大城市垃圾分类的治理困境与创新路径探究

郑欣馨 高萍 尹雨昂 张钧波 蒋雅静

摘要：文章以南京垃圾分类实施为切入点，采用实地走访及问卷调查分析以南京为代表的大城市垃圾分类政策实施的现状，并探究陷入治理困境的因素。在此基础上，课题组从责任主体与外部环境双轮驱动、提升微观个体意识、对标国际先进监督管理等视角，探究突破垃圾分类治理困境的创新路径。文章对完善垃圾分類制度、健全垃圾分类实施办法等具有一定的启示意义。

关键词：垃圾分类;治理困境;创新路径;调查问卷

习近平总书记提出：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”随着城市化进程的推进，许多城市都面临着“垃圾围城”的困境，垃圾处理成为了城市环保新困境。然而，不同的人对创新的认知有限，生活习惯难以改变，因此对创新的接受程度不同。在上海实施垃圾分类一年以后，2020年11月1日，南京正式颁布实施《南京市生活垃圾管理条例》。基于南京垃圾分类实施现状的97份有效调查问卷及实地走访调研，本文对南京垃圾分类治理困境进行分析、研究，并提出大城市垃圾分类治理困境的创新路径。

一、治理困境现状与研究设计

1.政策实施的现状分析

为了准确把握南京市垃圾分类实施情况，课题组通过走访和发放调查问卷，在南京三个不同类型的区以获得不同的样本进行垃圾分类实施现状的调查。根据居民组成类型、住宅建设类型、管理模式，我们将南京11个下辖区归类分为老城区、新城区及高档住宅小区，从中选出鼓楼区、浦口区及建邺区分别作为代表进行研究，并且得到了97份有效问卷。

（1）老城区与老小区设施不健全设置点不够人性化

课题组走访2个的老小区，均已设置垃圾分类垃圾桶进行垃圾分类，在今年年末之前建设完成一个大型的垃圾分类点，覆盖周边小区。小区距离垃圾分类点步行需5-10分钟，设置点与居民生活动线不符。客观来说，老城区、老小区基础设施建设不完善，设置点不够人性化，不够便利。

（2）新小区、新区设施较完善有监督管理措施

课题组实地走访了2个新小区。小区均实行垃圾分类，有社区督导员进行监督并由社区设置奖惩措施。第一个小区有3335户住户，占地面积350631.6平方米，小区共有5个垃圾分类小屋。在东门、北门各有一个垃圾小屋，内部还有三个垃圾小屋，任何时间段均可扔垃圾，不设置时间限制。每天早上6：30运出垃圾并设置积分奖励措施。另一小区有1053户住户，占地面积15万平方米，设有三个垃圾分类投放点，设置在地下车库，垃圾站正在建设中。目前垃圾桶的清理是装满即清理，会暂存于小区某处。浦口区居住居民大多为年轻人，受教育水平大多为本科及本科以上，对垃圾分类接受程度较高，且受访人群扔垃圾的时间段较分散，需要更人性化设置。

（3）部分高档住宅小区仅停留在规划阶段

建邺区垃圾分类实地调查：从受访群众来看，大多为中老年人，我们走访了一个高档住宅小区。该小区占地面积为90760平方米，总平方数为1287户，属于高档住宅小区，根据小区张贴的公告及询问得知小区计划有5个垃圾点位，但实地走访发现仅有一个可以使用，居民离该投放点最远需要10min步行时间。物业及社区没有任何奖惩措施。居民对于垃圾分类参与度不高，没有垃圾分类意识和知识，也没有认识到垃圾分类的重要性和严峻程度。

2.治理困境因素探究与分析

（1）在个人层面上群众自觉性与参与度有待加强

问卷统计结果，有59.79%的人会在家里进行四分类，可见居民垃圾分类意识还是较为淡薄的。有81.44%的人认为个人意识淡薄是导致随意乱扔垃圾的原因，有60.82%的人认为环保意识差是群众不进行垃圾分类的原因，有87.63%的人认为民众自身在垃圾分类回收这个过程中起最大作用，但大部分人都没能付诸实践，所以居民的个体心理、环境知识、生活习惯都会成为垃圾分类有效推进的阻碍因素。除此以外，55.67%的人选择了不知道如何分类，那么垃圾分类知识的宣传和普及问题也是需要解决的。还有42.27%的人选择了家里没有垃圾分类设施这个选项，可见如何改进基础设备也成为了需要创新的地方。

（2）在社会层面上平衡建设成本和群众垃圾投放需求之间的矛盾

问卷中有25.77%认为不合理，并且在这些认为设置不合理的人中，有59.79%的居民认为是垃圾投放点距离太远、过于偏僻的原因，可见不便性必然会影响到民众垃圾分类的积极性。除此之外，问卷中55.67%的人们认为垃圾投放点的容量也不足，可见社区也存在问题，垃圾分类点不能设置安排到位。并且问卷中有71.13%的人能接受垃圾投放点在300m内的距离内，22.68%的人接受500m内的距离，并且选择垃圾投放点地点不合理选项的25.77%的民众，所以如何在保证垃圾分类有效进行的前提下，达到小区的建设成本与居民的垃圾投放需求之间的平衡就是小区需要慎重考虑的事情。

（3）大城市垃圾分类治理困境的因素探讨

通过问卷，我们发现南京现行的垃圾分类存在的问题：①公众环保意识不够，垃圾分类知识掌握不足。②垃圾分类后续回收和处理存在困难。③政府没有制定明确的规章制度。④政府、社区宣传力度不足。⑤管理体制不完善，监管力度小。⑥基础设施不完善。⑦没有奖惩措施，民众积极性低。⑧市场化程度不高，企业等机构参与度不高。

二、突破垃圾分类治理困境的创新路径探究

课题组根据实地走访和调查问卷，课题组将存在的问题归纳为三类，分别是资源建设方面、公众意识方面及监督监管方面，具体如下。

1.责任主体与外部环境双轮驱动创新路径实现

资源建设方面存在的问题主要分为：①基础设施建设不足：在我们调查的浦口区的三个小区中，仍有一个还没有建立垃圾站。②资源管理及分配方面不合理，存在资源浪费的现象。为此，课题组从以下两个方面套了了创新路径的实现。

（1）从责任主体实现路径抓换。与资源分配相关的主体为企业、小区、公民及政府（社区），也是我们的改进主体。企业需推动企业产业链革新，提高垃圾处理效率。垃圾分类处理企业应充分利用互联网技术，结合自身业务范围，提供个性化服务，及时了解企业垃圾回收处理需求，简化交易步骤，提高垃圾转运处理效率，优化垃圾分类产业链。因此垃圾处理公司要进行相应的培训。小区需要加大资金投入，解决剩余未配备垃圾分类设施的投放与建设问题;不仅如此，垃圾投放点等问题也需要合理的规划安排，减少不必要的资源浪费。公民个人则需要自觉在家进行垃圾分类，避免督导员二次分类。社区会每天固定时间安排督导员到各小区进行监督，而各小区规定投放垃圾的时间不一样，会存在无人监管的时间段，社区应与各小区协调，统筹兼顾。

（2）从外部环境助力路径转换。①加强政策导向，加大设施投入。地方居委会和小区物业应制定出更适合每个区的不同政策和规定;政府应发布相应的规定，限制过度包装，减少使用一次性商品，在源头上减少垃圾的产生，可以鼓励商品生产厂家生产易回收的产品包装。②实现垃圾分类智能化。创新垃圾分类模式，开发出“互联网+垃圾分类”的模式，每个家庭拥有一个账号和二维码，将需要扔掉的垃圾袋上贴上对应的二维码，在每次投放垃圾时扫描垃圾站上二维码进行垃圾投放，从而可以分辨出每户家庭的垃圾投放的准确率。通过相关小程序记录居民垃圾分类的准确率，便于社区的惩处以及小区的奖励，这种模式使居民主动参与垃圾分类，精准投放垃圾，便于管理。③设立垃圾分类设施统一标准。垃圾分类设施要有统一标准，分类标识要一致;制定相应的管理体系，使得垃圾分类的管理有条例可以遵循;政府及街道社区部门尽快完善垃圾收集设施的布局，合理安排垃圾投放收集点，做到繁华地带的数量不过剩，冷清地带的数量不过少。

2.提升微观个体意识，突围大城市垃圾分类治理困境

通过前文调查和走访知，意识淡薄是南京垃圾分类存在的最主要的问题。人的行为源于意识，我们要改变垃圾分类不充分的现状，最重要的一环就是从根本改变民众对垃圾分类处理的不关心、不积极的态度。提高意识主要从两方面着手，一是宣传内容，二是宣传手段，目的是切实提高宣传的效果。①健康教育提高垃圾分类意识。健康教育内容主要是科普不垃圾分类的危害，让民众认识到自己在垃圾源头处理的重要角色，激发同理心。垃圾不分类的危害主要在两方面，一是造成环境问题，二是资源的浪费问题。有害垃圾，塑料等处理不当，最终会严重影响环境和人类本身，垃圾是错位的资源，不分类本就会造成严重的资源浪费。通过学校、社会全方位的健康教育，全面提高公众的环境意识，这对垃圾分类的深化推广实施有着重大意义。②有参与感的宣传。结合网络、微信等传媒平台的应用以及结合社区日常活动持续、多样化地宣传，有助于提高居民的分类意愿和能力。宣传方式要灵活、有趣，可以采用观影等方式，播放一些关于垃圾分类的相关主题影片，使观众认识到当前环境问题的紧迫性，深入了解体会垃圾分类的意义，产生内在动力。有条件的地区，可以举办垃圾分类知识大比拼等具有参与度的活动，民众在活动中不仅可以学到相关知识，还能够培养良好的意识。

3.对标国际先进监督管理，实现大城市和谐发展。

（1）外国监督管理方法

本文主要梳理了发达国家关于环保的监督管理政策。①韩国。韩国垃圾分类在监督管理方面有以下几个主要方法。第一，垃圾袋收费制度。其遵循"能承担得起，但绝不廉价"的原则，一个垃圾袋的平均价格为200韩元左右（约人民币1元），以此来鼓励人们减少垃圾，并进行垃圾分类。达到了垃圾处理费用减少，可再生资源回收增加的效果。第二，实名监管。要求每家每户在垃圾袋上写明住址门牌号码及户主姓名，这样便于查出谁没有遵守垃圾分类的规定。②日本。日本垃圾分类在监督管理方面，邻里互相监督举报（20%）和依靠巡逻队、志愿者和媒体等社会力量进行监督（15.7%）所占比例较大。日本主要通过社会力量来监督不规范行为，社区居民的自我治理占重要比重。③挪威。挪威在监督管理方面运用了高科技检测技术。比如基于PFID技术的垃圾分类与回收方法。运用回收车抓取垃圾箱，读取垃圾箱上的标签信息，确认所属居民是否付费。同时，回收车还可检测垃圾箱重量等指标，用于判断是否含有不可回收垃圾，以及是否有垃圾分类错误。

（2）对标国际经验，实现大城市和谐发展。

韩国的监督管理方法具有一定参考价值，但具体推行有一定困难。日本的志愿者和媒体监督管理方法对我们的参考价值更大。我们可以向广大市民招募志愿者，对各个小区进行监督。不仅仅志愿者可以进行监督，每个人都可对周围垃圾分类的情况进行监督。挪威的高科技方法更适用于垃圾量不大，

人口更为稀疏的地区。在南京这样的人口密集地区，可行性并不高。但若能通过改进技术，使用既高效又精确识别垃圾分类是否正确的智能设备，那么对垃圾分类的监督管理会很有帮助。不仅如此，垃圾分类是以一个社区为整体进行的，因此，根据中国社区中传统的人与人的关系，社区垃圾分类可以借助社区居民个人的“人情关系”，逐步建立“个人关系—小群体关系—社区群体关系”的社区垃圾分类关系网络，最终使得社区大多数居民都能认可并主动参与垃圾分类。

三、结语

十九大报告明确指出，生态文明建设功在当代、利在千秋，建设生态文明是中華民族永续发展的千年大计。垃圾分类是对垃圾回收处置传统方式的改革，是目前最有效的科学管理方式之一。全民参与有关知识培训，可以提升社会对环保行业的重视，并在经济中发挥重要作用，经济学家以上海为例进行预测，生活垃圾分类可产生约2000亿元的收入。十九大报告对于生态文明建设和绿色发展的高度重视，表明我国生态文明建设和绿色发展将迎来新的战略机遇。所以，响应政策，进行有效的垃圾分类是全社会需要为之努力、共同奋斗的目标。

作者简介：

郑欣馨（2001-），女，汉族，广西桂林人，南京审计大学本科在读，金融学方向。