从信息公开到数据开放的历史演变与逻辑阐释

陈德权 朱鑫 周倩

[摘 要]信息是数据时代公共权力的特定载体，在一定驱动力作用下，信息日益从封闭独享转向开放共享，这种转移内在包含某种公共权力的转移逻辑。

构建“政府-社会”二元信息权力转移模型，分析我国从信息公开到数据开放的演变历程及权力转移逻辑。在信息公开到数据开放的历史演变中存在三次权力转移，即从政府主导信息公开到信息权力逐步向社会转移再到数据权利的开放共享，集中体现出政府信息权力的收缩及公众信息权力的扩张。

宏观驱动力和微观驱动力发挥决定性作用。未来应加快推动政府的数字化转型，实现数据资源有序共享;稳步提升全民数字技能及数字素养，激发社会创新红利;全面推进信息权力形态从

“信息权力”到“数据权利”的演变。

[关键词]信息公开;数据开放;信息权力;社会转移;开放共享

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）06-0069-09

一、问题的提出

2015年，我国《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）提出，“数据已成为国家基础性战略资源……加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”，党的十九届四中全会首次将数据与劳动、土地、知识、技术和管理并列作为重要的生产要素。截至2020年10月，我国已有66%的省级行政区（不含港澳台）、73%的副省级和35%的地级行政区，开通了政府数据开放平台[1]。我国从2008年的政务信息公开到全面推进政府数据信息开放共享，如果从打造完善的市场经济要素体系视角看，真正体现了市场经济的决定性作用;但如果从建设服务型政府，提升我国政府治理能力现代化角度看，则是在“政府—社会”之间基于信息权力的转移。

在理论界，国内研究已经从最初仅限对数据开放相关概念的界定转向数据开放制度差异的比较研究[2]，以及政府数据开放面临的挑战和优化策略[3][4]。但鲜有探讨从政府信息公开到数据开放语境转换中的权力变迁逻辑是怎样的。也就是说，从信息公开到数据开放过程中释放出来的绝非仅仅是市场经济要素，还蕴含着国家治理理念和治理体系现代化的深度转型。基于信息负载的公共权力转移体现了信息权力走向信息权利的嬗变，更容易获得基层公众的理解和接受，进而为我国自上而下的数字化社会顶层设计赢得基层的行动支持。因此，我们需要深挖其中

蕴含的权力转移逻辑、详细阐释历史演变的主要驱动力，以更好地推动基于数据开放的社会创新进程和数字政府建设。

二、“政府—社会”二元信息权力转移：理论引入与模型构建

（一）权力转移理论的引入

权力，即按照自身矛盾影响其他主体态度、行为的能力[5]（P122）。一个主体想要拥有权力，就必须占有足够的权力资源。有学者指出权力的四种主要来源是意识形态、经济、军事和政治[6]（P35），然而随着互联网信息技术和大数据的快速发展，数据、信息呈现井喷式的增长态势，信息日益成为最重要的社会权力来源之一，作为“形塑社会秩序一股不可忽视的重要力量登上历史舞台”[7]，权力正在从拥有雄厚资本转向拥有丰富信息[8]（P105）。因此，信息在事实上已然成为权力的别称，谁掌握了信息谁就掌握了权力，“信息就是权力，表现为一种认知、判断、选择、行为的能力”[9]（P162）。

但有学者认为信息权力是一种新的权力形式[7]，这个表达是值得商榷的，因为即便是在封建社会，统治者都将对信息的垄断视为权力的一种表现，例如，“愚民政策”体现了封建统治者对信息、知识的垄断。信息作为一种权力来源事实上自古有之，并非互联网时代的产物，但互联网技术彰显了信息这种权力来源的重要性和泛在性，丰富了信息权力的渠道和作用形式。随着社会的发展，知识才演变成先进经济最重要的资源[10]（P102）。

大数据时代，互联网技术提升了社会主体获得信息的能力，信息权力逐渐被社会公众所掌握——政府权力相对减少，公众权力相对增加。从政府信息公开到政府数据开放的整个演变历程实际上就是信息权力从政府转移到公众的过程，这个转移过程是在一定的驱动力激励（压迫）下，沿着一定的范式有序转移的过程，是具有内在逻辑合理性和演变规律的过程。

权力转移理论从源出到拓展，已经有多种解释框架，但基本是描述国际政治中的国家权力关系，以及解释国家内部各主体权力关系的具体现象[11][12]。一是承认权力在各主体之间具有转移性，这也是权力转移理论的根本逻辑起点;二是“权力来源于使用的有效性”[5]，即信息权力只有在能被有效行使时才能称之为是一种“实质权力”。该理论还对权力转移的原因和过程进行深入分析，指出“对资源利用程度的提升”[13]是权力能够在各主体之间实现更好分配和转移的原因，即社会生产力的进步是权力转移的动力，因此，信息权力在政府和公众之间进行转移具有必然性，是无法阻挡的时代趋势;对于权力转移的过程，该理论认为权力的转移不是一蹴而就的，而是具有阶段性的。

（二）“政府—社会”二元信息权力转移模型的构建

权力转移理论认为权力转移需具备三个核心要素：权力持有主体、主体间权力结构及权力转移过程。构建“政府-社会”二元权力转移模型，就是要符合或者照此框架观察及阐释信息轉移中“三个核心要素”发生的具体演化（见图1）。

第一，二元的信息权力持有主体——政府、社会。政府、社会两个相对主体在历史上占有信息资源的比重是不同的，政府往往占有较高比重，拥有信息获取的主动权和支配权地位。因为资源具有集聚化倾向的特性，信息资源又具有更多的利益属性，因此，政府经常作为占有社会资源的优势方而掌握更为强大的信息权力，事实上造成了强、弱两个信息权力主体——强持有方的政府及弱持有方的社会，在传统计划经济体制下，这样的局面具有存在的合理性和制度科学性。但在市场经济体制下，特别是市场发挥决定性

作用的体制环境中，每一个市场要素与其他要素比较，都可能是“最短木板”抑或具有“蝴蝶效应”，更何况今天的社会发展已经进入数字经济时代，客观上要求必须打破原有权力持有主体格局，形成新的与社会主义市场经济相适应的权力持有者关系结构。

第二，动态变化的信息权力结构与作用关系。主体间权力结构不是一成不变的，强和弱的关系状态主要看引发权力结构变化的要素转移的方向和汇聚的程度。当前，正处在信息经济时代，信息已经成为全社会生产要素中最具影响力的因素，信息的转移方向和最终汇聚的比例强度也是权力大小的标志。

2008年5月1日实施《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），拉开了我国依照行政法规向社会转移权力的序幕，是主体间权力结构变化的重要里程碑。随着我国政治体制改革和政府“放管服”的推进，政府数据开放成为我国进入大数据时代权力全面转移的新标杆，信息权力结构发生显著变化，表现为权力强持有方的政府拥有的信息权力逐渐收缩，而权力弱持有方的社会具备的信息权力与日俱增，权力结构正由“强-弱”关系演化为“弱-强”结构（见图2），这种权力结构的演变是大数据时代我国政府的主动作为和契合市场经济健康发展的有意为之，彰显我国政治制度的优越性和社会的巨大创新活力。

第三，信息权力从政府向社会转移的驱动力。权力在持有主体间的转移有因可循。权力的转移一定离不开宏观和微观因素的驱动。一般来说，权力是具有黏性的，除非权力持有者

自愿放弃，否则权力的转移往往意味着要付出巨大的社会代价。信息权力的转移既具有信息时

代的特质，更可以看作是政府—社会之间的某种默

契，因为政府在这个阶段主动让渡权力不但没

有降低政府的权威，反而因为社会权力的扩大增加了政府社会治理的能力，降低了政府行政成本。可见，在一定内外部驱动力作用下，权力在“政府—社会”之间的转移并不是简单的强弱转换，关键要看这种转移带来的最后成效——基于信息权力转移能够让彼此都很满意，可谓“双赢”。

这样的权力转移源于信息的特质，但更是时代的进步和对权力转移的乐观期待。因此，剖析促使权力转移并持续下去的驱动力显得尤为必要。

三、从信息公开到数据开放的逻辑进路

从政务信息公开到数据开放的演变历程，依据不同标准有多种划分方法，这里依照内容主体特征和权力结构的演变分为三个阶段：政府主导信息公开阶段、信息权力转移过渡阶段、数据权利开放共享阶段。这三个阶段表面呈现的是信息范围、程度和性质的不断公开开放，但暗含的是公共权力在政府—社会两个主体间的逐渐转移过程。该过程因为“权力转移是按不同的阶段进行的，具有明显的阶段性”[13]，权力结构和权力作用关系呈现较为清晰的逻辑进路（见表1）。

（一）政府主导信息公开阶段

我国政府在推进政府信息公开过程中，政府遵循公正、公平、便民的原则，通过政府公报、政府网站、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息，建立健全对政府信息公开工作的考核监督制度，推动政府透明化建设。信息公开成为我国建设服务型政府的重要举措，信息管理相关制度日臻健全，信息资源管理能力不断提升，政府信息从不公开到公开实现了质的转变[14]。

政府主导信息公开阶段政府信息公开具有三大特征。一是信息权力的强势持有者是政府，社会处于弱势地位，权力结构失衡。社会中绝大部分的信息资源掌握在政府手中，信息公开是政府主导的自我改革和完善过程，社会依旧处于被动接受政府传输信息的状态，对政府的反作用力较弱，呈现政府向公众单向传导的信息权力关系。二是政府信息公开主要目的在于保障公民的知情权。《条例》明确指出，为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活動的服务作用”而进行信息公开，可见，该阶段政府信息公开的重心仅是“满足大众知情权、支撑公众监督活动”[15]，而非激发社会潜能，促进社会对数据、信息的二次利用。三是信息公开以文本类的结构化衍生数据、信息为主。信息公开的核心目标是保障知情权，故而政府一般是以文本或者汇总表的形式公开“经过加工的、不完整、不系统、非机读的数据”[16]，以方便公众直接认知，公开形式较为单一，且信息的二次利用价值相较于原始数据小很多。

总体来看，政府信息公开是开放数据的初始阶段，基本动力源于政府的自我变革，接受公众监督。政府在这一时期处在信息权力绝对主导地位，社会信息权力则处在被忽略的弱势地位，信息权力的单向性指向非常明显，几乎不存在互动性的流动条件。这种状态造成了信息公开内容利用率低，难以针对性满足社会需要等问题，具体表现为行政机关主动公开的信息数量偏少，依申请公开信息制度形同虚设，整体信息权力基本处在社会“不了解、不愿用、不好用、不敢用”的供方市场决定阶段[14]。

（二）信息权力转移过渡阶段

《纲要》的正式实施，标志着我国从政府主导的信息公开阶段迈入信息权力过渡阶段，人们的关注点从信息公开转向数据公开，更加重视数据的价值和影响。因为信息公开侧重于政府，重心是保障公民的知情权，而数据公开的目的在于推动数据的利用和社会创新，体现了政府与社会的双向互动，从而加快了信息权力从政府向社会公众转移的步伐。事实上，早在2009年美国政府便开始注意到数据的重要作用，政府数据应最大程度地向公众及创新公司开放，并在全球范围内进行开放政府的倡导。如果说我国政府对数据开放的认识相比美国等发达国家稍显滞后，其实更应该说我国政府在从信息公开到数据开放转换过程中受到的制约因素更多、更复杂，如政府治理进程问题、数据安全问题及社会内外部环境问题等。

《纲要》明确指出，“全球范围内，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正成为趋势……在依法加强安全保障和隐私保护的前提下，稳步推动公共数据资源开放”，因此，《纲要》标志着我国经过信息公开迈向数据开放的更高阶段，而这一过程无疑需要在政府治理理念提升、政务模式转型、网络信息技术安全、管理体系优化及社会创新需求诸多方面持续发力，重点是打破政府部门数据资源壁垒，愿意和能够实现数据共享。2017年，我国进一步推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享。

目前我国政府数据开放共享系统的“骨架”初具雏形。

信息权力转移过渡阶段各级政府除了积极规范做好政务信息公开外，着手为数据开放奠定基础。其特征是虽已经认识到数据开放共享的

重要性，并在政府信息公开的形式、内容、目的等方面进行变革，但信息权力结构及权力作用关系均未发生质的转变，属于过渡阶段。

第一，公开的最终目的由保障公民知情权转向挖掘社会对数据信息的利用和创新能力，致使公开的内容从文本类的非机读信息深入到可机读的原始数据或者数据集。政府仅仅围绕信息公开已经不能满足社会发展需要，政府占有的大量社会数据资源无法得到充分利用，海量数据资源处于闲置状态，政府必须作出变革以回应社会的需要。为此，政府开始将未被加工的原始数据通过公开的形式转移给社会，由社会进一步盘活数据资源，实现资源的融合和高效使用，政府数据公开的核心目标随之转变为在保障知情权的基础上促进数据资源的开发利用。

第二，政府依旧是信息权力的强势持有者，社会的弱势地位并未发生根本性改变，但信息权力结构的失衡程度开始降低。从信息公开到数据公开，社会获取的数据资源日渐增多，特别是大型互联网企业纷纷介入各地政府大数据基础设施建设、智慧城市建设工程，企业公司获得社会数据信息的开发和利用权力，间接地推动了政府开放数据。同时，数据在市场经济要素中的创新价值与日俱增，政府开始主动收缩信息权力，并客观形成了社会信息权力的扩张态势，信息权力在主客观动力作用下，逐步进行调节，缩减差距。但这段时期仅能称之为“过渡”，原因在于所谓的数据公开实际上依旧是由政府主导的变革，信息权力的作用方向仍然以政府对社会的单向传导为主，且社会对“政府信息资源的增值利用是有限制条件的”[17]，并非自由利用。相较于政府主导信息公开阶段，该阶段的信息权力结构和作用关系只发生了量的变化，并非质的飞跃。

（三）数据权利开放共享阶段

2019年4月，我国修订了《条例》，进一步扩大了政府信息公开的范围，完善了依申请公开的相关程序，不断提升政府信息开放的实效。党的十九届四中全会首次增列数据作为生产要素，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，从而形成了一个完整的生产要素体系[18]。我国政府将数据作为主要的生产要素是从政府信息公开到数据开放的本质性跨越，数据具有的公共权力属性开始真正进入双转向阶段，特别是社会权力的主动获取及比重的显著增长，社会的信息话语权力得到普遍关注和尊重。

在数据权利开放共享阶段，政府不再是信息权力的强势持有主体，权力格局由“政府强-社会弱”变为“政府弱-社会强”，信息权力结构发生质的转变。以大数据、云计算、区块链、物联网为代表的新兴信息技术为社会“赋权”，带来了“数据的民主化”[19]，社会得以接触、使用、处理海量的数据资源，所掌握的数据信息既在数量上有所提升，也在质量上有所优化。自此，公众不再仅仅满足于对政府公开数据资源的被动获取，而是主动向政府提出要求，倒逼政府数据开放，以实现开放数据资源的精细化、定制化，从而更好满足开发、利用和创新的需要。由此带来政府信息权力与社会的分享，而且是大量的转移，可谓重塑政府—社会间的信息权力结构，实现权力由政府向公众的转移。从信息权力作用关系看，以大数据为主的新一代信息技术进一步消除了政府—社会之间的“信息差”“数据差”“知识差”，社会正在逐渐成为数据资源的主要拥有者和利用者，即“每个人都是数据的提供者，同时在数据的生成中获益”[3]，从而在根本上改变了以往政府向公众单向传导的信息权力作用关系，演变为政府与社会的双向权力互动，且社会对政府的信息权力作用呈现不断增强的趋势。

从政府主导信息公开到信息权力的转移过渡再到数据权利开放共享，三个阶段蕴含着信息权力由政府向社会进行阶段性转移的嬗变过程。

在从信息公开到数据开放的演变过程中，原有的信息权力形态更趋向于转为权利形态，即公开内容由“信息”到“数据”，公开目的由保障知情权到促进数据资源创新利用，行政方式由管理到服务，治理结构由一元到多元共治，信息权力关系由单向作用到双向互动等多方面的转变。

四、从信息公开到数据开放演变的驱动力

从信息公开到数据开放的过程不仅要耗费大量行政成本，更暗含着信息权力转移路径，而推动这种权力变迁的驱动力绝非单一力量作用，可能包含多种驱动力及彼此间的交相作用。“现有研究多是集中在关于政府数据开放的战略制定、效用、影响、技术能力建设等方面，少有对驱动力进行研究的”[20]。为此本研究基于权力变迁逻辑进路的分析，拟从宏观和微观两个层面探讨从信息公开到数据开放嬗变的驱动力（见表2）。

（一）宏观驱动力

從信息公开到数据开放三个阶段的演变，历经十余年，这段时间也是我国加快政治经济发展的关键阶段。这个过程不仅加强了政策顶层设计，推动政府创新和体制机制改革，营造积极的社会创新环境，打造数字政府，而且主动适应数字时代生产要素变革带来的各项挑战，以变应变。

第一，从国家政策看，国家顶层设计作为重要的宏观驱动力加速了政府从信息公开到数据开放的演变。在全球数据开放热潮的驱动下，我国主动推进政府职能转变，加快政府数据开放，释放信息、数据资源的社会价值，颁布实施了一系列具有顶层设计价值的法规政策。

2008年，我国《条例》《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》及其他相关政策的落地，揭开了我国政府信息公开的序幕，其中《条例》更是在信息公开的主体、范围、监督和保障等方面作出具体规定，“开启了政府信息公开立法的第一步”[16]。2015年，国务院首次提出“放管服”改革，政府开始主动减权限权，以让利于民。其中，信息时代背景下的数据和信息资源，已经成为最重要的生产资源，将信息和数据资源与民共享，就是让利于民的具体体现。

《纲要》及《关于全面推进政务公开工作的意见》等政策相继出台，明确推动政府数据开放共享的路径要求，完善数据开放共享标准，打造政务服务一体化平台，为下一阶段全面开放政府数据奠定基础。党的十九届四中全会首次将数据增列为主要的生产要素，数据经济逐步上升至国家战略高度，修订了

《条例》，颁布了《国家政务信息化项目建设管理办法》《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于规范政府信息公开平台有关事项的通知》等政策文件，完善了我国关于数据开放的顶层设计体系。这些国家政策具有极强的约束力和引导作用，不仅驱动政府严格按照政策要求实现从信息公开到数据开放的转变，而且保障公民依法获取政府数据、信息，引导社会公众主动监督政府的开放行为，为督促政府不断深化数据开放提供了依法监督路径。

第二，从生产要素看，核心生产要素变革是社会生产力发展的集中反映，在根本上决定了政府必然需要从信息公开转向数据开放以适应经济基础的发展方向。在农业社会和工业社会时期，劳动、资本、土地等数量型生产要素被认为是最核心的生产要素。

但随着互联网信息技术的发展，信息的重要作用日益凸显，信息技术及以信息为基础的知识开始被认为是与劳动、资本、土地等并列的核心生产要素，在推动社会生产力的发展中发挥着越来越重要的作用，信息公开的重要性也就不言而喻，我国正式进入信息公开时期。然而，大数据、物联网、人工智能等新兴技术的迭代以极快的速度推动人类社会从“信息时代”迈入“数据时代”，传统经济下以劳动、资本、土地为核心的生产要素结构转向以知识、技术、数据等质量型要素为核心的生产要素结构，数据成为最核心的生产要素，形成了以劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据为主要内容的生产要素体系。这种核心要素的转变推动着生产力质的飞跃，扩大并提升了整个社会对信息、数据等资源的需求及利用效率，驱动信息资源分配格局和信息权力结构等上层建筑的急剧变迁，即带来国家管理体系的深层变革，包括从信息公开转到数据开放的管理创新，以驱动信息经济、互联网经济和数字社会高质量发展。如此高质量互动反应模式，实现了核心生产要素的革新与政府治理结构和理念变革的有机契合，政府更加开放、透明以适应时代发展的需要，促使信息权力从政府加快向社会转移，借以驱动政府信息公开向数据开放的迅速演变。

（二）微观驱动力

在广大社会群体中形成一致的从信息公开到数据开放的价值共识，以加快社會创新发展和数据价值释放，这比宏观驱动往往更具有实际意义，是实现数据价值的真正依据和基石。“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”[21]（P668），因此，从信息公开到数据开放的演进路径，社会创新的现实价值需求和“开放政府”的社会共识，成为最基本的两个微观驱动力。

第一，政府数据开放引发的社会创新释放了巨大的“数据红利”，数据资源利用效率提升，政府和社会得以从开放政府数据这一行为中获益，从而促进整个社会财富的增加和人类福祉的增长，助推数字社会日趋成为人类社会发展的新形态，社会创新带来的现实价值正不断驱动着数据开放的深化。实践证明，我国社会创新较快、较好的地区，也是信息公开和数据开放推进较为快速的地区，两者之间呈现一定的正相关性。与此同时，数字经济在国民经济中的地位进一步凸显，2019年我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占GDP的比重达到36.2%[22]。也就是说，政府数据开放本身不具有价值，开放数据的价值必须通过公众对数据的实际利用来实现，所以，从数据的生成与开放、数据的开发与利用、数据的价值创造再到价值的反馈，必然要形成一个复杂的、动态的循环回路过程[23]，以驱动开放政府数据的价值不断彰显、政府数据开放稳步推进。

我国“十四五”规划指出，必须加快数字化发展，推动数据资源开发利用，扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台。

于是，各级政府协同发力，致力于进一步提高开放数据的质量，强化数据开放的深度及广度。截至2020年10月，我国开放的有效数据集总数达98558个，社会利用开放数据产生的有效成果的数量持续增长，与2019年同期相比，成果总量从7个增长到45个，且覆盖了更多的主题和应用场景[1]。可见，社会创新的现实价值还将持续助推政府数据开放日益走向纵深。

第二，开放政府已经成为一种共享观念和思维方式[20]。“现代政府必然需要进行数据开放”、“数据开放必然带来巨大收益”等基于现实实践产生的观念，俨然成为一种普遍的社会共识和“理性神话”，并且不断地反作用于政府和社会，驱动“数据开放”在理念和现实之中加快转换，呈现螺旋式上升。“开放政府数据将带来收益”等理念深入人心。

一是我国多次在各类会议及政策文件中强调政府数据开放蕴含的价值，“加快政府数据开放共享能够促进资源整合，提升政府治理能力”等说法屡见不鲜;二是学界作为政府变革的思想智库，更是将政府数据开放看作我国实现“善治”的必然路径，如“政府数据开放能实现数据驱动创新、创新驱动发展，最终更好地服务于社会大众”[24]、“依托‘平台政府的数据开放共享能够带来治理红利”[25]等。于是，开放政府数据经过权力博弈与转移、制度创新与规范，以及社会共识生成，日趋成为一种被建构的共有观念，而“共有观念可以改变社会事实、创造社会事实”[26]，数据开放必将进一步推动人民群众的首创精神，激励政府进一步数据开放，推动政府—社会权力的转移。

五、小结与启示

人类社会经历了农业革命、工业革命、信息革命，正在经历数字革命。大数据、区块链等新兴技术席卷全球，客观上驱动着政府的数字化转型。我国“十四五”规划强调，政府服务数字化能够推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率，数据开放便是推动政府数字化转型的核心议题之一。然而，现有研究多集中于探讨数据开放在实现善治方面的重要作用，对政府数据开放嬗变逻辑的分析相对薄弱，更鲜有探讨“从政府信息公开到数据开放语境转换中的权力变迁逻辑是怎样的”等基础性问题。本研究从权力转移的视角切入，通过构建“政府-社会”二元信息权力转移模型，阐释了政府数据开放的演变历程：政府主导信息公开阶段、信息权力转移过渡阶段、数据权利开放共享阶段。从宏观、微观两个维度剖析我国数据开放深层驱动力，全面梳理我国从信息公开到数据开放历史演变逻辑、权力转移的模式及相关变革。值得注意的是，我国目前仍处于数据开放的探索阶段，对于信息权力向数据权利的转变还有很长的路要走，未来发展面临诸多困境，如数据寡头对数据资源的垄断、数据确权困难、社会对政府开放数据利用效率低等问题。尽管这些问题的解决尚需时日，但本文通过对信息权力转移的逻辑进路进行深入剖析，得出一些有价值的政策启示。

首先，加快推动政府的数字化转型，实现数据资源有序共享。数字技术正在重塑政府的治理模式，逐步形成以“数据+算法+算力”为核心的全新治理范式，助推信息权力下沉，打破数据壁垒，促进数字资源的开放共享与合理流动，使每一个人都能从中获益，实现公共利益与个人利益的共赢。一是依托多重数字技术创新政府治理的方式方法，提升治理工具和技术手段的智能化、科学化、精准化水平;二是完善顶层设计，建立健全数字资源产权、交易、流通的制度规范，同时加强对个人信息的保护，为数字政府的建设提供坚实的法律制度保障;三是打破“信息孤岛”，建设国家数据统一共享开放平台，按照“统一规划、统一平台、统一标准、统一管理、共治共享”的整合导向，进一步加大数据资源开放力度。

其次，稳步提升全民数字技能及数字素养，激发社会创新红利。数据资源只有得到最充分的共享、利用，才能最大化地释放数据价值，而公众正是这场创新赛的前锋，必须要培育、唤醒并激活社会公众利用数据的自主性和创新性。因此，我们应提升公众对数据资源价值的认知水平，增强其直接提取源头数据的能力，并确保政府数据开放平台及载体可触及、能承载，从而达到“平台能够用、公众学会用”;应坚持以用戶需求为导向，注重加强政府数据开放的标准化、易用性建设，通过高质量数据集、多样化格式、可视化数据、个性化定制及用户取向的界面设置等内容，提高社会挖掘数据价值的意愿和效率，使得“数据便于用、用户愿意用”;应鼓励企业数据、行业数据开放共享，促进政府与社会数据资源整合，深入挖掘数据资源蕴藏的潜在价值，以充分发挥社会创新应用数据资源的效能，进一步释放数据红利，实现“资源整合用、社会创新用”。

最后，全面推进信息权力形态从“权力”到“权利”的演变。从政府信息公开到数据开放的历史演变中，信息权力逐步下沉，政府和公民的关系呈现高度复杂性和不确定性[27]，这种不确定性实质上为实现社会的深层次变革提供了可能。在此情况下，我们必须通过更深层次的数据开放发挥数据资源的核心价值，激发数字产业、数字经济活力，从而释放大数据、区块链、云计算等信息技术的乘法效应，进一步推动社会生产力向前迈进;同时，发挥数据和科学技术的服务功能，利用数据赋能提升社会数字化水平，依托技术赋权强化公众话语权，实现权力形态的重构，驱动信息权力从政府向公众的转移，使信息“权力”日益演进成一项基础性“权利”。

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责任编辑：王 篆

Historical Evolution and Logical Interpretation From Information Disclosure to Open Data

——Based on the Perspective of Power Transitional Theory

Chen Dequan， Zhu Xin， Zhou Qian

Abstract：

Information is the carrier of public power， exists between different subjects and is increasingly open and shared under a certain driving force. It inherently contains a transfer logic of public power. The“government-society” dual information power transfer model can analyze the evolution of China from information disclosure to data openness and the logic of power transfer. There are three power transfers， that is， from the government-led information disclosure to the gradual transfer of information power to the society and then to the open sharing of data rights， which collectively reflects the shrinkage of government information power and the expansion of public information power. The macro and micro driving forces play a decisive role. In the future， we should accelerate the digital transformation of the government to realize the orderly sharing of data resources， steadily upgrade the digital skills and digital literacy of the whole people to stimulate social innovation dividends and comprehensively promote the evolution from “information power” to “data right”.

Key words：

information disclosure， data openness， information power， historical evolution， transfer logic