城市轨道交通 PPP 项目票务管理重难点分析及对策

2021-12-06马培卿郭华军

现代城市轨道交通 2021年11期

马培卿，郭华军，汪伟

（1.太原中铁轨道交通建设运营有限公司，山西太原 030032；2.金华市轨道交通集团运营有限公司，浙江金华 321015）

随着我国经济的发展、城市化步伐的加快及城市基础设施建设政策利好的不断出现，城市轨道交通进入了大跨步发展时期。由于城市轨道交通建设项目资金需求量大，因此仅靠政府注资已无法满足其资金需求。为解决这一制约性问题，引入市场化融资模式势在必行，其中政府与社会资本合作（PPP）模式（即成立PPP 项目公司专门负责城市轨道交通的建设、运营）是经常采用和最有效的途径之一。但在实际执行中，该模式也面临着诸多问题。本文针对城市轨道交通PPP 项目在票务管理中的重难点问题进行分析并给出对策，以期为提高PPP 项目票务管理水平提供参考和借鉴。

1 PPP 项目运作模式

PPP 模式是指社会资本参与项目部分或全部投资，并借助一定的合作机制与公共部门（政府）分担项目风险、共享项目收益的融资和项目管理模式。在PPP 模式下，通过建立有效的监管机制，能够充分发挥政府与社会资本各自的优势，节约项目的建设和运营成本，并提高公共服务的质量。

根据中华人民共和国财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113 号），采用PPP 模式项目（以下简称“PPP 项目”）的具体运作模式主要包括以下6 种，即委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）。城市轨道交通属于准经营性基础设施建设项目，具有一定的公益性，同时也存在潜在的营利性及较好的保值增值能力，政府可通过授予经营权、附加部分补贴或直接投资参股等方式与社会资本合作。

在国内城市轨道交通PPP 项目中，B 部分BOT、全部BOT、委托运营3 种运作模式最为常见，下面将对此3 种模式进行简要介绍。

1.1 B 部分 BOT 模式

B 部分BOT 模式是指由地方城市轨道交通公司作为地方市政府出资代表，负责城市轨道交通工程项目A部分建设（即车站、轨道、洞体等土建工程），并在社会资本成立的PPP 项目公司中参股，由PPP 项目公司负责项目B 部分建设（即车辆、信号、机电等设施设备的投资建设、运营维护、更新改造）；在A 部分和B 部分建设完成后，地方城市轨道交通公司将A 部分资产以租赁的方式交给PPP 项目公司，地方市政府授予PPP 项目公司一定期限的特许经营权，由其在固定期限内对整个城市轨道交通工程项目进行经营管理，并通过运营回收投资，获得合理收益，地方市政府根据合同约定（如按车公里数等）给予PPP 项目公司一定的可行性缺口补助；经营权到期后，PPP 项目公司将A、B 部分资产移交给地方市政府。具体流程如图1 所示。

图1 B 部分BOT 模式示意图

在此种模式下，地方市政府承担了A 部分资本金投入、B 部分资本金投入、社会资本回报补贴等责任；社会资本承担了B 部分资本金投入、追加投资（视情况而定）等责任。

1.2 全部 BOT 模式

全部BOT 模式是指地方市政府把城市轨道交通工程项目的投资、建设、运营维护、追加投资、更新改造等工作全部交给与社会资本共同组建的PPP 项目公司，社会资本通过PPP 项目公司的运营及相关收益来获取投资回报。若社会资本无法回收成本和获取合理回报，地方市政府将按照物有所值财务模型测算，给予其一定量的可行性缺口补助。经营权到期后，PPP项目公司将全部资产移交给地方市政府。具体流程如图2 所示。

图2 全部BOT 模式示意图

在此种模式下，地方市政府承担了PPP 项目公司资本金投入、社会资本回报补贴等责任；社会资本承担了PPP 项目公司资本金投入、追加投资（视情况而定）等责任。

1.3 委托运营模式

委托运营模式是指由作为业主单位的地方城市轨道交通公司负责建设城市轨道交通线路；在建设完成后，其保留对城市轨道交通资产的所有权，承担建设贷款还本付息的责任，并将城市轨道交通的运营维护、追加投资、更新改造等职责委托给社会资本成立的PPP 项目公司；PPP 项目公司购买城市轨道交通的运营权，通过运营及相关收益获取投资回报。若PPP 公司无法获取合理回报，则由地方市政府给予其一定量的可行性缺口补助。经营权利到期后，PPP项目公司将全部资产移交给地方市政府。具体流程如图3 所示。

图3 委托运营模式示意图

在此种模式下，地方市政府承担了城市轨道交通线路建设的资本金投入、社会资本回报补贴等责任；社会资本承担了PPP 项目公司资本金投入、追加投资（视情况而定）等责任。

上述3 种模式在我国2020 年度城市轨道交通PPP中标项目中均有采用，详见表1。本文主要对PPP 项目票务管理问题进行研究，全部BOT 模式与委托运营模式在票务管理方面均存在收款账户主体设置、票务政策、界面划分等方面的问题，而B 部分BOT 模式不仅存在上述问题，而且还涵盖了上述2 种模式并不存在的票务审核及对账、运营期间设备测试、应急响应等方面的问题。因此，为避免重复分析和阐述，本文仅对B 部分BOT 模式下的票务管理问题进行讨论。

表1 2020 年度我国城市轨道交通PPP 中标项目（按模式统计）

2 PPP 项目票务管理重难点分析

2.1 政策

2.1.1票务政策

按照目前城市轨道交通行业的惯例，票务政策或票务规则通常由地方城市轨道交通公司依据地方物价主管部门的票价批复文件及地方交通运输主管部门的城市轨道交通运营管理办法进行编制。PPP 项目公司作为独立法人公司，在执行地方城市轨道交通公司制定的票务政策时，存在2 方面的问题：①地方城市轨道交通公司的票务政策能否得到政府相关部门的认可，这一点并不确定；②若票务政策涉及原则性问题以及两家公司的利益，则在政策实施过程中将存在难执行、多投诉等问题。

2.1.2清分规则

目前，国家尚未发布城市轨道交通行业清分规则方面的标准文件，地方性的清分规则均由地方城市轨道交通公司牵头制定。在PPP 项目公司的特许经营期限内，清分规则与其收益息息相关，但地方城市轨道交通公司制定的部分清分规则与PPP项目公司的实际运营情况无法协调匹配。

2.1.3收款账户与沉淀资金

经调研，在全国范围内，城市轨道交通的线网级收款账户通常开设在城市轨道交通清分中心（以下简称“清分中心”），清分中心一般由地方城市轨道交通公司投资建设和运营，负责线网级清分管理，实现资金的清分与分配。依据PPP 项目公司与地方市政府签署的PPP 合同中关于收入的条款，运营票款收入应归属PPP 项目公司；然而，在实际执行过程中，票款直接进入地方城市轨道交通公司的账户，由其按照清分规则进行清分。

此外，沉淀资金（即储值类票款收入）的归属问题也是地方城市轨道交通公司与PPP 项目公司易产生分歧之处。新线路开通时，储值类票款收入通常可占票款总收入的约35%。而PPP 合同经常未对此类票款收入的归属做出明确规定。

2.1.4政府考核

在PPP 项目公司与地方市政府签署PPP 合同后，其各项运营指标都受到政府相关部门的监管与考核，考核分值会极大地影响政府对其补贴的金额，尤其是当关键指标不合格时，不仅会造成其日常收益的流失，而且会因为其收益减少对当地税收造成影响。影响运营指标的因素不仅有建设遗留问题，还有票务规则、设备质量（如互联网票务平台（ITP））及后期运维等因素。

2.2 票务界面划分

2.2.1票卡编码权及发行权

由于城市轨道交通线网票卡管理由清分中心负责，而清分中心通常由地方城市轨道交通公司投资、建设和运营，因此在PPP 项目公司所辖线路接入城市轨道交通线网时，其很难拥有各类票卡（含电子票）的编码权及发行权。这将导致以下3 方面的问题：①PPP 项目公司无法及时掌握特殊票卡（如纪念票、员工卡）的发行及使用情况，从而引发特殊票卡管理缺失等问题；②PPP项目公司无票卡编码权及相应设备，无法对票卡使用状况进行分析，难以发现票卡问题（如无效票卡），从而使公司遭受经济损失；③PPP 项目公司无票卡发行权，在发行纪念卡等营销票种时，必须征求地方城市轨道交通公司的意见，限制其经营自主性。

2.2.2票务审核及对账

（1）网络支付对账。由于ITP 通常都由地方城市轨道交通公司搭建，且票务信息与线路中央计算机系统（LC 系统）不共享，因此负责线路运营的PPP 项目公司无法掌握电子支付票款信息，只能每日通过清分中心提供的清分系统（ACC）报表与对账确认表进行复核，这不仅会耗费大量人工，并且无法判断数据的准确性，易产生异议。

（2）票务管理平台。PPP 项目公司的票务管理通过票务管理平台实现。由于PPP 项目公司未与地方城市轨道交通公司建立互联互通的票务管理平台，使得其所辖线路的票务管理平台只能用于车站票务管理、线路票库管理，而票卡的配发回收、申请提交等需与清分中心联通的日常工作只能通过线下纸质单据完成，不仅会耗费人力，提高公司的运营成本，而且会造成双方的对接流程繁琐、及时性差，不利于提高城市轨道交通运营的信息化水平，也不利于确保线路乃至线网票务运作的高效性。

2.2.3故障/异常情况处理

票务管理方面的故障/异常情况应急响应主要涵盖自动售检票（AFC）系统设备硬件故障、ITP 故障以及突发大客流等情况。由于票务管理的后台系统均由地方城市轨道交通公司投资、建设和运营，因此若双方不能建立互认的沟通机制，将导致应急响应无法顺利开展，信息无法及时报送，从而延长故障/异常的排除和修复时间，对线路的客运组织产生重大影响。

2.3 系统测试

在城市轨道交通初期运营前，应对票务系统进行测试和评估，包括现场设备测试、通信与数据测试、模拟对账等。其中，车站设备的测试由PPP 项目公司完成，包括走票测试和设备144 h 压力测试；后台系统的测试由地方城市轨道交通公司和PPP 项目公司共同完成，由于此类测试牵头方通常为地方城市轨道交通公司，若其在筹备期没有很好地与PPP 项目公司共享ACC、ITP 的数据，则PPP 项目公司无法核对ACC 与LC 系统数据的一致性，只能在开通后通过与清分中心对账发现系统的漏洞及问题。此外，线路开通后，两方公司在进行设备系统升级时，会出现单方面测试后直接升级的情况，使得PPP 项目公司所辖线路存在一定的运营风险。

2.4 APP 端非客运业务收入界定

PPP 项目公司与地方市政府签署的PPP 合同通常会对非客运业务收入做出相关规定。然而，目前随着“互联网+”的快速发展，国内城市轨道交通的非客运业务收入来源逐渐由线下转为线上，城市轨道交通应用程序（APP）端的广告收入等成为较为敏感的问题。若APP端非客运业务（如广告投放、各类商业优惠活动等）收入的界定不明确，将对PPP 项目公司的此类收入及政府对PPP 项目公司的年底考核产生影响。

3 对策及建议

3.1 政府统一制定各类规范

地方市政府应根据PPP 合同相关条款，以及城市轨道交通运营管理办法、乘客守则等，结合当地城市轨道交通线网现状，统一制定城市轨道交通票务政策，并将其细化为可执行的票务规则及清分规则；此外，应编制对地方城市轨道交通公司和PPP 项目公司服务质量的考核办法，将双方纳入监管范围，避免两家公司在某一问题上推诿扯皮，从而提高城市轨道交通的服务质量。

3.2 PPP 项目公司争取票务管理相关权限

PPP 项目公司若拥有所属线路的票卡编码权及发行权，以及全功能LC 系统和全效能票务管理系统权限，则不仅具备营销类车票的制作、发行能力，而且能够掌握线路各票种的相关数据（包括售票记录、进出站记录等），从而增强其客流吸引能力及创收能力，在减小政府补贴压力的同时，提高工作效率，降低运营成本。因此，PPP 项目公司在与地方市政府商谈PPP 合同时，应尽力争取上述权限，并按照地方相关规范标准购买相关编码设备，与地方城市轨道交通公司就相关技术、流程做好对接。PPP 项目公司在发行营销类车票时应接受政府相关部门的监管。

3.3 实现系统管理的高效衔接

在初期运营前，PPP 项目公司务必与地方城市轨道交通公司就票务系统的设计、开发、数据核对等工作进行积极对接，力争实现对线路收益（包括现金和电子支付票款收入、APP 端非客运业务收入等）的独立审核，并建立LC 系统与车站计算机系统（SC 系统）、LC 系统与ACC 的交互机制，从而在车站、线路、清分中心之间实现线上的无效数据申述、异常数据调账、对账数据下发等功能，从而大幅提高票务运作的时效性。

在票务系统的运营维护方面，对于硬件，双方可遵循谁的设备谁维护的原则；对于整个系统，双方共同成立中央维护班组，共同参与维护及应急响应。PPP 项目公司可利用此机会，让员工多接触多学习，培养出一批优秀的系统工程师。

3.4 加强合作，保证系统数据一致性

在初期运营前，PPP 项目公司应与地方城市轨道交通公司合作，对政府制定的票务政策（或票务规则）与清分规则进行细化，形成双方认可的流程、标准等；然后根据双方的工作接口、流程及工作标准，对设备参数指标、设备内部数据处理机制、设备与设备之间的数据传输机制等进行设计开发。

综合联调由地方城市轨道交通公司牵头，内容包括但不限于硬件功能检测、软件功能测试、数据传输测试等，旨在保障票务系统数据的一致性。

3.5 设置第三方收款账户及小额支付平台

立足PPP 合同中关于线路客运收入归属PPP 项目公司的规定，结合国内城市轨道交通行业的经验，并综合考虑PPP 项目公司的盈利特征，提出如下建议：①PPP 项目公司与地方城市轨道交通公司可委托中立的第三方公司负责清分工作，将收款账户设置在第三方公司；②PPP 项目公司可设置小额支付平台，将除手机APP 扫码过闸收入外的其他收入实时归集到PPP 项目公司账户中，以解决一部分财务流水的问题，并加强与清分中心或第三方公司对于扫码过闸收入的对账工作，争取实现T+1 划账（T 指乘客扫码过闸实际扣款日）。