党的全面领导对中国特色自贸港营商环境治理效能提升的作用机制研究

姜帆

关键词：党的全面领导;自贸港营商环境;治理效能;作用要素;作用机制

中图分类号：F124文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0088 — 04

在党领导的各项事业中，经济建设始终是党的中心工作，优化营商环境则是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，更是国家在重大风险挑战中对冲经济不确定性的重要举措。高质量高标准完成自贸港建设有赖于法治化、国际化、便利化营商环境，这不仅是一项宏大的经济任务，更是一项重大的政治任务。

海南自由贸易港是我国唯一的自贸港，也是中国特色自由贸易港，其建设成效直接取决于营商环境建设成效。但是对标国内国外一流营商环境，面对自贸港建设实践中存在的诸多问题与疫情的严重影响，大力提升营商环境治理效能已成为十分迫切的时代任务。提升营商环境治理效能涉及到各领域各方面各环节，必须建立健全党对海南自贸港建设工作的领导体制机制，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。将党在把方向谋大局定政策促改革保落实中的领导作用，转化为提升营商环境治理效能的最重要最坚强政治保障。

一、党的全面领导是建设中国特色自由贸易港的根本优势

海南自贸港是全球唯一的社会主义制度自贸港，坚持中国共产党的全面领导和社会主义制度，是其与世界其他自贸港最本质的区别和最大优势。

（一）党的全面领导是中国特色自贸港兴衰成败的关键

中国经济社会发展取得历史性成就，发生历史性变革，关键在于不断加强和完善党的全面领导，把党的领导体现在党和国家事业的全领域，贯穿于各项事业的全过程。历史证明，什么时候加强党对各项事业的全面领导，国家就兴旺发达，反之就陷入困境。海南自由贸易港建设涉及到各领域各方面各环节，亟需党的领导贯穿始终，把方向谋大局定政策促改革保落实。

（二）党的全面领导是中国特色自贸港应对潜在风險与挑战的制胜密码

当今世界正处于百年未有之大变局，国际体系和国际秩序处于深度调整阶段，人类发展也迎来了许多新问题和新挑战。自从2008年金融危机以来，世界经济增长复苏缓慢，这也为中国发展带来了许多外部的不确定性因素。中国社会主要矛盾呈现出了发展的不平衡不充分态势，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。无论从国际形势看，还是从国内发展现状看，中国发展面临的各类风险和挑战不是单个领域内的，而是各领域交织在一起的，不是局部的而是全域性的。海南自贸港作为党中央着眼于“两个大局”作出的重大战略决策，作为中国特色自贸港建设的先行者，作为中国对外开放的重要平台，正面临着一系列潜在的风险与挑战，需要党通过加强全面领导，紧紧依靠群众，上下协同、全国联动去成功化解。

（三）党的全面领导制度体系为中国特色自贸港建设提供了根本保证

“习近平总书记多次在重要场合提及海南自由贸易港建设，从‘逐步探索到‘加快探索再到‘加快推进以及‘高质量高标准建设”〔1〕，亟需以制度的集成创新为自贸港建设提供保证。党的全面领导铸就了党的全面领导制度、党的集中统一领导制度、党领导各项事业的具体制度、选贤任能制度等等，使自贸港建设体系高效行运，党在自贸港建设中方针政策有效迅速落实，大大提升治理效能。

二、提升中国特色自贸港营商环境治理效能的复杂态势亟待加强党的全面领导

（一）营商环境治理效能的含义

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在该《决定》中强调要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这是中国共产党首次提出“国家治理效能”这一概念，“效能”一词早已有之，主要是指效率和效果。效能本身既包含了可以用直观的指标进行测量的效率，同时也包含了潜在的难以用直观指标进行测量的深层次的效果和效益，是一种潜在的能力，处于无形中但却能够直抵人心，明确地感知它，其作用更长久更深沉更根本。丁文峰教授曾经在“吸收现代治理理论和本土化研究成果”的基础上对治理及治理效能作出了界定。在此基础上，我们可以把“营商环境治理效能”理解为在“多元主体参与协商、以善治为目标、采用现代化方式”〔2〕进行优化营商环境的共治性管理活动中所体现出来的效率、效果、效益与能力，它是一个国家治理能力现代化的重要表现。

（二）提升中国特色自贸港营商环境治理效能的复杂态势

第一，利益协调复杂化

人们希望市场主体是理性经济人，其经济活动能够达到所谓的“帕累托最优”。但我们所熟知的经济学理论体系则是建立在斯密的“经济人假设”基础上的，这就导致我们在现实中看到的是与“帕累托最优”这一理想目标恰恰相反的结果，即现实世界的经济人是自私的，追逐利益是其本质属性。利己的本性推动着市场主体在利益的驱使下出现短视并造成恶性竞争，只顾眼前利益而不顾长远利益，只顾局部利益而舍弃整体利益，甚至不惜采取“非正常”手段向外部转嫁成本和损失，破坏行业规则与商业道德，通过寻租破坏公平竞争与投资的环境，从而恶化营商环境。但斯密的“经济人假设”也指出了，人同时也是理性的，这就给道德约束，制度规范提供了发挥作用的空间。

另外，利益诉求的“碎片化”增加了公平分配利益的复杂性。随着时代发展，市场主体的自主意识逐渐觉醒，其活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，这导致市场主体的利益诉求呈现出多元化等特征。海南省人民政府网公布，仅2021年上半年“全省新增市场主体达19.1万户，同比增幅达69.23%。其中，企业为7.77万户，同比增长60.33%。”到目前，“全省共有市场主体134.68万户”，“从国民经济行业分类看，去年6月至今年6月，我省新增市场主体数量主要集中在批发和零售业，租赁和商务服务业，信息传输、软件和信息技术服务业”，〔3〕由此可见，自贸港不仅企业数量在迅速增长，行业涉及领域也十分复杂多样，且这些新增企业大部分都非本土企业，因此，如何协调日益复杂的利益分化，如何弥合分歧，整合资源与力量是严峻的考验与挑战。

第二，内部因素复杂化

海南省委在营商环境动员大会上指出，营商环境跟干部素质能力强不强、工作作风实不实、权力行使公不公等息息相关。海南自贸港建设中，部分党员干部作风问题依然存在严重不足。

一方面，主动服务意识有待进一步提升。一些党员干部缺乏换位思考、靠前服务意识，主动服务意识不强，在营商环境治理工作中搞形式主义、搞变通和官僚主义等;缺乏问题意识，不能经常性地深入到自贸港建设存在难点痛点的地方去做艰苦的调查研究，懒政怠政的现象时有发生;党在治理自贸港营商环境中的作用被弱化、虚化、边缘化，党协调四方，整合力量的功能和作用得不到充分发挥。这些问题都在一定程度上影响了政商关系、官民关系。另一方面，一些党员干部存在严重的“本领恐慌”。毛泽东同志在延安时期就提出了“本领恐慌”这一概念，他指出“好像一个铺子，本来东西不多，一卖就完，空空如也，再开下去就不成了，再开就一定要进货。”〔4〕推进国家治理能力现代化，必然要求提高党的领导干部的治理能力。然而营商环境治理是一个崭新的时代课题，相当一部分干部在思想上认识不足，长期缺乏实战锻炼，导致解决实际问题能力不足，面对自贸港建设带来的新课题缺乏思想准备、理论准备，当营商环境治理工作出现新情况新问题时便有了难以应对的局面，遇到了老办法不管用，新办法不会用，甚至不敢用的尴尬情况。

第三，政府“间歇性”失灵的客观现实性

政府和市场是解决社会问题的两种基本途径，海南省委指出，“处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，是创一流营商环境的根本”〔5〕。然而，从公共政策角度看，不仅“市场在配置资源时会出现效率低下从而造成资源浪费的现象，公共部门在提供公共物品时也可能会出现浪费和滥用资源的现象，从而导致政府的活动或干预措施缺乏效率。”〔6〕即不仅市场存在失灵问题，政府也存在失灵的可能性。

一方面，政务服务品质有待进一步提升。我国各级政府虽普遍高度重视营商环境问题，但政府活动及对市场的干预措施的效率和效果参差不齐，从整体上影响了营商环境治理效能的提升。海南省委指出，政府处理与市场关系中存在不足，必须提高服务品质，如果“在政务服务改革中玩数字游戏甚至搞形式主义，甚至借服务之名干扰企业正常运行”〔5〕，就无法有效降低市场主体运营成本。企业营商成本难以降低问题在很大程度上影响了企业投资兴业的积极性和预期目标的实现。另一方面，党的决策有效落实力度有待增强。政策的有效执行，不仅关系到政策目标的实现，政策成效的检验，也与后继政策的制定密切相关。但一些政府和部门对相关政策的执行暴露了多种问题，如对政策观望式执行，对相关决策议而不决、决而不行、行而不实;照搬式执行，缺乏必要的灵活性与创新性;规避式执行，对难点堵点痛点等突出矛盾和问题表现漠然;替代式执行，对政策落实贯彻不到位不彻底，对政策搞变通走过场，用习惯性思维或手段取代应该推行的政策。這些政策执行中的偏差，使好的决策难以有效落实，进而阻碍了营商环境治理效能的提升。

第四，外部环境复杂化

营商环境也有自身的外部环境，如自然生态、信息、国际政治经济现状与发展趋势、制度与法治建设水平等都会成为影响它的外部环境。

一方面，重大疫情等突发性事件越来越成为影响经济发展和营商环境的不确定性因素，加之国际政治经济不确定性增强，特别是单边主义、保护主义等国际贸易政治经济措施，难以预料的各类重大政治风险、突发公共事件等等，对全球经济信心及经济预期造成打击和动摇。另一方面，相关制度体系依然不成熟，相关法治建设水平仍然有待提高，加之在现实经济中，普遍存在的信息不对称情况，市场参与各方在掌握对市场交易具有重要意义的信息时，在质和量上出现了差异，影响了社会公平、公正原则及市场配置资源的效率，这些都表明提升营商环境治理效能的外部环境逐渐趋于复杂化。

三、党的全面领导对中国特色自贸港营商环境治理效能提升的作用机制

（一）党的全面领导提升自贸港营商环境治理效能的作用要素

第一，要素的构成

主体要素，即党和政府，属于官方决策者。中国共产党是国家政府系统的领导核心，主导着公共政策的制定，政府是党的政策得以执行的主要推动力量，党和政府通过制定和执行路线方针政策为提升营商环境治理效能提供支持和保障，因而是提升营商环境治理效能的关键变量。

客体要素，即直接客体或间接客体，属于非官方参与者。直接客体是需要解决的问题，它回答了党和政府为什么要制定方针政策的问题，确定需要解决的问题是十分重要的，“要想成功地解决问题，就必须对真正的问题找出正确的答案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的答案”〔7〕;间接客体是各类市场主体，是党和政府制定政策的直接对象，是利益协调与资源分配的目标群体，它回答了党和政府为谁制定方针政策的问题，对党和国家的决策行为可以认同也可以抗拒。

环境要素，可分为国内和国际环境两种，具体包含地理环境、经济环境、政治环境、社会文化环境等几大类。相同的方针政策会因地理、经济、政治、社会文化环境的不同而产生的不同的效果。因而这些外部环境对于一个国家或一个地方的营商环境治理效能产生着很重要的影响。

第二，各要素之间的关系

中国特色自贸港建设面临着国内外风险挑战明显增多的复杂局面，究其根本，背后隐藏的是各种复杂的利益关系。因此，在这里主要分析主客体之间的利益关系，以及主客体与外部环境的关系问题。党没有自身的特殊利益，它既维护人民共同利益，又注重公平正义。因此，党、政府与市场主体（间接客体）之间的利益是统一的，是融合共存的，不仅不存在利益冲突和对立，还可以对利益分歧进行协调，对各种资源进行整合;同时，主体、客体和环境之间是相互依存，互相作用的，在一定条件下，直接客体（需要解决的问题）会转化为外部环境，而外部环境也会成为直接客体。

第三，各要素功能

党在提升营商环境治理效能中发挥领导功能、利益协调功能、整合组织功能、行为示范功能及权力监督功能;政府发挥改革、执行和服务功能，除了贯彻执行党的相关路线方针政策外，还必须科学有效地解决具体问题;直接客体，即需要解决的各种问题，发挥着触发功能，它反映了现实与理想存在的差距，如不解决将引发社会问题，因而直接客体能够触发党的全面领导发挥作用;间接客体，即市场主体，他们是经济发展的动能，也是问题的直接感知者，发挥着监督、反馈和评价功能，同时也必须遵守法律法规，恪守社会公德和商业道德，履行法定義务;环境则发挥影响功能，对营商环境治理效能本身总会发生或多或少、或直接或间接、或强烈或一般、或明显或隐晦的不同形式和不同程度的影响，影响党和政府的价值选择及政策选择。

（二）党的全面领导推动各要素运作方式

党的全面领导既是推动各要素运作的动力，也是协调各要素运作的统领。在党的全面领导推动和统领下，各要素协同运行，共同解决存在的问题，以达到提升自贸港营商环境治理效能的目标。

第一，党的全面领导推动全面从严治党

加强党的全面领导首要是加强党的自身建设。全面从严治党是加强党的建设在新时代向纵深推进的必然结果。通过全面从严治党不仅能扎实干部工作作风，从而有利于密切党群关系，也能更好地约束公权力，减少自贸港营商环境治理中的权力寻租行为，从而构建新型政商关系，还能提升干部素质和能力，从而解决自贸港建设中的矛盾和问题，为提升营商环境治理效能提供根本保证。

第二，党的全面领导深化政府“放管服”改革

中国共产党作为马克思主义政党，将人民群众的利益放在首位，坚持以人民为中心的政治立场。这也使得中国的改革存在着一个特殊性，即它把经济改革与党的自我革命、社会革命紧密结合在了一起。经济改革的不断深入促进了党的自我革命与社会革命，推动着政府必须刀刃向内，将“放管服”改革不断推向纵深。中国政府将通过深化“放管服”改革最大限度地转变职能，真正找到科学定位，减少对市场活动的直接干预、无效干预，处理好政府与市场关系，处理好政府与社会的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，以规则公平、机会公平、权利公平促进公平竞争，以市场主体需求为导向，提升“政务服务”水平和办事效率，为提升自贸港营商环境治理效能提供重要保障。

第三，党的全面领导激发市场主体活力

党的全面领导能够整合社会资源、协调利益关系，这不仅有利于调动社会资本的活跃性，而且能够推动各类市场主体联合行动、协同治理，新冠疫情以来党的全面领导的优越性得到了充分的体现;党的全面领导通过全面从严治党，深化政府“放管服”改革，能够为各类市场主体搭建多种利益表达渠道，构建交流沟通的对话平台;党的领导制度的成熟和制度体系的完善则有利于破除一切制约市场主体活力充分释放的显性制度和隐性壁垒。这必然会提高市场主体投资兴业的积极性，遵守道德规范的自觉性，对政策理解支持的主动性，参与监督反馈的互动性，使营商环境治理效能大幅度提升。

第四，党的全面领导改善外部环境

加强党的全面领导也意味着调动一切积极因素，包括党内党外、国内国外的一切积极因素，为中国特色自贸港建设服务，共同为自贸港建设构建风清气正的政治环境、活跃有序的市场环境、稳定和谐的社会环境以及公平正义的法治环境;同时，因中国共产党秉承着实现自由人联合体的历史使命，着力打造人类命运共同体的宏大责任，在其领导下使得中国在各方面的国际影响力有了空前提升，为世界发展贡献中国智慧和方案，为人类打造合作共赢的国际舞台，这必然为提升自贸港营商环境治理效能创造有利的生态空间，厚植了生态土壤。

〔参 考 文 献〕

〔1〕毛志华.识变应变求变：高质量高标准建设海南自贸港〔N〕.海南日报，2020-12-17.

〔2〕齐飞.国家治理体系中的乡规民约〔D〕.中共中央党校，2015.

〔3〕苏庆明.自贸港建设吸引力巨大 上半年全省市场主体同比增加近七成〔N〕.海南日报，2021-07-13.

〔4〕李雨檬.毛泽东：“没有文化的军队是愚蠢的军队”〔J〕.湘潮，2017，（06）：04-08.

〔5〕况昌勋.沈晓明：围绕创一流营商环境，持续推进政府与市场关系的创新优化〔N〕.海南日报，2020-09-16.

〔6〕程李华.现代国家治理体系视阈下的政府职能转变〔D〕.中共中央党校，2014.

〔7〕康德.康德道德哲学文集〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2016.

〔责任编辑：张 港〕