中国自由贸易区高质量发展:国内国际双循环相互促进的“啮合点”

成新轩

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

在当前新冠肺炎疫情的冲击下,全球经济发展遭受了严重打击,世界经济的不确定性进一步增强。面临这样的严峻形势,习近平提出新发展战略,即以构建完整的内需体系作为新格局发展的突破点,在此基础上,逐步形成国内循环为主体与国内国际双循环相互促进发展的新型格局,进一步提升中国在新形势下参与国际竞争与合作的优势。同时,在党的十九届五中全会确立的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,进一步重申了国内国际双循环联动的重要性。构建国内大循环体系是在中国市场规模和内需潜力基础上,通过供给侧结构性改革和市场化改革等一系列措施,打通国内生产、分配、流通和消费的各个节点,实现经济国内大循环的畅通,并以此为坚实的后盾支撑国内企业参与国际分工,充分融入全球价值链中,有效联通国内国际产业链和供应链,将国内市场与国际市场相联通,扩展与深化中国海外市场,使国际循环与国内循环形成良性互动,从而使得新型经济全球化进一步发展①新型经济全球化即指开放、包容、普惠、平衡、共赢的中式全球化新理念。。如何实现国内循环和国际循环有效连接,实现良性互动,自由贸易区将是重要的可选择路径。自由贸易区以其贸易利益的可获得性、主权让渡的有限性以及要素流通的自由性逐渐成为双边及多边合作的主要模式。尤其是,在逆全球化、民粹主义等影响下,全球价值链长度缩短,出现了逐渐向区域内化的现象,因此区域合作不仅成为发展中国家对外开放的战略选择,而且也成为欧盟、美国等发达经济体的主要外向发展模式。自由贸易区作为衔接国内市场与国际市场的重要枢纽,使其在国内国际双循环中发挥至关重要的作用,其高质量发展成为国内国际相互促进的“啮合点”。

一、中国自由贸易区高质量发展的内涵界定

在“十三五”期间,世界贸易格局复杂性与不确定性进一步加剧。同时,英国脱欧、美国退出巴黎气候协定、中美贸易摩擦等逆全球化趋势使世界经济前行更加曲折艰难。伴随着2020年新冠肺炎疫情的全球性蔓延,中国在国际环境中的处境也更加复杂、严峻。鉴于此,自由贸易区(FTA)成为中国进一步提高对外开放水平、提升国际贸易合作空间的重要途径。党的十八大就曾提出“加快实施自由贸易区战略”,十八届三中全会则对自由贸易区网络高标准建设提出了新的要求,十九届四中全会在此基础上进一步提出要“推动构建面向全球的高标准自由贸易区网络”,十九届五中全会则在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中明确提出“实施自由贸易区提升战略,构建面向全球的高标准自由贸易区网络”。截至2021年7月7日,中国已经和26个国家和地区签订了19个自由贸易协定,正在谈判的自由贸易区10个,正在研究的自由贸易区8个②资料来源:中国自由贸易区服务网。,中国自贸区建设取得了重大进展,已经开始从追求规模效应向高质量方向发展。

经济学家查理德·李普西(Richard Lipsey)根据一体化组织内部生产要素流动程度的不同级别,按照一体化程度的高低分为六种一体化程度的状态。其中,自由贸易区是区域经济一体化程度较低的组织形式。自由贸易区通常是指签订自由贸易协定的成员在区域内消除关税壁垒和数量限制,在区域内实行贸易自由,但成员国依然保持本国制定的针对非成员国的独立关税和其他贸易限制[1]。GATT第24条(b)中这样规定:“自由贸易区应理解为在两个或两个以上的一组关税领土中,对成员国领土之间实质上所有有关产自此类领土产品的贸易取消关税和其他限制性贸易法规(如必要,第11条、第12条、第13条、第14条、第15条和第20条允许的关税和其他限制性贸易法规除外)。”随着自由贸易区的发展,自由贸易协定的议题内容和规则深度不断深化。新一代的自由贸易协定在原有货物、服务贸易自由化、投资便利化等内容外,进一步扩展了有关知识产权保护标准、劳工标准、贸易争端解决机制、原产地规则、环境保护标准等方面的内容。随着FTA议题的增加和规则深度的深化,各自由贸易区呈现出自由贸易协定异质性的特征[2]。学者开始从自由贸易协定内容和议题入手,将自由贸易协定议题范围扩大、合作程度的加深作为自由贸易区经济一体化深度发展的重要标准[3],也成为区域一体化高质量的一个测度指标。因此,学术界大多认为自由贸易区高质量发展是实现自由贸易区一体化深度的发展,即通过签订高标准自由贸易区协定,实现自由贸易区一体化深度的发展,在消除成员国之间的关税壁垒和贸易壁垒的基础上,取消生产要素跨区域流动的障碍,谋求协调一致的财政、货币、区域经济发展、社会福利等政策。

二、中国自由贸易区在国内国际双循环中的功能定位

(一)中国自由贸易区区域价值链的构建是启动国内国际双循环的“链接点”

在近代世界经济发展史中,曾出现了两次全球化。第一次是从1820年到1913年,第二次是从第二次世界大战结束后到2008年金融危机。两次全球化呈现的共同特征是贸易全球化和投资全球化,而不同的是第二次全球化国际分工日益精细,形成了以产品内分工为主的全球产业链。但随着逆全球化和疫情的冲击,全球价值链逐渐出现长度缩短,向区域和国家内化的发展趋势。再加之自由贸易区第二次的蓬勃发展,区域价值链成为一国提升产业竞争力的主要方式。随着自由贸易区战略建设的推进,中国在区域价值链中分工地位的攀升对提升国家、产业以及企业的竞争力意义重大。早期研究执行契约对贸易模式影响中,认为好的制度环境有利于一国专业分工细化[4]。自由贸易协定主要通过降低贸易成本、减少合作不确定性、制造业服务化、扩大投资等方式对成员国参与全球价值链产生促进作用。区域价值链的构建可以有效地将国内市场与国际市场联通,通过国内价值链嵌入区域价值链、进而嵌入全球价值链,以“点—线—面”方式将国内市场、自贸区区域市场以及全球市场相互联合,形成多层次的循环格局。依据中国自由贸易区服务网最新数据显示,已经形成围绕中国为“轮轴国”的19个自由贸易区,构成了一个全球性的自贸区网络,逐渐形成区域价值链。通过自贸区网络,中国的企业可以以低成本更便捷地融入区域价值链,随着自贸区发展质量的提高,区域自由化程度推动的一体化程度也逐渐深入,国内与区域更容易形成共同市场,有利于充分发挥企业的比较优势,推动在区域价值链中产业地位的提升。一般各国在遵循比较优势的原理下,依据在生产环节上的要素禀赋积极参与到专业化分工生产中,嵌入地位与嵌入程度则直接影响到了在全球价值链中获得的回报率。自由贸易区区域价值链作为国内价值链联通全球价值链的重要桥梁,对中国国内与国际的双循环提供了重要的衔接平台。自由贸易区中要素的自由流动提升了国内市场与国际市场的资源配置效率,从而带动国际分工的高效运用。

(二)中国自由贸易区市场规模的扩张是提升国内国际双循环动能的“撬动点”

自由贸易区促使成员国之间市场一体化,通过减少生产要素流动的障碍,实现市场规模的扩大,企业之间竞争更加激烈,不仅推动技术的进步,而且最终优胜劣汰,使一些企业实现规模经济效应,降低生产成本,提高国际竞争力。中国建立了19个自由贸易区,相当于本国市场扩展到了26个国家和地区,相当于以自由贸易区为平台,可以利用这些国家的市场和资源。企业作为市场主体是推动国内和国际循环的内生动力,而企业的设计、生产、采购、销售、售后等活动又受到市场经济配置资源的影响。因此,让市场在资源配置中起决定性作用,畅通商品和生产要素在区域内和区域间的流动环节,是维持和激发企业活力、保证内部大循环的基本前提。通过国内国际市场的互联互通,一方面国内市场规模得到延伸,激发市场巨大消费潜力,倒逼产业结构升级优化,提升科技与产业的自主创新能力,从而有利于本国产业和企业国际竞争能力的提升,进一步攀升全球价值链高端地位;另一方面,可以利用成员国的资源禀赋,相当于扩大了中国要素的禀赋池,有利于提高资源配置的效率,各个国家或地区的产业相对优势得以体现,从而国内市场和国际市场相关企业等均能实现互利共赢发展,达成长久的契约性合作。可见,自由贸易区导致市场规模的扩大,将增加国内国际双循环的动能,如同是加油剂,使双循环产生不竭的动力。

(三)中国自由贸易区一体化深度的加强是增进国内国际双循环效能的增长点

“深度一体化”是区域经济一体化水平的主要体现。最早的“深度一体化”概念既包括消除关税与配额等边境壁垒,还包括消除专属于国家管辖、制约跨境贸易等法律和管制政策[5]。自贸协定“深度一体化”将对贸易转移产生逆向效应,且随着“深度一体化”的发展,将有利于产业结构升级。“深度一体化”贸易协定促进了生产网络贸易,通过运用UNESCAP评分方法测度FTA“深度一体化”水平,发现FTA深度的增加对中国拓展全球生产网络起到引领作用[6]。贸易协定中间品关税减让可以通过“成本节约”促进中国企业参与全球价值链体系,提升中国产业地位。在中国-东盟自由贸易协定框架下,中国企业出口贸易持续时间越长,越有利于促进出口附加值的上升[7]。

推动国内国际双循环相互促进,既不是构建封闭的国内循环系统,也不是在参与国际大循环基础上向国内经济进一步延伸,而是在更高层次的全方位开放水平体制基础上推动双循环。高水平的开放必然要求高水平的自由贸易区合作,即加深自由贸易区一体化的深度。早期学者利用区域范围内贸易强度、贸易份额等贸易指标进行区域一体化衡量[8],但是贸易指标仅能从单一层面反应区域一体化的深度。随着FTA议题的增加和规则深度的深化,各自由贸易区呈现出自由贸易协定异质性的特征[9]。学者开始从自由贸易协定内容和议题入手,利用自由贸易协定条款范围扩大、合作程度加深作为区域经济一体化深度发展的重要标准[10]。目前,中国建立的自由贸易协定主要涉及货物贸易,虽然有些协定包含投资等内容,但总体上合作水平相对较浅,制约了国内国际双循环效力的发挥,需要把协定的内涵和外延不断加深,逐步扩展到劳工标准、贸易争端解决机制、知识产权保护标准、原产地规则、环境保护标准等方面。

自由贸易区区域一体化的加深能够为中国企业积极参与国际经济大循环提供优质的制度保障。随着逆全球化在世界范围内盛行,开放风险逐渐加大,国际经济交流合作面临着潜在危机。因此,良好的营商环境和公平可靠的制度保障是中国企业走出国门,参与激烈国际竞争的重要保障。同时,自由贸易区一体化的深度发展,通过积极贯彻落实自由贸易协定中的内容及法规等相关配套措施、完善知识产权价值评估的市场定价机制、构建多元化贸易争议解决机制,打造公平诚信法治的市场环境,进而吸引优质外资企业进驻,使优质外资企业成为推动国内国际双循环相互促进的重要力量。另外,自由贸易协定中的经贸规则和争议解决机制等内容的完善,打破市场上各种阻碍商品和要素流通的显性和隐形障碍,为中国企业与其他经济体在经济合作中构建公正、平等的交流平台,为双方商品和要素流通构建良好的营商环境,进而为国际投资者提供兼具安全、深度、宽度、流动性的市场服务。

自由贸易区一体化的加深为中国企业融入国际市场提供了更为优惠的条件,从而使其能够在国际合作中获取世界经济发展带来的红利。国际循环(International economi ccycle,IC)主要是指国内产品在国内生产流程中嵌入了国外投入要素,并借助国外消费市场完成了产品的整个循环过程。国际循环更为复杂,主要包括:一般贸易出口、加工贸易出口和一般贸易进口三种模式[11],因此提高国内国际双循环增长点的关键主要在于提升中国中间品贸易,从而带动中国企业进一步融入全球生产网络。然而,全球生产网络呈现出区域性的特点[12-13]。由于要素禀赋与地理因素的作用,商品的价值链已不再局限某一国或地区,中间品要进行多次跨境交易,中间品进口的贸易壁垒会显著提高商品生产的成本[14]。因此,高质量自由贸易区的设立有利于通过加强国际经贸规则优惠和协议内制度红利提高贸易投资自由化、便利化水平,使企业进一步充分利用国内与国际两个市场中的两种资源,并快速融入国际市场中。同时,进一步稳定了国内的产业链与供应链。具体而言,一方面,通过签署自由贸易协定降低商品生产跨境流通成本,促进中国企业依托区域生产网络的分工与合作在参与国际生产中占据有利位置;另一方面,以自由贸易区为依托的核心经济圈通过产业效应、投资效应、贸易效应、规模经济效益、竞争效应等强化中国企业与自由贸易协定成员国生产网络的联系,并激发区域生产网络的生机与发展。

通过自贸协定一体化深度增加,有利于构建高标准的国际经济贸易规则,同时通过倒逼国内改革,进一步提升国内大循环的流通效率。事实上,国内循环和国际循环从中长远的角度来看,呈现出相互促进的发展格局。具体而言,国内循环在双循环中处于主体地位,而国际循环通过提升出口市场需求与国内生产规模来带动国内循环,即由国际循环引导的出口导向型经济增长会带动国内需求的显著上升,进而提升国内的生产规模[15]。因此,有必要继续完善国内与国际双市场的循环互动,通过双市场中资源的高效配置来实现经济的高质量发展。

(四)中国自由贸易区自由化水平的提高是保障国内国际双循环可持续性发展的制高点

纵观全球贸易增长的历史和现实,全球贸易自由化内生动力的机制在于全球经济贸易的发展和国际分工的深化,世界各国经济的相互依赖程度不断加深。随着在世界范围内FTA的迅猛发展,自由贸易区通过签订自由贸易协定促使成员在区域内消除关税壁垒、降低关税和数量限制,在区域内实行贸易自由。中国通过签订自由贸易协定降低了与FTA成员国之间的关税壁垒,加深了与不同经济体相互之间的经济联系,自由化是中国FTA发展的一个内生的优化选择。主要体现在货物贸易和服务贸易方面。

1.货物贸易自由化。中国与FTA成员国通过不同形式的关税减免实现了货物贸易自由化。例如,中国-新西兰FTA,中国取消绝大部分来自新西兰进口产品的关税,其中24.3%的产品从协定生效时起即实现零关税。中国-秘鲁FTA在货物贸易方面,双方将对各自90%以上的产品分阶段实施零关税。在一些生效时间较长的FTA中,货物贸易自由化的效应较为突出。中国与东盟6个老成员已于2005年7月1日启动降税进程,并于2012年1月前取消了所有正常类税目的关税。东盟新成员中,越南、老挝、缅甸和柬埔寨将正常类税目中50%的关税削减到0%～5%,时间分别为2009年、2010年、2011年和2012年,有不超过250个6位税目可以推迟到2018年取消关税。到2010年自贸区全面建成时,东盟6国对中国的平均关税从12.8%下降到0.6%,有90%的产品实现零关税。而2005—2018年中国-东盟进出口总额总体实现较大幅度的增长。

在贸易规模较大的FTA中,关税减让所带来的贸易自由化效果会更加突出。以中国-澳大利亚FTA为例,中国-澳大利亚FTA于2015年12月开始实施,货物贸易方面,澳大利亚所有产品均对中国完全降税,自由化水平达到100%,其中91.6%的税目关税在协定生效时即降为零。中国96.8%的税目将实现自由化,其中5年内完成降税的税目比例为95%。2005—2018年期间,中国-澳大利亚进出口总额有了较大提升,2018年中国与澳大利进出口总额比2005年上涨了82.2%。

2.服务贸易自由化。服务贸易自由化是中国FTA中的重要内容,其效应大小不仅取决于服务业的发展与竞争优势,同时也受限于服务部门的开放程度。目前,在以正面清单列出的服务贸易承诺中,FTA伙伴对中国进一步开放的服务部门不尽相同。比较而言,中国与发展中国家缔结的FTA中,伙伴国进一步开放的部门相对较多。例如,中国-新西兰FTA、中国-东盟

FTA、中国-巴基斯坦FTA。中国与部分较发达地区签订的贸易协定中,部分服务贸易领域超出了现有FTA的平均水平。例如,中国-韩国FTA在速递、建筑服务领域做出了超出其所有现有FTA水平的承诺;中国-瑞士FTA首次同意对环境问题单独设章,并明确规定了知识产权保护的具体权利和义务,增强了权利人保护的透明度和便利性;中国-新西兰在商务、建筑、教育、环境等4大部门的16个分部门做出了高于WTO的承诺。虽然中国FTA在服务贸易自由化方面取得了较大发展,但受到服务业发展水平、服务贸易结构、服务贸易自由化程度、FTA伙伴国经济规模及结构等诸多因素的影响,目前中国FTA的服务贸易自由化效应还不甚显著。随着FTA网络的逐步扩大以及未来尝试以负面清单方式开展服务贸易谈判,服务贸易市场规模拓展,自由化水平进一步提高,对中国服务贸易的促进作用也会有所提升。

自由贸易区作为兴起的双边及多边区域合作模式,以其贸易的高度自由化特点受到各国的青睐。中国建立了19个自贸协定,根据对外关税水平,中国自由贸易区自由化程度还有待提高。区内自由化水平和内容开放与深化程度不同,对区内要素的流动效率、产生的规模效应以及经济发展的促进作用亦不尽相同。随着自由贸易区协定自由化水平的提高,商品自由流动的程度将会提高,贸易创造效应扩大,自由贸易区的静态效应和动态效应都将得到提升。伴随着贸易额的扩大,相当于凝结在商品上的生产要素进行了流动,资源配置在区域内会实现优化。因此,自由贸易区自由化程度的提高,将推动国内和国际双循环实现可持续性。

三、推动国内国际双循环良性互动的政策保障

(一)国家价值链、区域价值链和全球价值链相互联动

以国家价值链为基本点,通过国家产业价值链的合理布局和协调发展推动国内产业转型和升级,借助“一带一路”倡议和自由贸易区战略等区域合作机制,构建并主导区域价值链。然后,以区域价值链主导者身份有效地参与全球价值链中高端环节,获取知识、技术等先进生产要素,弥补企业创新能力不足和技术短缺等问题,填补国内产业链条空白,进而完善国家产业链。三链条联动充分展现了国内循环和国际循环的良性互动,主导区域价值链为国内循环和国际循环的联通增加了新型渠道,参与全球价值链使国际循环能够更好地补强国内循环。

以区域合作机制为平台带动企业参与国际循环。当前国际环境下,全球价值链重塑和全球供应链整合(分散)使得区域合作机制逐渐超越以WTO为代表的多边贸易体制。各国纷纷通过寻求双边贸易合作机会,重塑参与新型国际分工的竞争优势,表明自由贸易协定等区域合作机制正在成为打通国内和国际循环的重要桥梁,充分体现了在比较优势基础上,贸易合作双方对两个市场、两种资源的有效利用。在自由贸易区战略和“一带一路”倡议持续推进中,中国应利用产能优势和资本优势,鼓励和帮助更多的企业走出去,通过充分利用两个市场和两种资源的互补性,推动国内产业转型、升级,从而更好地参与国际循环。

(二)以自由贸易区推动中小企业融入区域价值链

2020年新冠肺炎疫情的全球性蔓延使得全球供应链的稳定性与完全性受到严重冲击。在后疫情时期,部分发达国家逐渐将供应链本地化和分散化,结果势必会影响到供应链上下游国家参与合作的方向。对于中国而言,世界主要经济体呈现的“去中国化”供应链重组趋势,对中国进一步推进自贸协定谈判进程将产生严峻的不利影响。自由贸易区通过跨国公司促进资本和要素跨区域的流动,利用跨国公司投资参与到其他区域生产网络中去,如中小企业通过接受大企业订单、关键产品配套等形式,与大企业抱团参与区域价值链构建。同时,利用区域生产网络的升级对区域经贸规则和优惠条款提出更高要求,进而倒逼自由贸易协定内容和实施的不断扩展和升级,从而促进中国自由贸易区高质量发展。因此,以高质量自由贸易区建设推动中小企业融入区域价值链。首先,继续鼓励中国企业走出国门,加强政府引导,促进产业链与创新链的融合;其次,在向上环流国家投资时,需要充分引导中小企业做出合理的投资路径选择,同时发挥中国OFDI企业在下环流价值链体系中的核心地位;再次,可以优先考虑扶持产业链下游企业,完善相关配套设施,促进区域范围内商品要素和资源的加速流动,利用企业跨国投资对生产网络的推动作用来推动产业升级。

(三)加大中国自由贸易区协定覆盖的广度

伴随着区域经济一体化的迅速发展,自贸协定成为各国获取巨大现实经济利益的主要途径。因此,各种已有的自贸协定与新形成的自贸协定逐渐织成一张庞大的自由贸易区网络。中国与东盟首先建立了自由贸易协定,在此基础上,中国逐步加快了与周边国家建立自贸区的步伐。目前,在中国已签署的自由贸易协定中,大部分是中国周边的国家或地区,而且主要集中在亚太地区,并且已经签署自由贸易协定的国家或地区主要是以小经济体国家为主,如智利、哥斯达黎加、新加坡、秘鲁、新西兰、巴基斯坦等国。因此,中国在推行自由贸易区建设过程中,应不断扩大自由贸易协定的覆盖范围,一方面加快推动与金砖国家的自贸区建设,适时启动与太平洋联盟、南方共同市场等区域组织的自由贸易区谈判,逐步构建辐射全球的自由贸易区网络;另一方面积极开拓与发达国家自由贸易区协定谈判,同更多国家开展自由贸易区建设的联合可行性研究工作,积极构建以中国为“轮轴”的自贸区网络,从而确定中国在世界贸易格局变化中的主导地位。

(四)推进中国自由贸易区协定一体化的深度

依据中国现有签署的FTA情况来看,其贸易协定内容主要集中在货物贸易方面,在服务贸易和投资等其他领域的内容也只是围绕贸易优惠安排展开,相关实施内容的涵盖面不够完善。而从协定实施的效果来看,虽然货物贸易额有了较快的增长,但在服务贸易以及投资等其他领域的合作依旧处于较低水平。因此,在高标准自由贸易区网络的构建中,应积极主动加入贸易与环境、贸易与劳工等非传统领域议题,从而扩宽谈判领域的覆盖范围,加深贸易协定的一体化程度。同时,考虑到中国与部分发展中国家合作的具体国情,应在FTA建设中以经济援助、基础设施建设合作等方式来完善全球贸易规则体系的协同共建。

(五)加速中国自由贸易区自由化的进程

高标准的自由贸易区意味着更高层次的开放,更大程度的自由化水平,因此需要加快中国自由贸易区建设的自由化进程。首先,逐步促进货物贸易自由化方面的谈判,削减和取消特定范围的产品关税,针对“早期收获”计划所涉的产品制定相应的临时原产地规则,并以此来寻求建立正式的原产地规则与关税减让表。其次,以“正面清单”模式逐步推进服务贸易自由化。在服务贸易方面,成员国应在共同认定WTO《服务贸易总协定》(GATS)基础上,逐步取消已有或新生成的歧视性措施。针对中国的自贸区建设,应在双方服务部门实际发展的情况基础上,以“正面清单”的传统模式来明确本国市场应该准入的部门,并形成具体的承诺减让表。在现实发展基础上,也可分批次地逐步达成具体承诺。最后,通过提升已有或新签署的自贸协定水平与标准的方式来推动自贸协定的逐步升级,从而提升自贸协定的市场准入水平,最终构建起面向全球的高标准国际经济贸易规则,并加速中国自由贸易区自由化进程。另外,针对市场准入,依据利益对等原则来进一步提升货物、服务以及投资的承诺水平。(致谢,本文能够按时顺利完成,感谢刘炳茹、杨博、宋长钰等博士生在资料搜集、整理等方面做的工作。)