制度变迁视域下我国职业教育变革的历史逻辑与动力机制

摘 要 基于诺思的制度变迁理论构建我国职业教育变革分析框架，对我国职业教育变革历史进程分析认为，我国职业教育变革的历史逻辑是：工业化发展水平及产业发展需求是根本动力，主体信念变迁是先行条件，对非正式约束的重构是突破口，当前迫切需要探索“求诸己”的中国特色职业教育变革之路。建议通过多主体参与的职业教育价值讨论来改变主体信念，以产教融合为契机建立政府、产业与职业院校的三维立体信息沟通机制，构建多样性、竞争性激励制度激活各层面职业教育主体创新行动等策略来优化我国职业教育变革动力机制。

关键词 职业教育;变革;历史逻辑;动力机制;制度变迁

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）25-0061-08

作者简介

张淼（1979- ），女，沈阳师范大学辽宁省职业教育研究院副教授，博士，研究方向：职业教育基本理论（沈阳，110034）

基金项目

全国教育科学规划教育部重点课题“制度变迁视角下我国职业教育变革动力模型与机制研究”（DJA160267），主持人：张淼

伴随我国产业结构转型升级、国际制造业竞争加剧，我国技术技能人才质量与规模面临前所未有的挑战。十八大以来，中央和地方政府陆续出台若干重大政策，进一步明确职业教育在国家经济社会发展中的战略地位，标志着我国职业教育已经进入新一轮变革的关键期。但是如何推动实践主体切实参与变革，破除改而不革的积弊，如何构建一整套符合我国职业教育发展阶段及规律的变革策略，成为亟需回答的理论和实践问题。新制度经济学代表人物诺思创立的制度变迁理论超越经济领域，探讨了人类社会制度变迁的基本规律，使其兼具社会科学的性质[1]，该理论认为“只有在历史关系的语境中，我们才能真正理解渐进性变迁”[2]。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，是理解历史变迁的关键。如果说我国职业教育变革是一个渐进性变迁过程的话①，那么要想真正理解我国职业教育变革目前存在的问题，就必须对我国职业教育变迁的历史进程及制度变革进行系统梳理。本研究依据制度变迁理论要素及其对经济变迁的分析框架，尝试构建我国职业教育变革分析框架，以历史的视角探讨我国职业教育制度变迁过程，从而揭示我国职业教育变革的历史逻辑、内在规律及其动力机制②。

一、基于諾思制度变迁理论的职业教育变革分析框架构建

学界对职业教育制度的理解、运用及讨论颇丰，其语义层次及概念边界也复杂多样，有必要基于诺思的制度变迁理论，申明职业教育制度的概念，以明确本研究的理论分析对象及边界。诺思认为，制度是“一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，包括三部分：正式规则（formal rules）、非正式的约束（informal constraints）及其实施特征（the effectiveness of their enforcement）”[3]。诺思尤其重视对非正式约束的分析，认为尽管正式规则十分重要但也只是在型塑人们社会选择中起到很小一部分作用，而非正式约束则是大量存在的。这些非正式约束是在人类社会诸种文化传统中逐渐形成的，包括人们的行事准则、行为规范以及惯例等等，无论短期还是长期，都会对社会变迁中行为人的选择集合产生重要影响[4]。鉴于此，本文探讨的职业教育制度，并不特指某一特定职业教育制度，也不专指正式制度，而是着眼于整体制度变迁，聚焦于新旧制度交替过程，着重探讨是什么条件使职业教育主体惯常的行事准则、行为规范及惯例（非正式约束）发生了变化、再博弈甚至根本变革的，从而揭示新制度如何在原有制度基础上演化而来，其动力机制如何。

（一）从不确定性出发探寻职业教育制度生成与变革的动力源泉

构建制度是人们减少不确定性的必然需求，“不确定性”是制度创新的根源，是个体能力与所决策问题的难度之间的差距[5]。职业教育是与社会经济产业发展关系密切的社会活动，同时职业教育制度又是社会政治经济体制下衍生性的社会制度，所以职业教育主体面临的不确定性主要来自于社会经济产业发展需求变化以及社会政治经济制度变迁两方面。具体衡量这些不确定性带来的动力强度及变革起点需要建立判断维度，借鉴制度变迁理论对不确定性判断的维度[6]，可以将旧职业教育制度、规模和质量以及职业教育主体知识存量作为职业教育不确定性的判断维度，即有些不确定性是通过主体增加知识技术可以解决的，有些不确定性是可以通过规模和质量的改善得以解决的，还有一些不确定性则需要重新建立制度规范才可以解决，意味着新制度生成的动力和条件得以成熟。

（二）将主体信念变迁作为考察职业教育变革的切入点

不确定性带来的变革动力是外在客观条件，虽然意味着变革的必然性，但却不能决定其何时、何地以及如何发生，而相对价格的根本性变化才是制度变迁的直接来源[7]。除了外生性的技术变革等带来的相对价格变化，“大部分是内生性的，是企业家（主体）持续的效益最大化的努力（获取新的知识与技能），进而通过改变感知得到的衡量与实施成本、改变感知得到的新谈判与契约的成本与收益，最终改变相对价格”[8]。因而，在旧制度向新制度变迁过程中，组织及其代理人的博弈决策是推动制度变迁的直接力量，他们是制度变迁的真实主体，他们的感知与行为值得认真审视。主体感知可以归结为主体信念，“人们持有的信念决定了他们所作出的选择，然后，这些选择建构了人类行为的变化”[9]。因此，可以从主体信念变迁入手展开对职业教育制度变迁的分析。

那么，谁是职业教育变革的主体呢？诺思认为，“如果说制度是社会博弈的规则，那么组织就是社会博弈的玩者”[10]。职业教育变革中的主体应为职业教育组织及其代理人。学校组织及校长理应是职业教育制度变迁中的“玩者”，但如果学校组织及其代理人的功能发生分化或转移，职业教育变革的参与主体就会变得复杂起来，这些主体间的关系及其在变革中所起的作用需要具体分析。职业教育变革可能的参与主体包括职业教育内部和外部两个系统，外部系统包括行业组织、企业、技术掌握者以及第三方社会组织，内部系统则主要由学校、地方政府和中央政府三级主体构成，同时学校内部包括校长、教师和学生等主体，见图1。

（三）从非正式约束下主体对路径依赖的突破中探寻职业教育变革的动力机制

改变相对价格、降低交易费用成本虽然会激发变革行为，但主体是否会采取行动还要取决于其信念认知改变与否，这就是说信息传递与沟通的有效性以及主体感受到的制度激励这些影响主体信念变迁、激励主体行为的影响因素将成为变革发生的关键。根据诺思的制度变迁理论，制度框架主要从三方面发挥激励作用：政治结构，它界定了人们建立和加总政治选择的方式;产权结构，它确定了正式的经济激励;社会结构，包括行为规范和习俗，它确定了经济中的非正式激励[11]。这三者共同反映规则制定者的信念体系，共同约束并激励在场主体的信念及行为。其中，政治结构是决定性激励因素，决定主体的基本观念、方向及行为模式;产权结构和社会结构激励并非可有可无，它们可能从根本上决定主体行为动机的强度、灵活性以及持续性。

非正式约束是主体间信息传递、沟通互动渠道与方式以及有效制度激励的集中呈现。但由于非正式约束是从文化中衍生出来的，既具有直接性、连续性同时又兼具迟滞性和多样性，这些嵌套（nested in）着非正式约束的文化会在“制度的渐进演化方面起着重要作用，从而成为路径依赖的根源”[12]。所以，真正的变革动力机制将蕴藏在主体如何改变认知，突破既有非正式约束下形成的路径依赖，在制度框架的激励作用下，改变相对价格，重新制定“游戏规则”的过程当中。

可以将我国职业教育变革分析框架概括为：从不确定性出发探寻职业教育变革的动力原点与强度，考察职业教育变革主体如何在信念变迁下通过博弈与谈判突破路径依赖进而生成新制度，见图2。

二、我国历次职业教育变革分析

纵观我国现代职业教育发展史，伴随我国近代工业化进程，主要经历了清末民初、新中国成立以及改革开放以后三个重要历史时期。从社会经济体制的变迁来看，这三个历史时期经历了从封建经济到半殖民地半封建经济，到社会主义计划经济，再到社会主义市场经济的几次根本性变革，职业教育制度也随之发生变革，并呈现出鲜明特征。对这三次变革的纵向梳理，有助于厘清我国职业教育制度变迁中的根本性阻力与影响因素。

（一）清末民初从传统职业教育向现代职业教育變革的初步尝试

1. 社会制度断裂式发展带来诸多不确定性

分析清末民初职业教育发展面临的不确定性。一方面，鸦片战争之后，虽然社会主体经济仍是农业经济，但是工业化进程开始沿着移植西方现代机器大工业生产和传统手工业被动进化两条轨迹发展[13]，使得当时手工业、工场手工业、半机器工业、机器工业同时存在，社会生产力和技术构成上呈现出多元、多层次混合特征[14]。这意味着，传统学徒制依然在相当范围内奏效，局部机器工业生产的人才需求通过短期工厂培训可以满足，现代职业教育依存的现代化工业基础并未发展成熟，职业教育缺乏全面现代化、系统化发展的动力。另一方面，清末民初社会政治经济体制动荡变迁，依托稳定政治经济体制力量统筹产业与职业教育协调发展的条件不充分，因而职业教育变革只能是基于局部社会经济发展需求，依托不同主体信念转向所实施的分散性制度构建尝试。

2.不同主体的职业教育信念变迁及其应对

第一，政府。鸦片战争除了让国门被迫打开，还带来了巨大的信念冲击。部分开明的执政者努力调试固有意识与客观现实之间的冲突，“师夷长技以制夷”是这一时期代表性的官方信念转向，一方面固守传统儒家文化思想，另一方面不得不承认西方现代知识技术是先进的，需要学习，同时心态上又是“急切”的，试图找到一种办法快速解决问题。体现在学制上，无论是1903年清政府推行的《癸卯学制》还是1911年民国政府颁布的《壬子癸丑学制》以及后来1922年北洋政府推行的《壬戌学制》，都体现出政府希望通过对国外先进经验的移植与借鉴，快速构建起现代教育体系，以解决国家、社会用人急需。在办学上，以沈葆桢为代表的政府官员受命筹办新式学堂，努力培养实用型人才。但是这始终是意识上的一种被动转向，对现代职业教育的真正意义以及社会现实需求状况缺乏充分认识，从执政者到民众对职业教育是低层次教育的传统思想并未改变，所以尽管职业教育进入了新学制，各地大量兴建官办职业学校，但是却最终未能实现举办职业教育的初衷。到1916年，全国实业学校学生仅占学生总数的0.77%[15]。

第二，实业家（企业）。清末民初，以张謇为代表的一批实业家凭借一己之财力、社会影响力兴办职业教育，对地方经济发展作出贡献，是这一时期比较成功的职业教育变革实践[16]。这反映出企业作为主体兴办职业教育在人才培养数量规格的适应性上具有天然优势。从主体信念变迁来看，实业家是职业教育环境不确定性感知最直接的主体，尤其是家族企业及地方产业发展面临困境时，将直接改变他们对职业教育的认知。加之这部分主体大多接受过良好教育，历经社会变迁，拥有忧国忧民的情怀、开放的思想以及务实精神。这些最终助益其改变对职业教育相对价格的判断，认识到职业教育对家族产业发展、对国家社会发展的价值与意义，使得他们愿意主动投身职业教育，利用自身的财力和社会资源去与各方利益主体博弈、谈判。

第三，第三方社会组织。由黄炎培倡导成立的中华职教社是清末民初推动我国职业教育发展的重要社会力量，这是一类特殊的主体。首先，他们重视理论研究、创办理论刊物、努力扩大宣传，以引起社会各界对职业教育的深入了解、研究和讨论，这推进了我国现代职业教育知识的积累与提升。其次，尽管是公益性社会组织，但是由于吸纳了政商界有影响力的人士参与，使其具有直达政府决策层的影响力。第三，他们注重国际交流，通过走出国门考察、邀请国外专家讲学等形式，促进了对国外先进教育理论和经验的引介与学习。事实证明，正是基于对中国职业教育理论问题的思辨与研究，其在职业教育领域的实践才更符合中国实际情况而取得成功，尤其后期将办学重点转向“职业补习教育”，是以理论指导实践改革的成功范例。

3.正式制度式微下非正式约束探索活跃，形成相对独立与分散的变革动力机制

诺思认为，大规模政治经济秩序的缺失会创造有利于经济增长和人类自由的环境，在分散、竞争的环境中，产生多种选择性和可能性[17]。清末民初，我国正处于大规模政治经济失序时期，不同主体包括政府、实业家和社会团体，都在努力应对各自感知到的不确定性，依据自身意向性尝试构建新规范，但却都未达到成熟。归根结底，受当时工业经济总体发展水平所限，对产业工人的规模培养需求不旺盛，导致推动整体性正式规则建立的动力不足，亦未形成稳定的制度激励框架。但这些尝试是我国现代职业教育制度构建的先声，体现职业教育主体最初的信念选择和对非正式约束的博弈与探索，对我国现代职业教育制度的构建与变迁必将产生深远影响。

值得一提的是，当时对外通商口岸及民族工商业发展的布局结构奠定了我国现代化工业发展的基础，也形成了我国职业教育人才需求最初的基本布局与结构，这些共同促成了不同地域不同产业职业教育的实践基础。基于这些实践区域主体形成其对职业教育独特的感知、思考和经验，而这些认知和经验都化作无形的文化基因留存于当地的文化中，并将作为非正式约束或实施特征的一部分在区域职业教育变迁进程中影响并驱动主体的认知与行动，也成为区域职业教育差异化发展的文化根源。

（二）新中国职业教育制度的重构与确立

1.职业教育发展面临新的不确定性

新中国成立，明确走计划经济体制下的社会主义工业化道路，技术技能人才需求规格、数量与结构随之发生变化。清末民初虽然多主体尝试发展职业教育，但其规模和质量完全不能满足新中国产业布局及发展需求，迫切需要建立能够支撑新中国工业经济发展的人才支持体系。同时，新中国在全面接管各级各类教育机构后，如何改造旧教育是首要的问题，迫切需要构建与社会政治经济体制相匹配的教育体制。旧时的公立、私立职业学校均要进行整顿改造，以并入新教育体制。对于职业教育主体来讲，这些不确定性已不是通过知识更新、规模扩大所能解决的，而是需要制度上的全新变革与适应，因而注定这是一次从信念到体制再到实践的全面变革。

2.职业教育主体的信念重塑与应对

伴随社会主义计划经济体制的全面确立，与之相匹配的教育体制相应建立。职业教育作为教育体制的一部分，建立了由教育部牵头管理中等专业学校和由劳动部牵头管理技工学校两套并行的职业教育管理体制。

中央政府根据社会经济发展的整体布局与人力需求，出台了系列职业教育政策，并不断在实践中总结经验、更新认知、组织系统化改革。比如1954年7月由政务院批准，同年11月由高等教育部发布施行的《中等专业学校章程》、同年4月25日颁布的《劳动部关于技工学校暂行办法草案》，以及1964年关于“两种劳动制度和两种教育制度”的探讨，都反映出中央政府直面职业教育发展中的问题统筹改革的价值取向与行动选择。

从职业学校来看，作为提供人才培养服务的基层部门，主要是按照统一计划完成招生、培养和就业分配工作，这造成其对上级主管部门政策与计划的绝对依附，学校的办学自主性和主动性大大降低。这种制度下，职业学校对不确定性的感知功能大部分转移到上级主管部门，因而政府对职业教育发展不确定性的感知和因应成为职业教育发展与变革的关键因素。同时，苏联的专业技术教育成为这一时期唯一借鉴的国外经验，从职业教育理念到具体育人模式上全面转向学习苏联模式。

从企业来看，无论是行业参与办学还是国有企业直接办学，企业作为职业教育的育人主体，既有责任也有参与职业教育的积极性，学校和企业在人才培养上建立了基于管理体制的合作机制，保证了人才供给与企业需求相适应。

3.自上而下的强制性变革，正式规则快速确立，新的非正式约束酝酿生成

新中国成立时期的职业教育变革是依托社会主义政治经济体制构建职业教育体制的过程。正式规则的确立带来的是显著的主体信念重塑与行为激励效果。从中央政府部门、各业务部门，到地方政府，再到学校和相关企业形成严格依据行政指令统一行动的行事原则与规范，建立自上而下的统一信息传导与行动机制，具有快速、高效、系统的优势，为新中国快速恢复经济建设提供了必要的技术技能人力资源保障。尤其是，“招生即招工”的招生就业体制，赋予职业教育人才前所未的社会地位，毕业生具有国家干部身份，这使得中等专业教育在招生上颇具吸引力。

由于正式规则对主体行为的强力约束作用，传统非正式约束在这一时期并不活跃，与新体制相匹配的新的非正式约束酝酿生成。但这是一套适应计划经济的制度规范，對计划经济体制具有较强依赖性，意味着一旦计划经济体制发生变化，需要主体感知不确定性变化以及相对价格的改变，以采取相应的变革行动。这个时候，在计划经济体制下形成的路径依赖将成为制度变革、新制度生成的阻碍。

（三）改革开放后职业教育制度变迁在博弈和突破中逐步走向深化

1.伴随工业化进程不确定性呈现总体增加且区域不均衡发展特征

结束十年“文革”，经过拨乱反正，国家作出将工作重心放到经济建设上来的重大决策，努力建设社会主义市场经济体制。这是这一阶段职业教育变革的最重要不确定性的来源。市场经济体制改革激发了经济发展的巨大动力，大力推动了我国现代化进程。改革开放后我国工业化进程呈现出长期、快速推进，以及区域发展极不均衡的显著特征[18]。这意味着伴随产业发展，对技术技能型人才需求的规模和层次必然越来越旺盛，但是会经历一个较长的进程;而工业化进程的区域不平衡发展，导致职业教育环境不确定性的情况亦会出现区域不均衡的特征。同时，由于社会主义市场经济体制的转型打破了之前计划经济体制下的职业教育制度平衡，客观上也会增加职业教育发展的不确定性。

文革后恢复了依托计划经济体制构建的相对闭环的管理体制，在长期运行中形成了行之有效的非正式约束，并由此形成了固化思维及路径依赖。尽管经济体制转型发展，但职业教育管理体制未随之改变。计划经济下的职业教育管理体制使职业教育主体对不确定性的感知高移至地方政府甚至是中央政府，这使得来自产业发展需求的不确定性信息传递有可能未被感知或者被忽略。各个层面主体变革的动力呈现差异化、复杂化特征。

尽管改革开放带来了经济领域的深度变革，但由于产业技术水平提升相对缓慢，对职业教育人才培养整体质量提升的需求并不突出，原有管理体制下的职业教育虽然存在问题，但总体上在规模和质量上可以满足改革开放初期的产业发展需求，总体变革动力不强。但伴随越来越多的区域经济产业转型升级，对高新技术技能型人才的需求越来越迫切，区域职业教育发展的不确定性持续增强，区域突破体制寻求新制度的变革动力得以不断增强。

2.职业教育主体信念的差异化变迁及其应对

第一，中央政府。文革结束后，中央政府恢復并重新确立解放思想、实事求是的思想路线。一切从实际出发，将工作重心转移到经济建设上来。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》出台、1991年10月17日国务院作出《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发[1991]55号），这些重大政策的颁布反映出中央政府对职业教育地位及发展重要认知的转变，谋求建立与新经济体制相匹配的职业教育体系。我国职业教育管理体制的优势在于，可以由中央政府牵头快速完成系统化的正式规则变迁。因而改革开放后我国职业教育获得了长足发展，到20世纪90年代后期，中等职业教育已经占高中阶段教育的半壁江山，各类制度、法规基本建设完备[19]。进入改革开放中后期，中央政府促进职业教育发展的政策逐步深化，尤其是党的十九大以来，建设高质量现代职业教育的目标及举措更加明晰。可以说中央政府一直秉承国家总体发展需求，努力推进职业教育适应性改革与发展。

第二，地方政府。相对封闭的管理体制，尤其是前期计划经济下形成的惯性认知、非正式约束及路径依赖，使得地方政府缺乏主动感知不确定性的动力和习惯，试图打破既有制度平衡需要付出额外的成本，收益预期不确定，因而保守、循规是地方政府的最优选择。伴随工业化水平的地区差异化发展，在一些工业化水平较高区域的地方政府尝试突破体制障碍、推动地方职业教育改革，以更好地服务地方经济发展。分析其原因，首先，地方产业发展对职业教育的客观需求日益迫切而直接，这改变了其对职业教育的认知，进而改变其对相对价格的判断，增加了其主动谋求变革的动力。其次，这些地方政府在经济发展业绩上处于优势，有信心有能力与上级政府据理力争、博弈谈判，争取政策空间与支持。最后，当变革行动带来促进地方经济发展的良好效益后，则使得之前的博弈和举措得到认可和强化，进一步确证职业教育主体信念变迁的方向，为新制度的生成增加可能性及筹码。

第三，职业学校。与地方政府类似，由于前期计划经济体制内形成的惯习及路径依赖，职业学校感知到的环境不确定性较低，尤其是伴随国企改革退出职业教育，进一步削弱了职业学校与产业发展之间的信息互通。我国工业化进程相当长的一段时期内，对职业学校人才培养规模和质量的吸纳和包容度，使得靠政府拨款办学的职业学校基本丧失感知不确定性以及改变现状的动力。但是，一些职业学校或者是基于地方产业发展诉求倒逼或者是基于领导者的远见卓识与责任担当，意识到未来职业教育的发展还是要走校企合作、产教融合的道路，长远来看变革是增益的，进而主动对学校发展作出长远规划，努力与产业、企业保持或建立联系提升人才培养质量，甚至发动各种资源和影响力去与政府、企业进行谈判、博弈，争取体制内最大的政策和资源支持。

第四，企业。伴随经济体制转型，国企退出教育领域，既不再承担职业教育办学主体功能，也没有以行业身份参与办学的强制要求。这相当于从各方面弱化了企业对人才培养的责任与义务，企业从制度上丧失了参与职业教育的动力，学校“剃头挑子一头热”现象长期存在。分析目前参与职业教育积极性高、效果好的企业，包括三类：一是传统国有企业，具有社会责任担当的惯习，可能亦存在政治激励因素;二是面临员工培训成本分担问题的企业，当对入职或在职员工培训的成本高于借助职业院校订单培养或培训服务成本时，企业乐于参与职业教育;三是对政府政策红利信息敏感的企业，比如建设产教融合型企业、产业学院建设等。

3.中央政府的主动变革与多层面主体行动选择下的耦合式变革动力机制

纵观改革开放40年，我国职业教育在体量规模、层次体系以及专业布局与规范建设上都取得了令人瞩目的成就。尽管中央政府从改革开放之初就确立了正确的职业教育体制及内涵变革的方向，但对于一些制约职业教育发展的根本性问题直到今天仍未得到有效解决。比如1985年5月出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“历史遗留的鄙薄职业技术教育的陈腐观念根深蒂固”“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”“职业技术教育要同经济和社会发展的需要密切结合起来”等。可见职业教育内涵发展及深化改革的内在机制仍未明了，根本性障碍仍未清除。

现行职业教育管理体制机制是一把双刃剑，它既是我国长期保障职业教育稳定发展的有效制度，同时又在各层面主体性发挥上起到掣肘作用。尤其是计划经济时期形成的非正式约束及路径依赖，越来越成为职业教育发展的深层阻碍，正式制度激励的效果日益式微。但从实践主体的经验来看，只要主体信念转变，感知到相对价格改变，在既有体制机制下亦有很多的作为空间。完全可以通过非正式约束的突破与创新来逐步优化正式规则，构建新的更有效的激励制度，进而取得双赢、多赢的局面。概括来看，改革开放以来我国职业教育发展呈现出中央政府的主动变革与其他各层面主体行动选择下的耦合式变革动力机制。

三、我国职业教育变革的历史逻辑

尽管我国三次职业教育变革各自具有独特的问题和鲜明的特征，但从我国工业化整体进程以及职业教育主体信念变迁和行动模式来看，我国职业教育变革具有内在的整体性、承袭性及逻辑性。

（一）工业化水平及产业发展需求是我国职业教育变革的根本动力

现代职业教育从根本上说是人类社会工业化进程的产物，我国历次职业教育变革一再证明，没有现代职业教育的人力支持，工业社会就无从发展，同时职业教育也不可能脱离生产力水平和产业发展需求而超前发展。可以说，一国工业化水平及产业发展需求是职业教育布局结构及规模质量的决定性力量。

清末民初政府推行的先进学制下的学校职业教育之所以失败，是因为它脱离了当时我国工业发展水平以及产业发展需求。新中国成立后直至改革开放前期，我国职业教育规模与质量总体上与工业化发展进程相匹配，满足了经济社会发展的阶段需求，经历了一段稳定发展期。但是伴随工业化水平不断提高，职业教育不确定性增强，职业教育适应性变革的动力在局部产业发展需求不断提高下得到增强。可以判断，不均衡发展仍将长期成为我国经济发展的基本特征，因此，根据区域工业化发展阶段及产业升级与转型发展需求，通过区域不均衡變革最终走向整体变革，是我国职业教育变革的基本规律。

（二）主体信念变迁总是先行于职业教育变革，并最终决定变革的方向、方式、广度和深度

对我国职业教育变革的纵向历史分析看到，主体信念变迁一定是先于职业教育变革而发生的。无论是政府、学校还是企业甚至是第三方社会组织，任何主体的变革行为都是基于对环境不确定性的感知和预判而做出的，没有先行的信念变迁，主体无法意识到环境不确定性，更无法改变主体对相对价格变化的判断，变革行动则不会出现。

受限于主体认知能力及旧有制度约束，不同主体呈现出的变革动机及行为又是主观化并复杂多样的，尤其是旧有体制下形成的报酬递增假象，路径依赖对主体行为的潜在影响，都在真实引导主体的感知、判断并最终影响其行动决策。虽然外在强制性改革可以迅速改变正式制度，但是内生性的非正式约束却很难在短时间内被改变，而这些才是真正在实践中约束主体行为的有效“制度”。这就意味着任何有效的变革一定要先有职业教育主体信念的集体转向，包括政府、企业、学校、相关社会组织甚至社会民众，只有主体间建立起有效的信息沟通渠道，形成明确有力的统一意义认知与信念，才能保证主体参与的主动意愿，进而保持变革行动方向的一致性。主体参与的多元及其意愿的强度和持续性将最终决定职业教育变革的广度和深度。

（三）对非正式约束的重构是推动职业教育深度变革的突破口

非正式约束是实际上规范人们行为而广泛存在的制度，无论正式制度如何改变，文化传承下来的传统观念、行事准则、处事方式都幻化成文化基因印刻在人们的头脑中并外显为惯习和行动。这种非正式约束既有传承于传统社会的约束，比如“学而优则仕”，也有与不同阶段正式制度相结合形成并稳定下来的新的决策倾向及行事规范，比如被动等待上级政府部门政策指令等。而往往正是对这些非正式约束的突破和重构，带来了真正的变革契机和红利。江苏、上海、广东等地方政府率先意识到职业教育对于区域经济发展的重要人才支撑作用和意义，主动作为改变区域体制机制微环境，有效激发了职业院校、企业参与职业教育变革的积极性。分析这些地方政府的决策动机和条件，除了客观的区域经济发展驱动，也得益于地方文化中善变通、务长远、讲实际的行动倾向，甚至与清末民初时期当地职业教育实践所形成的社会意识经验不无关系。总之，非正式约束是影响主体决策的直接因素，是推动深度变革的突破口，既决定既有制度的韧性和持久性，也决定变革的特性和难度。

（四）迫切需要探索“求诸己”的中国特色职业教育变革之路

纵观我国职业教育历次变革，借鉴先进国家理论和经验是职业教育主体习惯性采取的分析和解决问题的策略。但是实践证明，虽然各国的经验均有其可取之处，但又总有与我国职业教育实践不相适应的地方，往往不能解决我国职业教育发展中面临的深层次问题。归根结底，因为其都是基于本国的工业化进程、产业发展结构与需求以及本国的教育体制现状而构建、改革、发展而来的，与我国面临的问题从根本上是不同的。如果说之前我国职业教育在特殊社会发展阶段必须借鉴他国经验快速制度化，那么今天我国工业经济发展水平要求我们必须直面自身的问题。因为一些根本性的问题，比如信念转变、管理体制改革、企业主体性调动等问题只能通过自己的制度创新才能真正解决。

四、我国职业教育变革动力机制的优化策略

（一）开展多主体参与的职业教育价值讨论，改变相关主体职业教育信念

当前我国职业教育进入深化发展的重要阶段，迫切需要一次多层次、系统化有序推进的深度变革。面临的首要问题就是来自各个层面主体信念认同的阻力，无论是深入推进产教融合过程中各方面主体协同合作的问题，本科层次职业教育发展中遇到的社会民众不认同的问题，还是职业学校专业改革中教师参与主动性的问题，都迫切需要开展一次多元主体参与的关于职业教育价值与意义的讨论。首先，使工商业界认识到参与职业教育对产业及企业发展的深远意义并逐步树立起培育人才的责任意识。其次，政府尤其是地方政府要充分认识到职业教育在区域产业经济发展中的重要作用，切实发挥统筹协调、监督保障的职能。第三，使社会大众获得职业教育对个人就业能力提升及成就完满人生的直观认知，转变其对职业教育的消极认知。第四，尤为重要的是，让职业院校的校长及教师对所从事的职业教育事业形成高价值感，愿意主动参与变革，这样才能为职业教育的深层次变革做好意识上的充分准备。

（二）深化产教融合，建立政府、产业与职业院校的三维立体信息沟通机制

2017年12月5日，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》出台，认为“受体制机制等多种因素影响，人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应”[20]。意味着中央政府已经意识到体制机制障碍已成为当前职业教育改革的重要阻力。脱胎于计划经济的职业教育管理体制机制面临的一个突出问题就是割裂了职业学校和产业发展需求的直接信息互通渠道，信息沟通不畅成为阻碍主体感知不确定性实现职业教育变革动力传导的主要问题。可以以推进产教融合、创新体制机制为契机，搭建政府、产业与职业院校多方协同合作的新平台，构建三维立体信息沟通机制。这将有助于降低职业教育实践主体与产业发展需求之间的信息沟通成本，有利于各方主体对行动结果作出正确价值预判，促进多元主体同向变革行动产生，推动职业教育变革不断深入。

（三）構建多样性、竞争性激励制度，激活各层面职业教育主体创新行动

尽管我国职业教育变革动力不断增强，但是由于在计划体制内形成的依计划指令行事的习惯，大部分职业教育主体对变革持高风险预期，多数主体倾向采取保守策略，只有少数锐意进取的主体愿意承担风险成本。因而，只有更多主体愿意参与变革，探索变革的不同路径，作出成功示范，才能推动更多的变革行为产生，才能推动新制度不断生成。因此，如何激发主体的创新尝试与行动成为变革的关键。诺思认为，在经济领域，为不同的信念和制度创造出多样性和竞争性的制度环境，支撑了现代经济增长的非人格化交换的增长[21]。探索现代职业教育的新制度，也需要营造多样性和竞争性的激励制度环境。由于职业教育变革主体的多层面和多元性，要求构建针对不同主体的激励制度，注意政治结构、产权结构以及社会结构激励的有机结合，这是一个系统工程。

（四）设立职业教育变革试验区，培育创新非正式约束及其实施特征

职业教育变革的全面推进需要科学设计、长远谋划、系统推进。在构建系统化激励制度之前，迫切需要从成功的实践经验中提取理论和范例，以支撑职业教育整体变革策略的设计与实施。就像安徽小岗村的实践对改革开放的重要示范作用一样，今天的职业教育变革也迫切需要对局部、区域已取得的实践经验和改革方略进行重点支持和认真研究总结。尤其是从我国职业教育变革的各个阶段来看，对路径依赖的突破、重构非正式约束是新制度生成的关键，是需要重点研究的问题。可以通过设立职业教育变革试验区，尝试以更宽松的政策环境，培育创新非正式约束及其实施特征，支持探索更多的体制机制改革。从宏观、中观和微观上充分把握其有效体制机制要素，尤其对非正式约束及其实施特征形成要件展开分析，形成可复制可借鉴可推广的改革经验和模式。

参 考 文 献

[1]杨光斌.诺斯制度变迁理论的贡献与问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007（5）：30-37.

[2]NORTH， DOUGLASS C. Institutions， institutional change and economic performance[M]. Cambridge University Press， 1990：9.

[3][4][5][6][7][11][12]道格拉斯﹒C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：格致出版社，2014：6.99.99.107.113.9.6.

[8][9][10][17][21]道格拉斯﹒C.诺思.理解经济变迁过程[M].北京：中国人民大学出版社，2012：15.16.22.31.40.

[13][14]楼世洲.我国近代工业化进程和职业教育制度嬗变的历史考察[J].教育学报，2007（2）：82-85.

[15][19]俞启定，和震.中国职业教育发展史[M].北京：高等教育出版社，2012：152.160.

[16]方晓敏.张謇实业教育思想与实践研究[J].职业技术教育，2010（28）：76-81.

[18]黄群慧.中国的工业化进程：阶段、特征与前景[J].经济与管理，2013（7）：8.

[20]《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》[EB/OL].（2017-12-05）[2021-05-14].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-12/19/content_5248564.htm.

Research on the Historical Logic and Dynamic Mechanism of Vocational Education Reform in China Based on Norths Analytical Framework of Institutional Change Theory

Zhang Miao

Abstract  Based on Norths framework of Institutional Change Theory， the paper analyzes the historical process of Chinese vocational education reform， revealing its unique historical logic and dynamic mechanism as the follows： the fundamental driving force of the reform of vocational education is the process and level of industrialization， the change of subjects beliefs is the prerequisite， the change of informal constraints containing cultural genes is always a breakthrough to promote the deepening of vocational education reform. There is an urgent need to explore Chinese own road to reform vocational education. To construct a driving force mechanism for the reform of vocational education， it is recommended to change the beliefs of the subjects through the discussion of the value of vocational education with multi-subject participation， build a three-dimensional information communication mechanism and build a diverse competitive system to activate the reform intention， etc.

Key words  vocational education; change; historical logic; dynamic mechanism; institutional change theory

Author  Zhang Miao， associate professor of School of Educational Science of Shenyang Normal University （Shenyang  110034）