民航智慧监管分析与建议

□ 中国民航飞行学院 张 恒 杨骁勇/文

2021年4月6日，民航局冯正霖局长在智慧民航建设领导小组第一次会议上的讲话中提出智慧民航建设是四个需要开拓的新局面之一，是民航业高质量发展的主攻方向；确定智慧民航的发展目标为 “出行一张脸、物流一张单、通关一次检、运行一张网、监管一平台”；提出民航要加速与大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等新技术等新一轮信息技术深度融合并广泛应用到民航的建设中。

民航局在2020年底印发的《中国民用航空局关于推进新型基础设施建设五年行动方案》中首次明确了“智慧监管”的概念，提出了监管要以“非现场监管与现场监管相融合、行业整体监管与差异化监管相协调、法定自查与行业检查相促进”为方向发展。

最近几年是智慧民航建设的关键起步期，民航局提出围绕“智慧空管、智慧机场、智慧航司、智慧监管”等建设重点稳步推进整个行业的智慧化转型。作为智慧民航建设四大板块之一的智慧监管，对于整个智慧民航体系的建设，具有重要的支撑作用。本文尝试对民航智慧监管现状、特点与存在的问题简要分析，并为未来发展提出建议。

民航监管的现状分析

（一）现行民航监管组织职责

我国民航基本的监管体系由自上而下的三个层级组成，前两个层级为民航局和民航地区管理局，民航监管局是第三层级同时也是第一线的监管机构，民航监察员是第一线的执法者，可依据《民用航空监察员行政执法手册》对所在辖区单位和个人贯彻执行民航法律、行政法规、规章和规范性文件的情况进行检查监督；对违法行为进行检查处理并办理行政处罚事项；参与行政复议和行政诉讼活动；针对当场发现的问题，可以要求其现场整改或定期整改；情况严重的或达到不安全事件以上级别的，报上级管理部门并输入航空安全信息报告系统，同时进行必要的调查。

（二）现行民航监督管理模式

长期以来，民航监管模式习惯于传统行政管理体制，属于全局保姆式监管、被动式监管和高耗能监管的模式，随着时代的发展，原有民航监管模式已呈现出不适应性。特别是随着通用航空的快速发展，尤其是无人机等新型监管对象的不断涌现，传统的针对大型航空运输企事业单位的监管模式，已经无法涵盖所有的民航运行主体。

（三）现行民航监管主体能力

随着全球民用航空事业的飞速发展，各种新兴技术不断运用于民航运行实践中，传统的专业技术知识边界不断向外扩展，对于民航监管主体的专业技术要求越来越高。相较而言，民航监管队伍的数量规模有限，监管人员的专业结构相对滞后。据有关数据统计，飞标专业、适航专业、空管专业等对专业技术要求高的监察员仍然十分紧缺。传统的监管工作又主要依赖于监察员的经验来执法，这就导致监察员在工作时很容易因为判断失误或无相关经验出现执法不规范的现象，无法让监管主体与监管对象都满意，不仅降低工作效率，而且不利于局方的执法权威。

（四）现行民航监管模式革新

面对现行民航监管工作的不足，我国民航主管部门积极探索最合适的民航监管模式，不断创新监管技术与方法。民航局于2018年正式提出并大力推进采用“行业自律”监管方式，倡导“诚信管理”，实施“精准监管”，指导企事业单位深入开展“法定自查”的新监管模式。 新监管模式重点强调以信用为基础，重点侧重于“法定自查”，从一定程度上削弱了民航局的监管范围，增加了监管对象的自由度。总体来讲，这项改革取得了一定效果，在解决民航监管领域所存在的突出问题上有一定的贡献。“法定自查”是局方从保姆式监管向系统性监管转变的关键。但是，新监管模式也存在由信任演变成隐患的危机，需要引起高度关注。

总之，虽然目前我国民航也在不断改进监管机制，提升监管效率，但是从智慧监管的角度来看，整个监管的效率仍然不高，尤其是对新兴信息与通信技术优势的发挥还存在不足，整个行业监管的数字化、智能化、智慧化转型仍然存在很大的进步空间。

民航智慧监管的特点与作用

（一）智慧监管是智慧民航建设的需要

智慧民航的建设任务催生了行业对智慧监管的需求。冯正霖局长提出智慧民航强调对各种信息化和通信手段的应用，对各种关键信息的分析整合，以达到对行业安全、服务、运营、保障等需求做出数字化处理、智能化响应和智慧化支撑的最终建设目标。智慧监管作为智慧民航建设的保障性机制，参与整个智慧民航建设过程，关注各个民航运行关键环节，对于总体智慧化转型的成功实现具有举足轻重的作用。

（二）智慧监管是新兴技术的综合运用

在智慧监管的应用场景下，民航监管部门将结合大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等新兴信息技术，开创新的监管模式与系统，体现出高效、精准、系统化等特点。相比于传统监管模式，智慧监管可以收集全行业各种数据（如航空器的QAR数据、机场的音视频数据等），实现数据融合；利用5G技术，可以对数据进行快速收集和识别，实现对全行业的实时监管，并将发现的问题自动反馈至监管局，大大减轻监察员的工作量；可以利用数据挖掘技术，对收集的数据进行挖掘，对风险进行更及时的识别，并及时发出预警。对监管对象进行初步评估，并给出初步的改进建议，对经常出现问题的监管对象单位进行针对性的监管；利用云计算技术对实时监管的数据进行云端处理，定期总结分析，可以优化服务水平，提高民航的服务质量，提升监管对象单位的效益；利用人工智能与深度学习技术实现操作学习与进化，逐步替代人完成复杂问题，实现监管的人工智能化。

（三）智慧监管是民航高质量发展的必然之举

上述技术的应用可以大大提升民航监管局的工作效率，提高监管决策的准确性，有效提升公共服务水平，提高民航发展的质量，彻底改变传统的保姆式监管，被动式监管，高耗能监管，有利于实现高效监管、精准监管、系统监管的目标。

智慧监管体系的建设有利于提升局方的监管效能，有利于提升民航的公共服务水平，有利于实现民航治理能力现代化，有利于智慧民航体系的建设，有利于我国民航高质量发展目标的顺利完成，有利于民航强国发展战略的早日实现。

民航智慧监管面临的问题

新事物的出现，往往会伴随着各种各样的问题，民航智慧监管的发展也不例外。有些问题来源于民航旧有体制的制约，有些问题来源于民航系统同新兴技术应用之间的磨合，还有些问题来源于新兴技术本身的不完善。

（一）智慧监管人力资源不足

民航智慧监管的建设涉及大量高新技术，对这些技术的应用需要大量的专业技术人才。而限于公共航空运输企事业单位的薪酬待遇问题，数量巨大的人才流失现象始终存在，这阻碍了新兴技术在智慧监管实际运行过程中的推广与实施。

（二）监管主客体关系没有理顺

由于监管主体与监管对象的立场不同，看待智慧监管系统发展的角度不同，且民航运行管理模式多种多样，各种利益权衡普遍存在于各个监督管理环节。以上现象导致在智慧监管系统的建设与使用过程中，难免会出现推诿扯皮、消极怠工、诚信自律程度不足等不良现象。另外，监管主体与监管对象也会因为沟通误差，导致系统对接时出现形式主义的现象。

（三）监管技术自身存在缺陷

智慧监管的实施需要监管技术的创新与进步，但是任何新兴技术的应用之初，都可能存在技术缺陷与误用滥用。类似于乘客信息泄露、隐私侵犯等问题，在行业监管过程中也可能重现。在智慧监管过程中，所有监管对象的海量数据汇聚于同一个系统平台，任何具有监管权限的监管人员都可能接触到一定范围内的原始数据，任何有技术能力违规侵入监管系统的非授权人员都可能获取隐私或保密信息。监管技术本身的缺陷，可能带来被监管对象数据泄露和隐私侵犯的风险，甚至出现技术滥用、科技作恶的现象，这对于智慧监管工作将带来巨大的技术挑战。

民航智慧监管建议

针对目前民航智慧监管工作遇到的问题，提出以下几点建议：

（一）完善智慧监管的法律法规体系

智慧监管工作的推进需要完善的法律法规体系作为支撑，智慧监管作为一种新型的监管体系，必将面临许多新的挑战。监管中的执法规范、智能化技术标准和数据安全体系等新问题，均需要合法有效的法律法规进行统一。

（二）推进新技术相关的基础设施建设

新技术需要新的设施设备进行承载，例如5G移动互联网技术需要建设新的信号基站，云计算服务需要新的云端服务器与处理器等，因此在新技术广泛应用与推广之前，必须要做好相关的基础设施建设。

（三）强化智慧监管人才队伍建设

尽管智慧监管更加依赖技术力量，但人的因素仍然是监管工作的根本，人才队伍建设仍然处于监管工作的核心地位。那些既熟悉民航运行业务，又掌握先进数据挖掘与分析技术的监管人才会十分紧缺。相关公共航空运输企事业单位要引进人才，更要留住人才，应制定详细的人才培养计划，重点培养高素质科技创新人才和专业技能人才，打造一支能够胜任未来民航智慧监管业务创新的监管人才队伍。

（四）加强监管主客体的协调沟通

民航局与地区管理局作为监管的主体单位，要积极与监管对象单位进行沟通交流，可制定相应的法律法规条款要求监管对象强化监督措施实施力度，或利用奖惩措施积极进行调控引导，同时提供完备的技术支持与设备支持，让监管对象不再有后顾之忧。

（五）推进信息安全体系建设

无论是监管主体单位还是监管对象单位，都应积极推进本单位监管信息安全体系的建设，从技术源头上杜绝和减少系统漏洞和安全风险。局方应该加大对相关岗位工作人员的保密教育培训工作，对新的监管系统安全性进行定期考核并不断升级安全权限等级，加强保密工作，避免个人隐私数据泄露；制定相关法律法规，缩小“数字鸿沟”，让所有的民航乘客在新兴技术面前保持平等、公正；警惕智慧监管系统的安全漏洞，对技术的应用进行限制，保证相关技术只能用于特定的分析工作；最后，在维持系统智能化运行的同时，也要保持外在监督的“人为”掌控与把握。

总结与展望

民航智慧监管建设将应用大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链等新技术，相比传统的监管模式做到实时监管，精准监管，高效监管，系统监管，但是也面临许多技术与发展上的问题，需要民航监管主体与被监管单位协同解决。智慧监管的应用可以完善我国智慧民航体系的建设，有利于提升民航治理体系与治理能力的现代化，加速推进我国成为民航强国的进程。

按照当前国家层面的“数字中国”转型与行业层面的“智慧民航”转型，展望民航智慧监管未来可能实现的发展方向：一是智慧监管会建立统一的信息监管共享平台，利用数字化技术网络化、高效率、快响应的特点，快速处理数据，实现实时监管；二是智慧监管会促进通用航空的发展，相比于欧美民航发达地区，我国的低空空域政策相对保守，随着智慧监管的发展，未来可能会开放更多低空空域用于通用航空，这也会促进我国通用航空的崛起；三是智慧监管系统接入监管对象（如机场）的基础设施设备，提升监管对象自身对于基础设施设备的要求，进而促使我国民航为旅客提供高质量的服务；四是智慧监管可以发展虚拟现实技术用于监察员的培养中，可以结合VR技术与AR技术，对监察员进行专业培训与考核，可以有效解决我国相关专业监察员人员紧缺的问题；五是利用人工智能与大数据技术建立智能客服中心，智能处理旅客的投诉或遇到的问题，收集并反馈给相应监管对象，要求其整改；六是未来智慧监管可广泛应用于无人机领域。无人机技术近几年来发展迅速，数量也越来越多，与此同时发生的不安全事件也越来越多，但是无人机的监管工作却没有跟上，监察员对无人机进行监管时更多的是参考运输航空飞行器的监管办法。因为智慧监管的发展，无人机监管将会越来越智能化和精准化。

随着行业间的互融与交流，民航智慧监管中总结的成功经验也可能跨出民航行业限制，整合扩散到行业外的更广阔空间，为经济社会全方位的数字化、智能化和智慧化转型贡献“民航智慧”。（本文系中国民航飞行学院科研项目研究成果，项目编号XKJ2018-12/JD100-19）