中国共产党百年历史演进中的请示报告制度：历程·逻辑·启示

2021-12-08邹萌

理论观察 2021年8期

邹萌

关键词：请示报告制度;百年历史演进;党的建设;中国共产党

中图分类号：D26文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0005 — 05

学界关于请示报告制度的既存研究，内容多集中于其建立的原因、发展过程、价值意义等具体层面;研究时段多指向解放战争时期或党的十八大后;研究路径多以政治学、历史学、法学为切入角度，分析其演变过程及在党内法规中的地位。本文在前辈学人的基础上，拟从中国共产党百年历程分析请示报告是如何从党内纪律要求演变为一项制度规定，最后上升到党内法规的高度。通过探究其发展变化的内在逻辑，进而得出其对加强新时代党的建设的经验启示。

一、革命战争年代请示报告制度的由来

（一）根植于马克思主义经典作家的有关理论

请示报告是马克思主义政党的基本要求，即党内下级向上级请求批示、汇报工作，可简要概括为事前请示，事后报告。关于请示报告思想的火花最早可追溯到《共产主义者同盟章程》，马克思、恩格斯在当中规定同盟成员需向黨支部主席报告其住所变动情况，在一定周期内，各区部需自下而上的向总区部、总区部再向联盟中央委员会详细报告工作进展。〔1〕此举目的在于强化同盟领导权。列宁在革命过程中继承并运用了这一思想，他要求布尔什维克党一切机构的责任人、领导成员“必须向党员报告工作”。〔2〕1919年，列宁在俄共八大上强调为强化党的组织建设，各地方党组织需向上级提交纸质活动报告，其间隔时间不得超过两个月，这一规定也被写入俄共《党章》中。在面对共产国际被披露出的贪腐问题时，列宁责令其必须准确详尽地报告机构经费开支状况，以遏止共产国际内部的贪污腐败行为。总之，列宁将马克思、恩格斯关于报告制度的思想运用到布尔什维克党的建设之中，旨在将报告制度作为党内铁纪之抓手，以确保无产阶级政党威信的树立和统一的领导。而后，中国共产党结合自身实际，创造性的将马克思主义经典作家关于报告制度的学说运用到党的自身建设当中。

（二）发轫于中国共产党成立初期的现实需要

建党初期，请示报告制度的萌芽便在党内有迹可循。1921年7月中国共产党成立，在召集的第一届党代会上，明确提出为密切联系第三国际，中共中央需每个月向第三国际报告一次工作进展，以便于共产国际对中国共产党做出指导。各地党组织也于会上提交了有关本地区情况的报告。1922年，中共二大通过的《党章》规定了地方党组织需向上级党组织和党中央报告开除党员的情况。党的三大制定了关于中央执行委员会组织架构与运行的法规，其中就规定被派驻到地方的中央委员需要每个星期向中央局报告一次工作所在地的具体情况。〔3〕在党的发展历程中，这是第一次将党员领导干部向党组织报告事务写进党内法规，是请示报告制度走向制度化的肇始。

1923年12月，针对国民党更改组织构成以及收回中国海关主权的问题，中共中央第十三号令要求各个地方务必严格遵守文件精神，将有关党中央决议部署的落实准备和执行效果随时报告给区级委员会及中央局，中央将以此作为考察各个地方工作是否尽职尽责的标准。〔4〕为应对当时党内组织不严密的状况，党的五大制定和通过了《组织问题议决案》，规定各地区上下级机关之间必须要有定期的报告，两者间可直接行文，以密切上下级间的联系。〔5〕1928年，党内制定了有关各省委员会向中央报告的大纲，在指责各省递送报告态度不认真、不严谨的同时，大纲对具体递交时间、文本内容要求、情况类别区分等都作出了详细划定。而针对那些自作主张、违背文件精神和具体要求的组织或个人，中央即停止发放其工作经费。在党中央勒令之下，1928年9月以来，19个省市委共累计向中央递送各类报告3600多件，内容覆盖地方工作的多方面。〔6〕可见这一阶段在党内虽未提出“请示报告制度”的概念，但已有了相关意识及工作规定。

（三）由思想萌芽逐步上升至制度规范层面

伴随着苏维埃政权的创立，如何建设好新生革命政权成为中国共产党工作的重中之重。1931年12月中旬，毛泽东等人签发《关于建立报告制度问题》的职务训令，强调建设报告制度的紧迫性和必要性，并规定各级苏维埃政府要加强联系，定期向上级做口头及书面的工作报告。该通令首次将“报告”作为一项制度规定在正式文件中，标志着请示报告制度从党内纪律要求正式上升到政权建设的制度层面，这是请示报告制度发展史上的关键一步。

全面抗战爆发后，请示报告制度涉及的事项范围逐步扩大，运行的规范性也有所提升。1937年，毛泽东、谭政为紧抓政纪和军纪，下发了《关于建立政治工作报告制度的指示》的文书，要求军队各级政治机关每个星期向上级政治机关报告一次敌我政治、部队政治、军队纪律以及地方工作情况。1939年3月，《关于建立报告制度的通知》出台，八路军政治部在该文件中明令军队内部需自下而上的广泛建立报告制度，各级政治机关和每个机关工作人员也应将这一要求作为其“本身任务之一”。〔7〕这一通知完善了此前中央规定的报告制度，明确了各种报告的递送时间、性质、内容以及编写注意事项。

整风运动期间，为纠正部门内成员遇事不请示、不报告的坏习气，中共中央军委总政治部发布训令，责令在内部建立政治工作经常报告的制度，要求各级政治部每个月固定对总政治部进行一次报告，如遇到突发事件则应随时向总政治部报告，报告内容需有所侧重、要点突出。之后为强化党中央对众多抗日根据地的一元化领导，调整各级党组织之间的关系，中央政治局出台文件，规定在处理关乎全国全党全军的新问题和新情况时，各根据地党组织必须及时请示和报告中央，不得擅自做主，党内任何不执行请示报告要求的行为即被定性为“党性不纯与破坏统一”。〔8〕此时的请示报告制度不仅作为连接党内上下级之间消息互通的桥梁，更上升至加强党的一元化领导的政治高度。

解放战争时期，为整肃党纪，解决党内存在的无组织、无纪律问题，党中央开始集中统一领导。为确保决战阶段全党意志和行动、政令和军令的统一，将全国分散的权力集中于党中央，1948年后，中央连续出台数份文件和多项政策，着手在党内上下普遍的建立请示报告制度。1948年1月，毛泽东负责草拟了《关于建立报告制度》的文件，其最突出的特点是要求各根据地、解放区党组、以及军队的最高领导人每隔两个月亲笔撰写向中央和中央主席作全面报告的文书，不可由他人代劳。在该指示精神的引领下，中央高度重视，加大力度建设请示报告制度，连续发出了多个关于如何建立及执行请示报告制度的补充性指示，内容覆盖军事、政治、宣传等领域，明令全党全军务必贯彻执行。至此，请示报告制度正式在党内确定下来，它不仅涵盖了综合性和单一性工作报告类型，还明确了各级党组织及个人所有的权限和需负的责任，这一整套比较完备的制度已然成为战时中国共产党管党治党的重要“武器”。

二、新中国成立后请示报告制度的深化与发展

（一）徘徊探索阶段

新中国成立后，为巩固新生政权，加强党的建设，中央大刀阔斧地进行革新，出台了诸多举措。这一时期请示报告制度成为强化中央与地方、党组织内部间信息沟通的必要纽带，对政局的稳定和经济的复苏起到了重大作用。1952年下半年，新税制改革在落地过程中出现了不少问题，毛泽东认为这反映出党内某些部门中仍存在分散主义迹象。因而，党中央制定并发布了相关决定，要求政府中各部门自觉强化落实向中央请示报告的制度，以便于中央对其工作进行指导。其中，规定有关工作中的重要政策、重大事项，政府各部门必须事前向中央请示，经过中央批准后方能执行，而对于中央指示和命令的执行情况，抑或是落实过程中出现的重大问题，政府各部门则必须在规定时限内及时向中央请示报告，反映情况。〔9〕这一草案对请示报告的双重性质、撰写规范、人员分工以及责任范畴都做了细致划分，有效避免了当时地方党政机关脱离党中央领导的危险。

1954年9月，周恩来出席第一届全国人大一次会议时指出党内的一些领导干部在工作中自行其是，不注意遵守请示报告制度，不尊重上级统一领导，严重影响党内风气，阻碍党的建设。为此，在中共八大通过的《党章》中明确规定下级党组织须定期向其上级汇报工作动态，并就重大事项、重要问题向他们及时请示。新中国成立初期，作为执政党的中国共产党希望通过加强请示报告制度来管理地域差异甚大的国家。然而，由于党自身仍不够成熟，党员队伍松散，致使诸多工作在落实过程中出现了执行缺位和失误，使党对请示报告制度的建设处于徘徊不前状态，党的建设面临重大挫折。直至1975年6月中共中央政治局会议召开，叶剑英在会上痛批江青等人几乎所有重大问题都不请示不报告，自以为是，为所欲为的行事做派，给四人帮当头棒喝，这才使党内的歪风邪气有了被制止的苗头。〔10〕这一事件从侧面印证了严格执行请示报告制度对于维持政局的稳定、促进国家发展的重要性。

（二）恢复调试阶段

十一届三中全会召开后，中国的发展重新迈入正轨，请示报告制度也进入了恢复调试的新阶段。以邓小平同志为核心的党中央为加强党纪作风建设，多次重申贯彻请示报告制度的必要性。此时，中央开始关注地方自主权，要求下级党组织在各自职责范围内独立负责地解决一些问题。〔11〕此举有意调动和激发地方更多的运转活力。为推动党风廉政建设，中央探索建立了干部财产申报制度。1988年，全国人大正式拟定了第一份关于公职人员报告个人财产及收入的草案，但最终未能付诸实践。1988年4月，中纪委通知各纪检部门，要求其建立完备的报告制度，该通知将各地区纪委向中央纪委呈递工作报告的时间限定为每两个季度一次，其中重要问题要作专题报告。〔12〕这份文件是十一届三中全会以后中共中央首次提出健全党内请示报告制度，对于建设纪检工作领域的报告制度意义重大。不难看出，改革开放后，党中央对请示报告制度的建设不再停留于下级向上级请示报告的狭隘范畴，其外延更为宽泛，不仅注重发挥地方的自主性，同时也开始涉及对党员领导干部个人财产的审核与惩办，加强了党的干部队伍建设，改善了党内风气，促进了干部廉洁奉公，形成了良好的为政风尚。

1989年政治风波后，以江泽民同志为核心的党中央在吸取前期经验的基础上，继续推进党风廉政建设，对请示报告制度的探索也步入新的时期。1991年初，陕西渭南地区党委试行有关政策，要求当地县处级领导干部依规向党组织请示和报告涉及个人的重大问题，其中党员干部及其亲属的户口流转、工作调动、婚丧生育等重要情况需向组织请示和报告，以便党组织对其进行监督。1994年9月，中央在十四届四中全会决议中提出各地区、各部门针对“重大问题要请示报告”。〔13〕为落实该会议精神，中央于1997年正式下发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，将报告对象划定为副县（处）级以上领导干部，并对报告的事项大小、呈报时限、核查处罚做出了具体界定。此举的目的在于倡导廉洁自律，进一步规范领导干部据实申报其收入的行为。

为肃清党风，惩治腐败，中纪委于2001年6月联合中组部共同印发了一项试行规定，该办法将矛头指向省部级领导干部，要求其必须实事求是的向组织申报家庭财产状况，意在规范省部级现任领导报告家庭所有财产的流程。2006年1月，胡锦涛在中纪委第六次会议上提出应建立下级向上级党委、政府请示报告重大事项的制度，以防决策出现失误。下半年，党中央、国务院制定了有关党的领导干部向上级组织报告其个人相关事务的公文，这一文件将此前的报告“个人重大事项”转变为报告“个人有关事项”，意味着报告事项辐射范畴扩大，展现出我国对党的干部管理愈来愈严格。而后为提高对政府官员既有财产及变更情况的监督效能，党中央在十七届四中全会上强调要完善党员领导干部报告个人有关事项的制度，把领导干部的居住地点、投资理财、以及配偶子女从事的工作等情况都列入报告内容中。〔14〕据此，中央于2010年5月末印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，它对此前的文件规定进行调整优化。通过整理协调、重新组合这一时期的官员财产申报制度与个人有关事项报告制度，意在摸清领导干部经济状况，提高收入透明度，拒腐防變，凸显了中央从严治党的力度与决心。

（三）成熟定型阶段

十八大以来，中国共产党将管党治党站位升至全面从严治党的战略高度，请示报告制度也越来越成为加强党的纪律建设的必要手段。2013年，十八届中央纪委二次全会召开，中央将定期对各级党组织及公务人员执行领导干部报告个人有关事项制度的情况进行抽检。而针对报告材料收集，中组部制定了相关综合汇总办法，说明了具体情况。为严明党内规矩，习近平总书记在第十八届中纪委第三次全会上指出领导干部要有组织、纪律和程序观念，在遇重大问题和事项时，须及时准确地向上级或者党中央请示报告，绝不可我行我素，或遮遮掩掩、弄虚作假，甚至隐瞒不报。〔15〕此外，中央还将请示报告制度应用到领导干部选拔任用的实践领域中，规定对于党组织有意提拔的人才，需查阅其个人有关事项是否已如实报告给党组织，如有必要，可逐一核实。〔16〕2015年6月，全国人大常委会调整了立法规划，健全了向中央请示报告立法工作的制度。7月，中央办公厅发布规定，对不如实向党组织汇报个人有关事项，遇到重要情况或问题不请示不报告的领导干部，相关部门应做出惩戒。这些规定的出台，有效防范了干部的违法乱纪行为。

2016年10月，党的十八届六中全会审议并通过了新的政治生活准则，该文件要求全党上下在面临事关全局的重大问题和决定时，须向党中央及时请示报告，针对中央重大决策的执行情况则要做专项报告，这是适应新时代新情况所作出的推进全面从严治党的重大举措。此后，在中国共产党的监督执纪和巡视工作中，也规定各巡视组应就履职中的重大情况和问题及时向上级领导请示报告。2017年，中央在第一季度陆续出台了领导干部报告个人有关事项的规定，以及针对报告核查结果的具体处理办法两份文件，它们的主体指向均为领导干部个人，此种以报告制度为特征的党内监管方式，体现了中央紧抓党员领导干部队伍中的“关键少数”，对其要求更为严苛。

2018年3月，中央政治局常委张德江在十三届全国人大一次会议上指出，党内应按规定期限向党中央报告全面的工作情况，有关重大问题和重要事项则需主动向人大请示。〔17〕2019年，党中央立足新的工作实践，给纪检监察部门立制定规，对监督执纪工作做出了新的话语调整和任务规定，并将请示报告的相关要求全部应用到纪检监察工作范畴中。与此同时，中央制定了党内首部专门以请示报告制度为主体的条例，即《中国共产党重大事项请示报告条例》，该文件对重大事项的定义，请示报告的事项、主体、程序、监督定责等问题作出了明确要求，为开展请示报告工作提供了基本遵循。显然，新的条例突出强调了需请示报告的是“重大事项”，拓展了原先领导干部个人有关事项的范畴。它是请示报告制度发展的最新成果，象征着这一制度已趋成熟和定型。

三、请示报告制度百年演进中的内在逻辑

（一）运行路径与民主集中制相契合

请示报告制度“自下而上”和“自上而下”的互动式运行路径契合党的民主集中制原则，是有效执行该原则的法律规定。民主集中制所内含的民主与集中、自由与纪律，始终贯穿于请示报告制度的逻辑运转中。一方面，下级自下而上的向上级党组织请示报告工作情况，使党中央得以了解社会发展的实际和人民大众的诉求，从而做出正确的判断与决策;另一方面，上级党组织依据下级报告的内容来制定对策，及时传达中央指示，保证政府命令可以畅通无阻的下达，并得到切实执行。此外，基于个体负责和分工执行，请示报告制度在落实中首要强调的是遵从集中统一领导，这也是民主集中制要求的体现。不论是战争年代，还是和平期间，中国共产党一直强调党员领导干部要听党指挥、服从领导，个人意图绝对不可以凌驾于组织之上，坚决反对地方或个人各自为政、独断专行、不听指挥的行为。因此，在确保政治基准不动摇的情况下，地方党组织政府及领导干部个人需弄清自身职责权限，不能肆意越界，也不能无所作为。请示报告制度对两者的责权做出了明晰界定，这既严肃了党的纪律，保障了中央的统筹领导，又发扬了自由民主之风，成为维护民主集中制的紧要规矩安排。

（二）制度设计始终以现实需要为导向

百年来请示报告制度从思想萌芽、建章立制、徘徊探索、恢复调试到如今的成熟定型，无不体现着党对各个历史时期党内问题和现实诉求的回应。这一制度的演进表明了党始终以刀刃向内的决心面对不同阶段自身建设中存在的缺陷，以现实需要为关切，不断完善请示报告制度。在革命年代，党的建设处于起步阶段，针对请示报告的要求并不是非常严格。随着战事纷起，特别是解放战争时期，某些地方的党组织和军队将自己所在的辖区“看成好像一个独立国”。〔18〕态度不端、不依党规行事、遇事不向上级或党中央请示报告，这种自以为是的做派，严重阻碍了战时工作的推行，削弱了党中央权威。为此，党中央于1948年正式确立请示报告制度，并要求全党全军必须严格执行这一制度，违者将被追责处罚。新中国成立后，不可避免地出现了既存制度不能完全适应新国情的状况，出于现实考量，党中央意识到此前请示报告制度存在的不足，亟需进行调整。为此，中国共产党不断探寻解决之道，请示报告制度得以优化。特别是十八大以来，党中央通过对有关党内监督、核实抽查、纪律处分、干部选拔任用等法制进行整合，最终构建起规范成熟的请示报告制度。

（三）制度建设由点及面多方位铺陈展开

从中国共产党建设请示报告制度的进程来看，这一制度是由一项基本纪律要求转变而来。通过不断演变，在党章、巡视工作条例、监督执纪条例、宣传工作法规等多项党内法规章程中均能窥见其身影，特别是党的十八大以来，请示报告制度的应用领域日益扩大，延伸到党的建设的方方面面。〔19〕可以见得，请示报告制度呈现出多方位铺陈展开的趋势。具体表现在以下四方面：第一，请示报告主体范畴逐渐扩大，不再局限于党组织，而是将普通党员也纳入了重大事项请示报告的主体范围。主体趋向细化，逐渐具体到某一职能部门，对双重领导的规定也愈加健全。第二，请示报告的对象逐步精确，革命战争年代对请示报告的主体划分较为模糊，新中国成立后伴随着党情国情的变化，党中央开始严抓领导干部这个“关键少数”，深化了发挥领导干部主体作用是执行请示报告制度重要保证的观点，着重推进反腐倡廉建设。第三，请示报告的内容覆盖走向全面，其内涵与形式逐渐丰富，写作内容力求重点突出，语言简明扼要。第四，请示报告的运行程序日渐明晰规范，实现了由越级报告向逐级报告、由道德约束到法规约束的巨大转变，呈递程序也有了具体详尽的规定。

四、百年来请示报告制度演变的经验启示

经过中国共产党的百年探索，请示报告制度得以上升为《条例》层级的法律规定，凸显了这一制度在新时代党的建设中的地位和作用，可以说现今请示报告制度的发展已趋于成熟，未來将持续向纵深推进。习近平总书记指出请示报告制度不仅有利于强化和落实党的民主集中制原则，更利于打造和维护风清气正的党内生态。〔20〕当前，站在“两个一百年”的历史交汇点上，深刻总结请示报告制度百年演进之经验，对于推进新时代党的建设意义重大。

第一，把准政治方向，平衡权力收放。把准政治方向，服从中央管束，是进行党的建设的题中之义和根本遵循。只有将讲政治放在第一位，才能确保党和国家发展行稳致远。从请示报告制度的发展历程来看，政治意识薄弱是各个历史时期导致中国共产党请示报告制度执行困境的重要原因，因此，在新时代必须强化党员干部的政治意识，并将其贯穿于请示报告工作的全领域。同时，讲政治必然要处理好中央与地方间的关系，百年来请示报告制度的演变充分体现了党对集体管控权和地方自主权的灵活调试。在不同时期，党中央为应对党情国情变化，适当进行权力收放，以达到更好的管党治党效果。现今，突出对“重大事项”的请示报告，有效避免了事事报告，扼杀地方自主权，抑制下级党组织活力的后果，从而平衡了中央与地方之间的职能权限，体现了中国共产党高超的治党本领。新时代，要把“两个维护”作为贯彻执行请示报告制度的根本标准和前提，调动起地方为政的积极性，还要加强党内干部队伍的政治素养，切实推动该制度的落地。

第二，落实监督惩治，提升执行效力。纵观百年党史，中国共产党一直十分重视党内监督，它是保证政府权力得以正确行使的必要一环。党初创时，请示报告工作的执行主要依靠党组织及成员的自我道德约束，缺乏制度管理，导致虚报、瞒报、甚至不报等问题时有发生，严重影响党中央的决策和部署。而新颁布的条例则完善了重大事项请示报告工作的监督、纠错和问责机制，并将党员干部对制度的执行情况纳入考评体系，有效保障了这一制度的下沉。当前，针对党内监督宽松软现象，习近平总书记特别强调要加强监督检查执纪，有针对性地强化党的纪律监督制度建设。不仅要完善纪律监察体系，还要整合各种监察资源，形成党内外监督合力，整治党内不正之风。只有让各方面监督严实并进，扩大监督覆盖面，增强党内法规威慑力，才能确保请示报告制度得到具体落实。在新时代，若要提高这一制度的执行力，就必须贯彻党内监督，其中，尤其要对领导机关及其领导班子实行更为严格的监督。〔21〕治党唯有从严，才能提升党内上下对请示报告制度的执行实效。

第三，完善配套法规，促进制度优化。请示报告制度作为一种非静态的工作机制，它的顺利落地离不开各环节配套法规的支撑。当前，该制度作为一项党内法规，若要得到长远发展，发挥持续性治党效用，务必得建设以请示报告制度为主，多种辅助性法规并行的系统化法规矩阵。自建党伊始，中国共产党便有意识地将马克思主义学说中的报告制度与中国实际相结合。解放战争后期请示报告得以正式制度化，此后中国共产党一直根据新的党情、国情、社情对其进行完善，并出台了一系列法规条例，逐步将请示报告制度打造得更为规范和科学。经过百年发展，请示报告制度逐步构建起了包含主体、事项、程序、方法、问责等全要素在内的体系框架，各部分逐渐细化、日趋成熟。新时期要增强请示报告制度的执行效力，避免发展路径僵化，持续加强和完善党内相关配套法规体系的建设不可或缺。当前，最重要的是立足于新时代，做到制度完善与时代发展同向并进，才能使请示报告制度冲破现实困境，更好适应新时代管党治党的实践发展需要。

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