对新阶段民航监察员队伍建设的认识和思考

□ 北京航空航天大学 夏 禹/文

专业人才始终是民航发展的第一资源，作为民航业安全发展的核心力量，中国民航监察员队伍自1999年组建以来，对民航的持续安全与高质量发展发挥了至关重要的作用。特别是进入新阶段以来，加强监察员队伍建设已成为新时期深化改革和民航强国建设中一项紧迫而又重要的任务，行业发展迫切需要一支适应新时代航空安全治理体系的监察员队伍支撑保障。

行业安全形势对监察员队伍的新要求

“十三五”以来，中国民航在技术进步与行业需求的双重助推下，从运行模式到机型机场，从专业人员到治理体系都发生了全方位、多层次的重大变革，无一不加快了新业态的形成，“大运行”、“全天候运行”、“特殊运行”日渐成为行业发展热门词。然而，行业发展不平衡、不充分、不协调的短板依然存在，区域性、阶段性、季节性的风险仍然困扰着民航的安全运行，时刻考验着民航业的安全治理体系和风险应对能力。特别是2020年以来，肆虐全球的新冠肺炎疫情更是加快推进了航空业的重塑和变革。

纵观全球航空安全形势，传统风险与新型风险并存，原始风险与派生风险交织，输入性风险更是此起彼伏，人为责任原因事件时有发生，未定性事件仍有反复。从极端天气频发到通导信号丢失，从非包容性损伤到非指令性运行，运营人对特殊运行、境外运行、极限条件下运行的管控能力参差不齐，加之疫情影响下运行增量和安全态势的不确定性、不稳定性，行业对风险的感知、预测、防范能力与支撑民航安全发展的需求还有一定差距，压力和挑战前所未有！运行环境的发展变化和行业规模的不断扩张加快了安全监管模式的转型升级，打造现代化的航空安全治理体系更是迫切需要一支职业化、专业化监察员队伍的支撑保障。

监察员队伍建设存在的主要问题

（一）监管力量结构性不均衡

一是监管机构分布，由于民航地区管理局、民航监管局主要位于各省会城市及核心枢纽机场所在地，受时间、空间限制，对辖区内机场的监管能力和辐射能力还不充分，特别是在类似新疆、内蒙古等中小机场分布广泛的省份，会影响局方对突发事件的应对处置能力。二是人员分布情况，各级监管机构存在处室人员配比不均衡的情况，难以满足辖区内监管需要。由于各处室的业务特性不同，如航安办、飞标处、适航处等处室的业务量大、工作强度高、专业培训时间少，亟待补充力量。三是新业态、新模式、新技术的兴起对监管力量提出的新要求，例如通航机场数与机队规模的持续快速增长，加之频繁跨区作业，但民航监管力量尚未充分适应这种变化。同时，随着国产航空器大量投运、机队构型进一步多元化，适航审定与适航维修监察员也有待进一步充实。

（二）选人用人渠道过于单一

成为监察员的途径一般分为两大类，一类是通过公务员考试或遴选方式进入民航各级管理机构，另一类是民航企事业单位处级领导干部平调。受政策、编制、预算等方面限制，来自基层一线、具有丰富经验的专家型人才往往由于年龄、资历、身份要求无法通过报考公务员等方式进入各级监管机构成为监察员，不仅不利于优秀人才脱颖而出和新生力量的加入，长期以来队伍规模与行业体量的矛盾也无法得到根本解决，加之有限的上升通道会影响到监察员队伍的稳定性和监管效能。去年完成修订的《中国民用航空监察员管理规定》（CCAR-18-R4）明确，受委托从事行政执法的事业编制人员可以申请监察员资质，较之前相比通道有所拓宽，成效有待进一步验证。

（三）一线运行机会有限

实操型监管的重心在于业务基本功，而一线运行经验正是监察员开展安全监察、识别排查隐患的重要基础。当前各专业监察员中仅有飞标类监察员能够参与一线运行，而适航、空管等专业监察员很难有机会重温“老本行”。长期远离一线运行，不仅使理论与实践“两张皮”、规章与业务“渐行渐远”，难以巩固和提升监察员的业务能力，甚至造成监察员与监管对象之间的信息不对称，使监管的质量与实效大打折扣，进而影响到监察员的职业形象和监管部门的公信力。

（四）工作负荷过于繁重

近年来，行业持续快速发展导致监管任务与有限监管力量之间的矛盾日渐突出，特别是处于基层监管机构的监察员，要承担审定、监察、调查以及大量的行政办公业务，身兼数职已然成为常态。一方面是减负的成效不明显，加之各业务版块存在不同程度的“重发文，轻制度”情况，民航行政监管执法信息系统（SES）、 飞行标准监督管理系统（FSOP）等多套系统未实现完全的数据共享和协同联动，无形中加重了监察员的工作负荷。同时，由于部门对口衔接存在一定程度的“错位”，例如外航处、通航处、航卫处等核心业务处室目前只集中在管理局层面，相关职能与业务只能分解到监管局的其他处室合并开展，“粥多僧少”的局面亟待改变。以飞标监察员为例，为保持基础技能、提高监管水平，监察员需要定期参与航班运行。但是由于种种原因致使工作时间不断延长，造成监察员“白天上班，下班飞行；平时上班，假日飞行”，疲劳风险不容小觑。

（五）职业化程度有待提升

选人用人机制与行业发展需求的协调性有待增强，也在一定程度上影响队伍的职业特征和职业化程度。以2021年公务员职位表为例，飞标、适航、空管等特殊专业职位约需要二、三或五年以上从业工作经历（具体取决于招录单位），持有相应执照与签注，即使持证但与实战要求还存在一定的差距。而其他专业监察员未对从业经历和人员资质做明确规定，专业与岗位的偏离造成了相当一部分新进监察员对行业监管存在一定的“陌生感”，进而需要投入更多的时间、精力加快角色转变和提升胜任能力，这也在一定程度上导致监察员资质能力建设的重心集中在入职后的职业培训上面。

监察员队伍建设思路

一是坚持需求导向，深入思考现代安全治理体系对监察员职业化体系建设的新要求，认真分析当前阶段存在的差距，科学把握和运用系统观念，精准聚焦长安全周期运行下的问题，主动适应行业发展的深刻变化，积极对接行业发展需求。坚持培养和引育并举，围绕防范化解航空安全风险，打造一支专业化、职业化的监察员队伍，为行业安全发展提供持续稳定的人力资源支持。

二是坚持目标导向，紧密围绕安全管理制度化、规范化、系统化水平的新目标，紧盯新形势、新任务和新要求，充分吸收“十三五”期间深化改革的成果与经验，特别是局属国有企业改革、事业单位分类改革、公安机构移交等改革实践。完善内部治理结构，构建全流程保障机制，打造监察员职业技能全生命周期体系，系统提升监察员的专业技能和综合素质，使监察员队伍建设更加有规模、有质量，能有效适应行业发展形势变化。

监察员队伍建设的具体举措

（一）紧密围绕安全形势规划监察员队伍建设

1.优化机构职能。围绕现代航空安全治理体系的整体思路和总体目标，以适应行业当前及未来需求为导向，着眼于安全形势与行业管理需要，对监管机构设置与职能配置进行全面梳理、系统优化，实现管理层级与管理职责相统一、功能监管与机构监管协调并举。一是要坚持瘦身与健身相结合，一方面及时剥离、移交冗余职能，另一方面要坚持需求导向，统筹做好合格证管理办公室、通航处等核心业务处室的延伸与下移。二是支持监管局进一步增强自主发展能力，结合辖区实际情况，鼓励“个性化”发展，基于辖区差异性逐步实现内设机构和职能配置的因地制宜，自主调整各处室人员配备，使有限的人力资源发挥最大的作用。对于通航业务量较大的辖区要进一步增强相关业务处室的监察力量。三是随着事件调查和应急处置能力的要求不断提高，为确保调查的质量与效果，论证在管理局、监管局一级设立专职负责事件调查的处室的可行性，从而有利于航安办集中精力聚焦核心业务。四是针对运行链条延伸及大运行常态化，建立健全跨区域、跨处室、多层级的协同联动机制和应急处置机制。

2.科学核岗定编。在明确监管框架、机构设置的基础上，按照应有尽有原则，统筹考虑辖区的预期发展增量、风险隐患特点，特别是地域的特殊性，精准核定各单位的实际所需人员数。统筹做好人力资源的评估与报告，例如美国联邦航空局（FAA）通过建模开发了人员配置工具及报告系统（ASTARS）、劳动力分配和报告系统（LDR），综合各领域专家建议，精准测算用人需求，预测基于工作量及其预期的变化，充分考虑可能发生的人员流动、非预期或小概率事件的影响，以及预测未来10年时间的人员需求。特别是在737Max事件后，为进一步强化航空安全标准，及时追加了系统安全工程的进人指标。为构建与新业态相适应的行业安全治理体系，2021年中国民航局印发的《关于“十四五”期间深化民航改革工作的意见》已明确指出要逐步填补在空中交通、民机研发、无人系统等方面的监管力量配置。更为关键的是，要坚持系统思维，统筹考虑机构监管与功能监管的需求，在实践中不断优化各类监察员的比例结构和配置比例，完善人员流动和队伍优化机制，不断提高监察员队伍建设整体水平。

3.多元化用人机制。基于本单位用人“缺口”，大力拓展监察员选人用人渠道，面向行业关键运行队伍实施“民航局—管理局—监管局”三位一体的协同引才机制，积极通过借调、挂职等途径发现和使用优秀人才，同时也鼓励行业内外优秀人才参与航空安全治理体系建设，特别是政策法规、无人机系统、适航审定、网络安全等急缺人才。更要建立健全后备人才遴选与培养机制，通过人才库储备监管力量，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，切实基于能力、实效、贡献，最大限度为优秀人才提供平台，源源不断地向监察员队伍输送新鲜血液。

4.推进培养关口前移。从队伍建设的长远角度看，在大力发展职业教育的同时，也要注重学历教育，通过进一步前移监察员培养关口，逐步从根本上缓解长期以来监察员数量性、结构性短缺。参照飞行员的培养路径，通过在民航局所属高校及与行业相关高校开设安全监管类专业，打造以满足各级监管机构用人需求为导向的“订单式”培养模式，确保监察员掌握基本的业务知识和履职能力，最大限度实现持证入职，进一步优化监察员队伍的年龄和专业结构。

（二）以人为本着力构建监察员职业发展体系

1.推进技能全生命周期管理。2020年，中国民航率先在飞行标准领域提出实现技能全生命周期管理的目标，不仅为深化飞行训练改革注入了新动力，也为监察员队伍建设提供了新思路。特别是近年来安全形势的变化要求监察员的角色要从传统的“专科医生”向现代的“全科医生”转变，既要具备对风险隐患的快速识别能力，又要具备对行业安全态势洞察感知能力，更要尽快适应多元化的监管模式和监管机制，这迫切需要一套成熟、完整的职业技能体系支撑监察员的资质能力和职业发展。构建监察员技能全生命周期管理体系就是以现代民航教育体系和民航科技创新体系为统领，通过建立健全预瞄、准入、培养、跟踪、支持等机制，把好初始养成关，确保人员资质与岗位需求相适应，持续提升监察员队伍对行业安全需求的适配性。

2.构建胜任力框架。监察员职业发展体系的核心在于胜任力。国际民航组织（ICAO）围绕基于风险的监察和新业态发展，提出涉及知识、能力、态度三个维度16条关于胜任力的指标以及胜任力框架，对中国民航监察员队伍建设具有重要的借鉴和指导意义。在胜任力框架的引领下，能够使监察员在增强履职能力的同时面向未来航空安全环境，紧盯行业监管模式改革及行业发展变化，深入把握行业发展的规律和特点，在强化法治思维的同时大力激发创新思维，逐步培养、建立研判行业发展形势的能力，增强实际工作中的前瞻性和预见性。

3.多点发力、多向互济。一是与民航监察员培训学院优势互补，协同各级监管机构联合设计开发课程，系统扩大培养规模，形成全链条培养机制，为行业源源不断地输送标准化、职业化的监察员。二是高效整合社会资源开发联合培养渠道，不断探索复合型监管人才的培养模式，形成职业化、高质量监察员的蓄水池，努力培养一批新时代高水平领军人才，以点带面推动全行业人才培养体系的转型升级。三是加大国际交流合作力度，以“ICAO下一代人才计划”为契机，依托中欧、中美民航合作平台，向相关国家输出成功经验，加快推动中国培养标准走向世界。

4. 学以致用、知行合一。监察员资质能力建设不仅要依靠民航监察员培训学院，更需要各地区、各部门多做工作，依托自身优势形成强大合力。切实将第一课堂与第二课堂有机衔接，积极推进实践型、创新型教学，例如民航局“一个理念、三条底线”专题体验研讨班、四川监管局以“一对一”的方式与辖区的一线班组挂钩联系，都具有重要示范借鉴意义。建议以专业和岗位职责为导向，按计划、有步骤组织监察员参与生产实习，下沉到企业里，深入到各运行主体单位，以干代训，真正做到理论、实训、实践相结合，通过适时提供 “回炉”锻炼的机会，加快知识更新和技能提升。长此以往形成专业人才流通渠道，定期输送人才骨干到企事业单位任职，在突破监管机构人员发展瓶颈的同时也能缓解企事业单位专业人员短缺的问题。

（三）多措并举强化政策扶持力度和服务保障能力

1.健全支撑保障机制。为深入落实“加压、减负、撑腰、充电”，进一步提升主动服务能力，建议在各级民航监察员管理和培训领导小组的框架下完善支撑保障体系，从管理、服务、研究等方面促进监察员队伍的全面发展。通过建立一支责任心强、业务水平高、服务意识好、了解行业前沿的管理服务队伍，紧密协同相关业务司局、处室统筹做好监察员队伍建设各项工作的组织保障、条件保障，特别是做好监察员队伍建设的方针政策和发展规划，构建高水平的服务保障体系，营造良好的发展环境，助力监察员职业发展。如新疆地区管理局为进一步加强资质能力建设成立了“监察员之家”，为广大监察员提供了一个培训交流的载体和平台。

2.强化职业荣誉感。牢固树立以监察员为中心的理念，努力提高监察员政治地位、社会地位、职业地位，让广大监察员享有应有的社会声望，以荣誉感激发责任感、使命感，在平凡的岗位上为民航安全做出新的更大的贡献。例如华东地区管理局在微信公众号开设了题为“我是监察员”的系列专题报道，使得监察员以航空安全守护者的形象走进公众视野，进一步彰显民航精神和工匠精神。或通过建立量身定制的荣誉评价体系，奖励长期扎根一线的基层监察员，参照高级监察员评选机制，鼓励广大基层监察员在安全能力建设、理论政策研究、监管模式改革、提升监管效能、健全法规标准等方面取得新成效，以担当作为、尽职尽责、创先争优促进自我实现和自我成长。

3.实施人才继任计划。以《民航人才队伍中长期规划》为纲领，通过优化传帮带机制、强化领导力培养，开展“局长见习日”活动和干部储备计划，系统提升监察员的综合领导能力、规划决策能力、统筹协调能力、风险管理能力，为各级监管机构培养、储备更多优秀的后备军和接班人，形成“人人努力成才、人人皆可成才”的良好氛围，增强队伍自身造血能力，推动梯队建设的标准化、系统化、规模化，让每一位监察员都有可能成为未来的局长，都能成就属于自己的精彩事业。此外，对于有攻读在职研究生学位需求的监察员，要扶上马再送一程，聚集和发挥直属院校和行业相关院校的优质教育教学资源，择优提供考研指导或保研机会，持续推动队伍结构的优化和质量提升，打造具有核心竞争力的高水平监管队伍。

总之，监察员队伍建设在构建现代航空安全治理体系过程中具有重要的战略意义。因此要深入推进监察员队伍建设与行业安全发展的紧密协同，遵循行业发展规律，以人才培养和梯队建设为着力点，以队伍质量、规模、能力协同发展为导向，不断提高监察员队伍专业化和职业化水平，增强对行业安全需求的适配性，最终实现发展规模与监管力量的总体协调匹配。这不仅是安全监管工作的根本任务，也是行业安全治理体系和治理能力现代化的重要体现。