突发公共事件治理中的地方政府危机决策研究

李雪

摘要：现代社会不仅是一个高度发达的文明社会，也是一个各类突发公共事件频发的风险社会，而地方政府危机决策则在突发公共事件治理中起着决定性作用。但是，目前地方政府危机决策存在缺乏系统思维、决策者综合素养不高、信息相关问题突出、执行存在偏差和相关制度安排不健全等问题。针对这些情况，可通过树立系统决策思维，提升决策者综合素养，及时收集、处理和披露信息，纠正危机决策执行偏差以及建立健全危机决策相关制度安排等措施，加强和完善地方政府危机决策能力，继而实现对突发公共事件的有效治理。

关键词：突发公共事件；治理；地方政府；危机决策

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）11-0121-06

基金项目：德阳市社科研究“十三五”规划2020年度项目“突发公共事件治理中的地方政府决策行为研究”（DY20C070）；四川省社会科学重点研究基地——四川循环经济研究中心资助项目“行政发包制下河长制的实施困境与突破——以四川省为例”（XHJJ-1925）。

一、地方政府危机决策问题的提出

长期以来，高度发达和便捷的现代社会让人们享受了前所未有的丰富物产，但其中也隐藏着风险和挑战。目前，我国正处于社会转型关键期，整个社会呈现出总体性变革的状态。正是由于社会结构分化、制度建设不完善、人口大量聚集且流动加剧、大众危机意识淡薄以及网络放大效应等等问题，突发公共事件往往容易发生，各类“危机事件已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战”[1]。

所谓突发公共事件，指的是突然发生造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件具有明显的区域化特点，而地方政府作为特定区域内的公权力载体，对突发公共事件的治理具有难以回避的职责。我国实行的是在党中央、国务院统一领导下以属地管理为主的应急管理体制，这就要求作为特定行政区域内责任主体的地方政府，能够在第一时间对发生在本地的各类事件加以关注并及时处理。地方政府是否能够有效治理突发公共事件，关键在于是否能够及时收集和处理信息，作出正确决策并加以有效实施。总之，地方政府危机决策在突发公共事件治理中发挥着不可替代的决定性作用。

二、地方政府危机决策中存在的问题

危机决策指的是决策者在有限的时间、信息和资源等情况下对突发公共事件进行识别并采取行动的非程序化过程[2]。相较于常规决策而言，危机决策往往具有时间紧迫、环境复杂、关键信息缺乏、结果不确定以及非程序化等特征。就我国而言，地方政府危机决策目前存在着以下几个方面的问题。

1.缺乏系统决策思维

突发公共事件有其自身的发生逻辑，还常常与当地整个环境有莫大关联，涉及经济、政治、文化、社会和自然条件等因素。但是长期以来，地方政府危机决策往往只是着眼于对已发公共事件的处置，即事中决策。正是由于缺乏系统决策思维，平时未能深入了解事件与环境的关系、未能做好事前监测与预警以及事后及时总结经验教训等工作，仅仅关注已发生事件的处理，孤立看待突发公共事件以及事件发生发展的每个环节[3]等原因，极大地增加了危机决策失误的风险。

2.决策者综合素养有待提高

在实行属地化管理为主的应急管理体制下，地方党政决策者自然对发生在本区域内的突发公共事件负有总体责任。突发公共事件本身所具有的突发性、紧迫性等特点也要求危机决策必须快速、准确、有力[4]。因此，为了实现对突发公共事件的有效治理，必然会对决策者的综合素质提出高要求。而目前，由于各种主客观原因，地方党政决策者作为危机决策者的综合素养有待提高，这主要表现在以下几个方面：其一，危机意识不强，存在侥幸心理；其二，决策理念存在偏差，片面强调“维稳”以及追求地方甚至个人私利等；其三，危机应对的专业能力不强，过于依赖个人价值偏好、过往经验等；其四，危机决策状态下的心理素质不高。

3.危机决策中的信息相关问题突出

信息在进行危机决策时的重要性不言而喻，如果决策者能够在突发公共事件刚发生甚至是潜伏期就掌握大量可靠信息，那么对突发公共事件的预防及处置将更加容易和精确。实际上，信息是危机决策的前提条件和核心要素，贯穿于整个危机决策的始终。危机决策实质上就是对信息的收集、处理和交流，并在此基础上加以实施的过程[5]。地方政府危机决策中的信息问题，主要包括以下几个方面：其一，信息收集能力不足，无法及时收集到更加全面且可靠的信息；其二，对信息的甄别、加工和处理能力不强，无法在信息有限的情况下高质量利用信息；其三，信息的共享、披露往往不够及时，贻误了处理问题的最佳时机。

4.危机决策执行存在偏差

所谓危机决策执行，就是指危机决策执行者为了实现决策目标而采取的实际行动。危机决策执行是整个危机决策系统必不可少的一环，制定危机决策的目的就是为了執行，并在执行中接受实践检验以便进一步改进决策内容，最终实现对突发公共事件的有效治理。但在地方政府决策执行过程中，常常发生执行偏差，这主要表现在以下几个方面：其一，照搬执行；其二，敷衍执行，即执行不认真、投入不足；其三，异化执行，即在执行中掺杂了太多不合时宜甚至是自利的因素；其四，过分执行，即“执行过头”，这在我国压力型体制下表现得十分突出；其五，不畅执行，即在执行过程中遭受了很大阻力。

5.危机决策相关制度安排不健全

尽管危机决策的非程序化特征在很大程度上制约了危机决策相关制度安排的制定和实行，但危机决策仍必须遵守法治原则。目前，我国已经制定了一大批危机决策相关法律法规，例如《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国安全生产法》等等，其中既有统一立法，也有专项立法、部门立法以及地方性法规。总体而言，已经初步完成了危机决策制度体系建设。但仍有很多不够完善的地方，主要表现在以下几个方面：其一，相关制度安排本身不合理；其二，相关制度安排原则性太强而可操作性不足；其三，新的制度安排亟待建立；其四，众多相关制度安排并未形成一个闭合的、有机运转的系统；其五，相关制度安排没有被有效执行。

三、加强与完善地方政府危机决策的路径思考

1.树立系统决策思维

危机决策是一种非常态下的系统工程，需要综合考虑与决策相关的因素以及它们之间的有机关联。尽管不可能包含有关危机决策的一切要素，但系统理论至少可以帮助决策者树立一种危机应对的系统思维，即在面对复杂多变的事件时可以更加全面、深入地分析并作出更加科学合理的危机决策。要做到突发公共事件有效治理中的系统决策，可以从以下三个层面进行思考。

其一，宏观层面。时刻关注整个环境的变化，并在此基础上系统分析环境变化与突发公共事件发生之间的关系，利用人工智能、大数据以及专家智囊等多种手段，建立和完善风险评估及预警机制，及时发现、甄别和处理各种风险因素。

其二，中观层面。遵循突发公共事件的发生逻辑，在重点关注事中处置与救援时，一方面要做好事前应急预案制定与演练、物资与人员储备、监測与预警等工作，把危机状态下的决策“前移”，实现危机决策“常态化”；另一方面，在做好事后恢复与重建的同时，也要做好事后的反思和总结，并对其进行整理、归档进而形成一个数据库，以便再次遇到类似事件时可以借鉴和参考。

其三，微观层面。聚焦事中决策并将其作为一个系统来思考。该系统除了包括复杂多变的决策环境外，还包括信息输入-决策制定-决策执行-反馈（新的输入）等四个相互连接且实现闭合的环节。其中，决策制定作为最为重要的环节，至少包含了决策者、决策信息以及相关制度安排等内容，实际上，这些因素贯穿于整个危机决策的始终。

2.提升危机决策者的综合素养

第一，树立正确危机意识，避免侥幸心理。近几年随着国家对突发公共事件愈发重视，加之网络对各类事件的曝光和放大，地方各级党政干部的危机意识实际已经有了很大提升。但需要指出的是，这种在“维稳”以及个人仕途视角下形成的“危机意识”，显得相对被动且功利，并非一种积极主动的危机意识观，由于存在侥幸心理而导致错过最佳危机应对时机的情况仍时有发生。要树立正确的危机意识，必须寓危机管理于日常的制度建设和管理之中，即实现危机治理常态化，时刻做好应对准备。

第二，纠正决策理念偏差。从公权力性质的理想状态角度，政府作为公权力机关，理应竭力增进公共利益，提供优质的公共产品和服务。但在实际情况中，决策者往往具有一种自利倾向，即在作出决策时并非处于“完全忘我”的状态，面对突发公共事件往往“捂盖子”、欺上瞒下，致使突发公共事件愈发严重。要纠正危机决策者的决策理念偏差，坚持以人为本的价值取向，必须多管齐下：加强教育，让其自觉坚持群众路线；发挥考核指挥棒作用并完善相关问责机制。

第三，提高危机决策者的认知水平和专业能力。毫无疑问，任何事件的应对最终起决定作用的还是“人”，因此必须提高危机决策者的认知水平和专业能力，否则再优秀的专家，再先进的技术，再好的监测系统也于事无补。一般而言，危机决策者至少应该具备相当的专业知识、决策环境评估能力、信息收集和处理能力、资源动员整合能力、决策制定能力以及决策评估与修正能力等。而要提高危机决策者的认知水平和专业能力，至少应该做到以下几点：一是加强学习和培训，包括相关专业知识和经典案例；二是学会运用决策支持系统（DSS）以及其他现代高科技手段，诸如大数据、人工智能等；三是尽量保证一些专业性要求较高的管理职位由具备相关专业知识的干部担任。

第四，进一步提高危机决策者的心理素质。危机决策的时间紧迫性、不确定性以及影响广泛性等特征给决策者带来了极大的心理压力，导致其往往出现从众、侥幸和悲观等多种认知心理障碍，表现为失去自我、随大流、犹豫观望等行为，极大地增加了决策延误或失误的风险。提高危机决策者的心理素质，可以采取以下几方面的措施：其一，加强理论学习和培训，保证基本理论素养；其二，做好应急预案并加强演练，对可能发生的突发公共事件应对有更为直观的感受；其三，做好事后总结，积累经验教训；其四，平时多关注身心健康并加强锻炼，增强自我调节能力。

3.及时处理危机决策中的信息相关问题

第一，增强信息收集、分析和处理能力。对信息的收集、分析和处理是进行危机决策的前提条件。但实际情况却是，突发公共事件的突发性、不确定性乃至隐蔽性，使得决策者往往无法在有限的时间内获得大量信息，即使能够获得一定量的信息也存在诸如信息来源的碎片化和分散化、信息失真和偏差以及信息传递时间较长等问题。这进一步加大了危机决策者在有限信息的基础上迅速甄别和分析关键信息的难度。要提高信息收集、分析和处理能力，就要充分发挥科学的力量，包括设立专家智囊储备库以及利用现代信息技术和设备等。同时，加强和完善监测与预警机制，保证及时获得相关信息。

第二，保证信息披露及时。长期以来，地方政府由于担心被问责、存在侥幸心理以及准备不充分等主客观原因，对突发公共事件相关信息的披露并不积极，有的地方甚至利用信息不对称优势进行信息垄断甚至隐瞒，还有的地方采取看似为公共利益着想的“内紧外松”的信息披露措施。这直接导致各种谣言、小道消息在互联网尤其是各类社交平台上迅速蔓延，恐惧和不稳定心理因素开始发酵，政府公信力也容易受到质疑。实际上，对于突发公共事件的治理仅凭政府的力量远远不够，还需要其他社会力量的共同参与，以达到资源互补、风险共担的效果。而要达到这个效果的基本前提就是保障公民的知情权，保证信息披露及时。为此，至少应该做好以下几个方面：其一，危机决策者要在互联网时代下转变理念，学会信息共享，变被动发布为主动披露，把“找茬者”变为“合作者”；其二，加强和完善信息披露机制，变随意发布的“软约束”为必须披露的“硬指标”，充分保障公民的知情权。

4.纠正危机决策执行偏差

第一，强化决策执行者的责任意识，提升危机决策执行能力。强化责任意识需要加强对决策执行者的责任宣传和教育以及制度约束。提升危机决策执行能力则需要加强对决策执行相关领域的培训，建立健全决策执行机构以及提供必要的决策执行辅助设备和工具。

第二，提升危机决策质量。实际上，高质量的危机决策，其本身就是一个复杂的系统工程，需要高水平的决策者，需要尽量全面、可靠的决策信息，需要完善配套的制度建设以及先进的科技支撑等等。在实际情况下，决策者没有必要也不可能制定出绝对完美的决策，但对高质量决策的追求可以时刻提醒决策者们在制定决策时多一份责任、多一份谨慎、多一份投入。

第三，提升危机决策中的公众参与度。公众作为危机决策的目标群体和直接利益相关者，最能够体会危机决策的执行效果。因此，应该在危机决策中发挥其积极作用，让公众及时知晓并通过各种方式参与决策互动。如此，既能保证决策的科学、民主，又能让公众对决策有更多关注，更多主动配合与支持，更多监督与反馈，从而克服公众的旁观者心态，使决策者不断提高决策执行的反馈和回应能力，及时发现执行中的偏差并予以纠正，最终实现决策目标。目前，提升危机决策中的公众参与度，既需要各级政府转变决策理念，还需要制度上的肯定以及广泛的社会监督。

第四，建立健全危机决策执行机制。目前，各级地方政府越来越重视重大行政决策中的制度安排，引入并实施了决策后评估制度，即对决策内容与决策执行情况作出及时评估和反馈。通过建立健全决策效度评估机制、决策执行跟踪与反馈机制以及决策监督机制等，可以使决策者及时发现决策执行中的偏差并纠正。

5.建立健全危机决策相关制度安排

第一，运用系统思维全面审视已有的法律法规，同时发挥包括各级政府、媒体、公众以及专家等不同主体的积极作用，建立健全相关制度安排，做到有法可依。例如，针对“在突发公共事件治理中如何平衡公共安全与个人隐私，即如何保障在紧急状态下公民的合法权益不被轻易侵犯”这一问题，有必要探索建立健全“危机管理的权利救济机制”[6]，充分保障公民的合法权利。

第二，鉴于有些制度原则性太强而可操作性不高以致其常常流于形式的情况，必须完善相应的配套制度建设。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。然而在实际中，地方政府往往为了规避由此可能带来的巨大政治风险几乎不会越级上报，仍然是事事请示，最终可能导致耽误决策时间。因此，有必要探索全面建立“非恶意越级上报不受任何惩罚或追责机制”，为突发公共事件治理争取时间。

第三，突发公共事件治理包含了事件潜伏期、发生处置期和事后恢复期三个阶段，因此，相应的制度建设必须是一个闭合的、有机运转的系统。针对每个阶段的实际情况，地方各级政府可以在法律允许的范围内结合当地实际情况制定地方性法规，完善“一案三制”，即应急预案、危机管理体制、机制和法制建设，进而探索完善的、适合本地实际情况的危机决策制度体系。

第四，完善绩效考核体系。在实际情况中，要保证地方政府有效落实相关制度安排，必须充分发挥考核的指挥棒作用。因此，在地方政府绩效考核体系中，应该加强和完善对突发公共事件治理的考核内容，并且在考核指标的设定上，应以《应急预案》和今后一个时期的工作计划为依据。此外，考核体系中除了约束内容外，还应该包含激励条款，通过探索建立健全“激励机制和容错纠错机制”，让领导干部敢于担当，积极主动地应对突发公共事件。

参考文献：

[1]薛澜，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[J].中国软科学，2003（4）.

[2]李严昌.政府危机决策的回应性缺失及其治理研究[J].云南行政学院学报，2017（2）.

[3]左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线，2008（1）.

[4]鲍静.危机中的政策困境与化解：政策能力的提升[J].政治学研究，2005（1）.

[5]钟开斌.危机决策：一个基于信息流的分析框架[J].江苏社会科学，2008（4）.

[6]范旭斌.关于完善危机管理法律制度的思考[J].学海，2004（4）.

責任编辑：陈若水