品经济发展追求速度、追求数量的影响，少数干部为官职晋升，热衷于创设虚假政绩，“生产总值注水、投资注水、财政收入注水、招商引资注水，形成了‘数字出官、官出数字的恶性循环”[7]57。还有部分干部在解决民生问题上将“痕迹”当作“政绩”，形成了不能留痕的事情不干、不能形成影响的事情不干等歪曲的政绩观，使其权力行使和偏向以私利为重，超越制度约束。受传统封建文化的影响，部分领导干部存有为官不为、为官乱为等思想，淡化用权为民、谋利系民的权力意识，趁晋升至理想岗位之际，封建残余思想逐渐作祟，人情网、关系网、利益网交织不断，使其亲朋好友等“办事顺利、一路绿灯”[8]100。受西方极端个人主义与自由主义等思潮影响，部分党员干部未能守牢马克思主义者身份，疏于党员身份约束，出现在其位不谋其政、在其职不谋其责、争做“太平官”“逍遥官”的现象。目前党建工作面临的一个难题就是“自由主义、好人主义有所滋长，制度执行不严情况大量存在，很多制度只是摆设”[1]7，尤其是对于社会主义制度认识不清，个别干部甚至深陷西方社会主义价值的泥淖，怀疑和否定社会主义前途。

2.部分干部执行制度缺乏系统监督

少数干部行使权力超越制度边界，同时又缺乏及时监督，制度意识薄弱越发严重，这体现为制度执行意识的缺失，主要有三种表现类型：一是存在制度但执行扭曲化，以制度制约权力“失效”。民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，但是“家长制、一言堂的现象和议而不决、决而不行的现象在一些班子屡屡出现”[8]35，部分领导干部“拍脑袋决策、搞一言堂，容不下他人，听不得不同意见”[5]18，行使权力违背制度规定的约束程序，破坏制度权威、违反组织程序及随意扭曲执行。二是执行扭曲化且监督乏力，以制度监督权力“失控”。由于某些制度监督缺位与乏力，一些干部沉浸于利益攫取罗网之中，关系网越织越密、潜规则越用越灵，即便深知用权违规但却仍突破制度约束；加之办事不看组织看关系、做事不靠制度靠人情等现状，致使制度监督权力乏力。三是高压监督尚在但执行乏力，制度管理权力“失灵”，出现腐败现象。反腐重压之下仍有干部在违规违纪的边缘试探，除了受市场经济、中西方文化等外在因素干扰理想信念之余，部分干部对党的宗旨、性质等缺乏深刻认识亦是重要原因。领导干部既是制度的制定者又是制度的被监督者，理应按照制度带头规范手中权力，但是部分干部忘却权力运行的初衷，权为己所用、利为己所谋、情为己所动。

3.制度“笼子”尚未完全紧密

制度笼子牢不牢固关系到制度能否被坚定信仰、被坚强执行及被坚决捍卫。因而某些制度自身存在的硬伤若不加以治疗，领导干部制度意识培育就无从谈起。一项制度由构想、制定、建立再到实施，并不是一蹴而就的线性发展过程，制度落地总会历经不可避免的“各式缺陷”。各级领导干部手中权力大小程度不一，这就要求制度的规定范围和详细程度应与之匹配。然而现有制度中“有的铁笼子门没关上……或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的”[8]81，“有的过于笼统、弹性空间大，牛栏关猫”[8]64，这就为权力违法提供了滋生空间。当前部分制度衔接阻滞、相互脱节导致“破窗效应”凸显。就制度体系本身而论，制度与制度之间衔接不畅、交叉重叠是导致领导干部制度意识薄弱的另一诱因。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”[8]55当前用权管权制度很多但是其中某些衔接配套稍显不畅，制度细化程度尚需提升，因而，干部尊崇制度、執行制度和维护制度意识仍需加强。

三、制度治党下领导干部制度意识培育路向

“子帅以正，孰敢不正？”只有党内领导干部自觉培养尊崇制度、执行制度及维护制度意识并积极作为，广大党员和群众才会效仿看齐。制度治党有助于突出培育干部制度意识，既抓党的制度建设也抓落实，通过领导干部以少带多、以点带面，将形形色色、方方面面的制度建起来、用起来、严起来。

1.以政治建设为统领，不断夯实理想信念

习近平总书记强调：“我们党作为马克思主义政党，讲政治是突出的特点和优势。”[1]80共产党人必须时刻铭记政治身份，培育良好的政治制度意识，坚守马克思主义政党的根本要求。为此，增强干部制度意识，必须一以贯之地坚持党的领导，旗帜鲜明地讲政治。一是增强“四个意识”，坚决捍卫党中央权威。领导干部必须自觉贯彻党中央精神，保质保量完成各项政令要求，抛弃执行打折扣、做选择、搞变通等思维，时刻牢记政治规矩、遵守党规党纪。二是敢于亮底牌和身份，守牢政治生命线。面对散布扭曲党中央形象言论和各种非法组织及活动，领导干部要敢于亮剑，坚决同污化党中央的行为作斗争，这既是政治要求也是身份义务。面对一些隐藏在大是大非问题背后的诱惑，领导干部要守牢人民群众的立场、守牢自己的政治底线、守牢正确的价值观，铭记党纪党规的红线不能逾越、法制法规的雷区不能穿越，始终向党中央看齐，明确制度的政治方向。

开展理想信念教育，是为了不忘初心和牢记使命。习近平总书记警醒广大党员干部，“理想信念就是共产党人精神上的‘钙”[5]137。在中纪委曝光的违纪案件中，几乎所有落马高官难逃于理想信念丧失、初心使命背离而破坏制度、身陷囹圄。为此，提高干部制度意识必须突出理想信念和宗旨教育。一方面，既要深入学习马克思主义理论特别是新时代党的创新理论；还要不断学习同做好本职工作相关的新知识新技能。对于理论学习，当前部分干部“有的想起来就学一学，三天打鱼、两天晒网”[7]11。对此，要借助中心学习组、读书班和各级宣讲团等平台，加强对领导干部经常性学习的管理和指导，使干部通过阅读经典作家著作坚定马克思主义信仰，通过学习“四史”坚定共产主义远大理想和和中国特色社会主义共同理想，提升自身党性修养，坚定人民立场，从源头上减少因超越制度约束生发谋私牟利行为。另一方面，经常开展党的主题教育，强化先进典型激励和反面典型警示教育。领导干部要对标先进模范事迹汲取营养，对照反面典型教材与不良行为和思想划清界限。一是延续重温入党誓词、重忆入党历程等活动，抓好思想政治教育。领导干部可通过叩问初心使命等活动强化坚守和践行全心全意为人民服务意识，主动担当民族复兴时代重任，严格用制度条例约束自己，自觉增强履职尽责意识。二是加强干部教育培训，学习执行制度所必备的技能教育。部分干部由于缺乏实务工作能力，导致尊崇制度向执行制度过渡存在“中梗阻”。组织干部理论政策培训辅之以科技管理等实操培训，有助于引导干部在思想境界提升基础上，更好地坚持按法规制度行使权力，从而维护制度。

2.加强党内纪律建设，突出规矩和纪律意识

干部出问题大多数是从破坏纪律开始的。因此，增强干部制度意识、推进制度治党，必须从强化党规党纪、监督执行和干部选拔三个方面予以保障。

一是严肃党内组织生活，养成政治纪律意识。马克思主义政党要突出纪律严明的优势要求，必须从干部落实抓起。首先，坚持党内组织生活制度化，落实“批评与自我批评”。“当前，党内积极的思想斗争讲得少了，批评与自我批评难以开展起来，民主生活会很多成了评功摆好会”[3]353，严重破坏批评与自我批评制度。对此，要坚决落实党小组生活会制度，要求干部以真批评、敢批评、严批评的态度审视自己，一切向党规党纪对齐，杜绝践踏制度、抛弃制度、丑化制度行为。其次，推进党章学习常态化，培育干部遵纪守法意识。党章是确立党规党纪的根本遵循，居于根本大法地位。部分干部制度意识存在缺陷，与党章学习浮于表面有着紧密联系。党章意识不强会导致尊崇党章、执行党章、维护党章乏力，纲纪之弦一旦松弛，淡忘制度、违反制度行为就会屡禁不止。增强干部制度意识，根源上就是要实现党章党规学习常态化，加强对干部尊崇党章、执行情况督查，严格处理偏离党章精神行为，使得干部守住规矩和纪律制度底线，养成敬畏制度、遵守制度意识。最后，加强“三严三实”专题教育规范化，将制度意识高高竖起。干部队伍开展专题教育，不能使其成为一纸空文和空中楼阁，更不能随意化、平淡化、娱乐化及庸俗化。一方面，领导干部要真正做到严格用权和加强自律，通过深化制度修养影响周遭人员，防止不讲原则、不讲规矩、不讲制度而跳入“权钱圈套”，带头培育遵章守纪风尚；另一方面，从切实为民的角度出发，领导干部要谋事求实、创业务实、做人要实，不做心中没有人民、肩上没有责任、眼中没有制度的糊涂官，要通过组织监督提高自身担当意识，对标制度要求取得严守制度规范的效果。

二是以督查压实责任，确保制度执行效度。制度出台在于执行，唯有坚决执行才能“使纪律真正成为带电的高压线”[8]77。习近平总书记指出，有了好的制度如果不抓落实……制度就会成为稻草人、纸老虎[4]59，沦为干部逾越制度的突破口。由此，培育干部制度意识需要坚持以下措施：首先，坚持制度执行平等原则。党内法规制度一经制定就对所有党员群体具备同等约束力，制度执行对象全面覆盖，违反制度依规裁决，党员“不论职务高低、资历深浅、成就大小，都必须自觉遵守党内政治生活准则”[8]82。其次，加强监督分权制约，设置权力清单。“党员干部越是位高权重，越要受到严格管理和监督”[8]123，化解一把手权力过分集中问题就要落实监督分解权力、配置权力，不同职能部门应权有所属、权有所用、权有所为，从而规避部分干部因权力过于集中导致不受制度约束，出现一把手升级为“一霸手”现象。此外，权力清单突出明确公权与私权、用权和放权两者间的关系，运用权力不能翻手为云、覆手为雨，而要依据条条框框，有理有据地公开行使，真正让权力在阳光下运行。再次，强化监督制度执行，层层传导压力、级级严抓效果。一方面，开展领导班子内部监督以落实自审自查，保障制度执行科学规范。强化行政、审计督查和巡视监督，规范组织制度和财经制度执行。通过“中央巡视+省区市巡视”上下联动以形成督查横纵覆盖网络，落实党委纪委双重领导制度，由专项督查制度化倒逼领导干部自觉崇尚和执行制度，增强干部制度规范能力。另一方面，多措并举拓宽人民监督渠道，发挥社会监督、舆论监督等群众监督作用，尤其是利用互联网大数据手段，广泛集中人民意见、群策群力，让制度时刻捆绑在干部身上、进入干部大脑、融进干部内心，形成不敢违反制度、不能违反制度、不想违反制度的为官氛围。

三是建章立制从严治吏，抓好干部选任工作。用好一人惠及一方，制度治党要选拔具备制度意识的干部人才，要以正确用人导向严抓干部制度意识。新形势下，要全面贯彻新时代党的组织路线，加强干部队伍建设，落实好干部標准，而“我们党选拔任用干部的标准就是德才兼备”[9]127。首先，从源头上把关干部准入，即坚持党领导选拔干部原则不动摇，严格执行干部选拔制度。选拔干部要突出依法办事、遵规守纪原则，优先聘用拥有良好法治素养和观念意识且敢于旗帜鲜明、勇于担责尽责、善于准抓实干的干部，而将拉票贿选、跑官要官、买官卖官等心术不正的人员排除在选拔第一线。其次，从过程中规范干部履职。选拔干部不是一个一劳永逸的过程，一些干部在位期间衍生了制度范围之外的“人治思想”“长官作风”，因而需强化干部履职规范。除上文提及监督举措之外，还需坚持对干部严管和厚爱相结合，严管之余关心干部情感需求、解决干部困扰难题，铲除因难题而引发的用权不严、履职失利等行为。坚持正向激励取代逆向激励办法，设定容错纠正机制，分类别、分情况对干部干事创业进行研究和支持，防止干部受到不当的非议和惩处，为想作为、敢作为、真作为的干部提供发挥聪明才智的广阔舞台。再次，从结果上落实干部淘汰，干部考核与干部退出相挂钩。目前干部考核年年有，但做台账、填报表、累数字的虚假成绩扰乱干部考核时有发生，为此必须重视日常工作和重大事项考核相结合、群众和乡语反映相联系、上级考核和基层考核相衔接，突破年终考核一锤定音的决定性机制。干部考核的目的在于引导其形成制度意识，对于在实践考察中不符合干部准入标准的，要及时从领导干部队伍中剔除，保证干部队伍的先进性和纯洁性。

3.创新党内制度法规，扎紧制度体系牢笼

干部通过坚定理想信念认知制度立场，形成制度尊崇意识，深化党内纪律建设及监督认知制度要求以落实制度执行意识。制度治党增强干部制度意识还需完善制度体系本身，引领干部认识制度品质以形成制度维护意识。由此，领导干部由制度自觉到制度自律最终实现制度自信。

把权力关进制度笼子，第一要务是建好笼子。习近平总书记指出：“笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”[8]53笼子太松就是制度不严，究其本质就是制度不健全，为部分干部制度意识缺场提供空间。要解决笼子困境，就需要回应以下三个问题：制作笼子的标准是什么？如何制作笼子？怎样评价笼子？第一，坚持以党章为根本依据，建设与国家法律法规相衔接的若干党内法规制度体系。制度制定必须始终以党章为核心，突出党章核心地位，其余党内法规对其进行补充完善。党章等党内制度要突出严于国家法律特征，对广大党员尤其是领导干部要求更为严苛。第二，以民主集中制为活动组织原则，坚持在党的统一指导不断筑牢制度体系。党的领导是一以贯之的，制度制定必须贯彻民主与集中程序，坚持一切为民的服务理念，运用法治思维以巩固和发展根本制度、基本制度及重要制度，在总结我国社会主义实践经验的基础上，将改革创新成果提炼进而固化为制度。第三，构建以降低破坏制度事件频次为基本依据、以领导干部切实具备制度意识为根本依据的评价体系，实现从不敢到不想的跃升。制度生效带来最明显的变化，即干部开始注重言谈举止，减少暗箱操作，使党内风气有所改善，但这仍限定于不敢不执行制度的维度。制度发力的最终效用在于制度由干部入身至入心，由外而内、由表及里，因信仰而尊崇、因信守而执行、因信服而维护。

党规党纪要及时完善与创新。制度革新滞后引发的制度漏洞，会削弱制度约束力，影响干部制度意识培育。习近平总书记指出，全面从严治党要“与时俱进推进制度改革创新”[10]188，将管党治党的“螺栓”越拧越紧。一方面，弥补制度脱节，强化制度系统性。制度互相脱节容易导致执行制度出现“真空区”，因而党要管党必须加强制度顶层规划，改善党内一些法规制度脱离实际、内容模糊现状，构建架构连接制度的中间桥梁。另一方面，及时创新制度，增强制度适用性。根据时代要求，该废止的及时废止，该修订的及时修订，该创新的及时编制审定，扎牢制度笼子，使干部群体中“无制度意识、违反制度者承担违反成本、法规责任”[11]。此外，创新制度要避免过繁过杂，制度制定者需要具备大局意识和系统观念，合理统筹制度设置，增强制度实践性。

制度意识落地生根，关键是坚决维护制度。干部尊崇制度却不执行、执行制度而对他者破坏制度熟视无睹，是制度意识“出轨”的表现，各级领导干部肩负着制度制定和制度执行双重使命，唯有干部群体制度维护意识定型，制度意识才能形成逻辑闭环。为此，一是要时刻发挥广大党员的主人翁意识，让更多领导干部参与建制过程，广泛听取干部意见，从而让党内具体法规得到主体理解、主体认同、主体执行及主体维护。二要支持干部维护制度，捍卫制度权威地位。各级党的干部还肩负强化制度意识的责任和义务，需要为制度的发展完善贡献价值[12]。干部自身不仅需要端正思想、遵守规范，还要敢于批评和纠正身边人员因贪念产生的不良行为。党组织要悉心支持和保护为了维护制度权威而受到同级、上级挤兑受挫的干部，为弘扬制度意识營造有利氛围。三要宣扬社会主义核心价值体系，强化制度意识，使尊崇制度、执行制度蔚然成风。建设社会主义先进文化能为干部培育制度意识提供文化氛围[13]，从而使干部主动接受制度文化熏陶，营造讲立场、讲原则、讲规矩、讲纪律等制度风气，逐渐形成制度维护意识。

四、结语

制度治党的核心在于依托现代化国家治理体系，打造具备制度意识的领导干部队伍，以营造风清气正的党内政治生态。建设廉政党风“就是要从各级领导干部首先是高级干部做起”[8]98，因而面对部分干部制度意识乏力困境，制度治党背景下推进党风廉政建设，要从认识规正、严抓执行及思想信仰三维角度出发构设培育路径，塑造领导干部制度意识，持续发挥制度治党实效，彰显共产党人底色，永葆党的青春活力。

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[10]十九大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2019.

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