新发展阶段中小机场高质量发展对策研究

□ 浙江义乌机场 于志民/文

今年全国民航工作会议指出，我国民航将从单一的航空运输强国跨入多领域民航强国建设的新阶段，当前和今后一个时期，必须要把推进民航高质量发展作为确定工作思路、制定发展政策、实施宏观调控的根本要求，必须进一步明确民航高质量发展的目标任务、基本要素、路径方向和效益品质，推动高质量发展在民航落地生根。中小机场作为机场网络和航线网络建设的重要节点，是基本航空服务的主力军，也是推进新时代民航强国建设、实现全行业高质量发展的重要力量。新发展阶段，加快推动和实现我国中小机场高质量发展具有极强的现实意义和战略价值。

中小机场发展现状

（一）发展特点

一是数量多。2020年，我国境内运输机场（不含香港、澳门和台湾地区）共有241个，其中年旅客吞吐量在200万人次以下的中小机场有187个，占全国运输机场总数的77.59%。

二是发展快。近十年来，除揭阳潮汕机场、北京大兴机场、成都天府机场和青岛胶东机场外，我国新增的其余60多个运输机场全部是中小机场，在我国大型枢纽机场布局已经基本完成的情况下，未来我国机场的增量主要来自中小机场。

三是分布不均衡。尽管西部地区的中小机场数量占全国总数的一半以上，达到56%，其次是中部地区，占26%，但我国中西部地区地广人稀，矿产资源与旅游资源丰富，发展航空运输较其他运输方式更加有优势，现有中小机场“东密西疏”布局，尚不能满足西部地区经济社会发展需要。

四是运量小。“十三五”时期，中小机场旅客吞吐量增长123.7%，快于全国增速76.9个百分点，但运输规模仍相对较小，2020年，中小机场完成旅客吞吐量、货邮吞吐量和起降架次仅占全国总量的10.98%、1.97%和26.13%。

五是可持续发展能力不足。国内中小机场由于业务量较小，关联产业发展缓慢，自身盈利能力较弱，普遍处于亏损状态，一方面基础设施投入相对不足，存在明显的发展瓶颈；另一方面待遇相对较低，人才引进难、留住难的问题比较突出，导致机场安全运行保障能力与高速发展需求不相匹配。

（二）地位和作用

中小机场作为机场网络和航线网络建设的重要节点，是基本航空服务的主力军。目前，我国现代化机场体系布局日趋合理、初具规模，中小机场数量多、分布广、运量逐年增大，已成为我国机场网络体系的重要力量。

中小机场是我国综合交通运输体系的重要一环。目前，我国综合交通已经形成“五纵五横”综合运输大通道，初步形成多节点、广覆盖，安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系。民航在综合交通运输体系中的地位逐年提高，2020年民航旅客周转量在国家综合交通运输体系中占比达33.1%，中小机场是其中不可或缺的重要一环。在我国59个国际机场中，中小机场有17个，占比近30%。

中小机场是我国区域经济转型发展的重要抓手。中小机场已突破了原有的单一运输功能，不仅是所在城市的重要基础设施，而且成为地方改善投资环境、优化产业结构、加快产业升级、促进区域经济社会发展，助力全面建设社会主义现代化国家的重要抓手。

新发展阶段形势分析

（一）国内外宏观经济环境

当今世界面临着百年未有之大变局，世界政治正在进入新的历史周期，多极化加速发展，全球化进入新阶段，霸权主义和强权政治犹存，单边主义和保护主义交织，民族主义和民粹主义互生。面对这些新问题新挑战，我们要认识到，经济全球化的大趋势没有变，我国在全球产业分工体系中仍然具有比较优势。危和机总是同生并存的，克服了危即是机，百年未有之大变局，正是中国发展的机遇。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。2020年5月，中央政治局常委会会议首次提出，要充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，以国内大循环为主体，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。我国在有效防控新冠肺炎疫情的同时，采取了一系列积极的财政政策和宽松的货币政策，坚持全面对外开放，坚定实施扩大内需战略，当前经济复苏呈现向好趋势，各类经济指标出现边际改善，2020年我国成为全球惟一实现经济正增长主要经济体。疫情冲击没有动摇我国长期稳定发展的基础，我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。

（二）我国民航运输行业发展趋势

改革开放40多年来，我国民航在安全水平、行业规模、服务能力、国际影响等方面取得了巨大发展成就。如今，我国民航对世界民航增长贡献率超过20%，位居全球第一；旅客运输周转量在我国综合交通体系中的比重达33.1%；航空货运承担进出口贸易额比重达18.5%。《新时代民航强国建设行动纲要》提出，到本世纪中叶，我国将全面建成保障有力、人民满意、竞争力强的民航强国，民航服务能力、创新能力、治理能力、可持续发展能力和国际影响力居世界前列。

世界主要民航发达国家均经历了30～40年的快速成长期，年均市场增长率超过10%。我国民航2004～2014年旅客运输量年均增长12.5%，逐步进入快速增长期，2015～2019年旅客运输量年均增长10.2%，仍然保持两位数增长。但在人均乘机次数方面，我国与欧美发达国家的差距较大（2019年我国人均乘机次数为0.47）。据世界民航发展经验推测，我国航空运输业到2030年仍将处于成长期，到2029年，我国人均乘机次数有望实现1的跨越，民航运输发展潜力巨大。新发展阶段，我国将推进实施区域发展战略、城镇化战略和乡村振兴战略，区域经济向高质量发展加快转变，中小机场发展前景十分广阔。

中小机场高质量发展主要特征

一是安全能力强。中小机场高质量发展离不开中小机场的安全发展，中小机场的安全运行是机场行业安全的重要保证。新发展阶段，随着飞行量的进一步增长，如果安全水平不能实现质的飞跃，安全风险的绝对值会越来越大，必须加强系统安全管理，才能牢牢守住安全底线，不断创造新的安全纪录。

二是运行效率高。当前和今后一个时期，运输规模持续增长与资源保障能力不足的矛盾仍将是中小机场面临的主要矛盾，必须大幅提高运行效率，才能满足增长的需求。

三是服务品质好。要践行真情服务理念，做到服务产品多样、服务价格合理、服务流程便利、旅客体验美好，让人民群众有更多的获得感和幸福感。

四是经营效益佳。中小机场作为民航和城市发展的重要公共基础设施，在提升社会效益的同时，要努力改善经营管理，创新经营机制，加强成本控制，提高抗风险能力。

五是发展后劲足。“四型机场”是民航高质量发展的具体体现，也是中小机场未来的发展方向，要加快推进“平安、绿色、智慧、人文”四型机场建设，加大力度改造提升传统动能，大力培育壮大新动能，持续增强自身实力，保证旺盛的市场需求能够充分转化成发展的持续动能。

以新发展理念引领中小机场高质量发展

自2005年我国民航运输规模世界排名第二以来，经过十多年的接续奋斗，已经基本实现了从航空运输大国向单一航空运输强国的“转段进阶”，跨入多领域民航强国建设的新阶段。新发展阶段，需要我们立足国内市场，加快推进中小机场高质量发展，激活三、四线城市航空出行潜在需求。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，是我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，是管全局、管根本、管长远的导向。只有坚定不移贯彻新发展理念，不断促进创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的，实现发展质量变革、效率变革、动力变革，不断破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势，加快构建新发展格局，才能切实提高中小机场核心竞争力，较好地解决需求旺盛和保障能力不足的主要矛盾，扎实推进新时代民航强国战略进程。

（一）协调融合，促进区域经济社会一体化发展

民航是经济社会发展基础性、战略性和先导性产业，是区域经济转型发展的重要支撑和引擎。推动中小机场高质量发展，将极大完善我国现代化机场网络体系，有力支撑我国现代综合交通运输体系建设，提高民航运输的贡献度、融合度和便捷度，有效推进区域经济社会一体化发展。

助力构建协同发展的现代化国家机场体系。新发展阶段，我国将加快构建以世界级的机场群，国际航空枢纽为核心、区域枢纽为骨干、非枢纽机场和通用机场为重要补充的国家综合机场体系。中小机场作为机场网络和航线网络建设的重要节点，要把握我国新型城镇化的发展契机，在城市群和机场群中找到发展空间，实现差异化定位、适度错位经营，重点是促进与枢纽机场和干线机场的有机衔接，发挥中小机场毛细血管的优势，推动构建“干支通、全网联”的航空运输服务网络，对大型机场起到支撑和补充作用，助力国家产业链、供应链稳定，服务构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

推动以中小机场为中心的区域综合交通枢纽建设。机场是城市竞争力的重要标志，是区域经济高速运行的重要通道，以中小机场为中心打造区域综合交通枢纽，是最经济、最有效提升区域中心城市辐射集聚能力和综合竞争力的交通方式之一，各区域城市应积极创造条件，围绕中小机场着力建设新一代城市综合枢纽，使高铁、城际轨道、机场快速轨道、高速公路等多种交通要素无缝衔接，出行安全便捷舒适，物流高效经济可靠，实现“人享其行、物优其流”。

（二）智慧引领，全面推进“四型机场”建设

“四型机场”建设是新时代民航机场高质量发展的必然要求，是民航强国建设的重要组成部分，也是推进行业治理体系和治理能力现代化的重要抓手。推进“四型机场”建设工作，就是要把包括中小机场在内的我国机场都努力建设成为“平安、绿色、智慧、人文”的机场，中小机场要根据《中国民航四型机场建设行动纲要（2020-2035年）》明确的五方面主要任务和“一筹划、两步走”阶段目标，用好政策和资金支持，积极参与试点示范项目，通过新技术应用弥补安全服务的短板，促进转型升级，实现保障能力、管理水平、运行效率、绿色发展能力等大幅提升，重要岗位人员经受实践的锤炼，机场发展不足等短板得到有效弥补。

“四型机场”建设，平安是基本要求，绿色是基本特征，智慧是基本品质，人文是基本功能。从实现路径来看，平安、绿色、人文更多体现的是四型机场建设的结果和状态，都需要利用智慧化的措施、手段来实现。一是要深化运用系统观念和方法，提升安全管理水平和安全保障能力，确保机场安全运行平衡可控。建立健全安全管理体系（SMS），规范机场运行安全保障能力综合评估工作。深刻把握“六个起来”，驰而不息开展“三个敬畏”教育，强化“三基”建设，持续开展风险隐患排查整治。积极推进跑道防入侵、鸟击和外来物防范等安全新技术新设备应用，发挥新技术对安保运行的提质增效作用。二是锚定“双碳”目标，把绿色发展理念贯穿机场规划、设计、施工、管理、运行等全生命周期，不断提升飞行区能源使用效率，加强航站楼节能管理工作，加快完成民航地面车辆“油改电”工作，持续提升机场污染防治工作能力。三是要发挥机场平台功能，强化信息联通和服务互通，按照“运行一张网”的要求，推动和实现保障单位之间数据和应用系统开放共享。按照“出行一张脸”要求，加快推进无纸化出行、全流程自助等新模式，提高旅客出行效率。四是要坚持“以人民为中心”，奋力建设具有浓郁地方特色“小而精、小而美”的温馨空港。加强人文关怀，完善以航班正常为核心的航空服务质量管理体系。践行真情服务理念，持续开展“我为群众办实事”和服务质量提升专项行动，推动和实现机场服务规范化、便利化、人性化、特色化、智慧化。

（三）开放共享，努力拓展和完善国内航空运输网络

在疫情防控常态化背景下，中小机场要立足国内市场这一战略基点，积极探索航空运输新模式、新路径，增强国内航空市场活力，助力构建布局合理、高效运行的航空运输网络体系。

加强与枢纽机场的联接。一方面，中小机场大多都是支线机场，其主要功能是为干线、枢纽机场输送旅客；另一方面，我国高铁网络结构日趋完善，高速公路四通八达，尤其是东部沿海等地区，发达的地面交通运输网络已对民航运输市场产生一定的分流作用，尤其是对中短程的航线航班带来了较大冲击。中小机场更应扬长避短，加快培育发展至国内枢纽机场的长航线，实现错位发展、提高竞争能力。中小机场完善连通至枢纽机场的航线，可有效发挥枢纽机场的辐射能力，提升旅客乘机出行体验，还将打通航空物流通道，推动机场“客货并举、协同发展”，支撑地方经济高质量发展。比如，新疆库尔勒机场因地制宜创新航空货运模式，相继开通了“沙瓤西红柿”号、“轮台县小白杏”号和“天山冰糖桃号”货运航线，经成都、西安中转并迅速送达全国各地，有效解决了优质农产品快速进入内地高端市场的时效性和果蔬鲜活性问题，实现了有机农产品附加值的提升，带动了当地群众的脱贫增收。

支持使用国产民机发展支线航空。首架国产ARJ客机于2015年交付成都航空正式投入市场运行以来，订单量已超过600架，仅2020年一年完成交付24架，并计划于2024年前向国航、东航和南航三大国内航空公司各交付35架；C919中型客机，于2017年成功首飞，全球客户数量已经达到28家，累计订单数量超过1000架，首架将于今年年底前交付东航投入商业运行。国产飞机陆续交付运行，在有效改善供需失衡的同时还将快速降低支线航空运营成本，中小机场应主动加强与航空公司合作，加快构建中小机场之间的航线网络，在全国范围内逐步实现基本航空服务全覆盖，为服务民生改善、带动产业转型、推动乡村振兴和社会共同富裕贡献民航力量。

鼓励发展国内通程航班。发展国内通程航班，是在不依赖增加运力、机场等增量资源的前提下，对民航存量资源进行更精准的深入挖掘，是立足国内市场、拉动国内消费、服务新发展格局的生动实践。中小机场可按照《民航旅客中转便利化实施指南》，并借鉴目前跨航司场内中转、跨航司行李直挂等产品服务实践经验，积极与各航空公司合作，在航线航班时刻资源配置、票务销售结算、资金补贴等方面，构建与之相适应的支持性配套政策，推动通程航班服务，提升民航的通达性、衔接度和运行效率，激发航空市场潜力，提高旅客出行意愿。

兼顾发展通用航空。中小机场具备保障通用航空飞行活动的先天优势，承担了运输机场绝大多数的通用航空起降任务，是发展通用航空的重要力量。按照规划，到2035年，我国运输机场数量将达到450个左右，这些新增的机场大多是中小机场，且主要分布在中西部地区，让有条件的中小机场挖掘潜能适当发展通用航空，推动民航运输与通用航空“两翼齐飞”，不仅会打通机场所在地区对外交通的通道、发展当地支柱产业、畅通上下游产业链，而且还能让更多老少边穷地区人民享受到基本航空服务，助力稳固脱贫攻坚成果。兼顾发展通用航空，需因地制宜，挖掘发挥潜在资源优势。一是以中小机场为核心，与周边通航机场、通航起降点资源共享发展短途航空运输，建立覆盖面更广通行更便捷的航线网络，打造区域1～2小时空中交通圈；二是培育发展公务航空运营能力；三是利用自身在设施设备、人才、时刻等方面的资源优势，承接飞机维修、改装，无人飞机研究等项目；四是探索通用航空应急救援新模式，试点军地应急救援合作机制，提升突发事件应急处置能力。

（四）创新经营，大力发展航空关联业务

机场的收益来自于航空与航空关联业务两个方面，航空主业的发展为航空关联业务提供了资源的保障，而机场航空关联业务收入已成为很多机场主要的盈利来源，与枢纽机场相比，中小机场航空关联业务开发时间相对较晚，收入占比较低，发展潜力巨大。中小机场发展航空关联业务，在增加收益的同时，还可以提升旅客乘机体验，提高机场整体竞争力。

中小机场发展航空关联业务，一是要有合理的规划和设计。尽可能委托专业的公司，以科学的办法布局航空与非航空的区划、流程、面积、装修水平、设施设备等，充分考量环境景观、行为科学及工程美学等因素，从提高商业效益、提高机场形象、提高旅客满意度等多个维度寻找最佳平衡，决不能为求利而给安全、服务带来隐患，为谋利而影响机场环境，为图利提高航空关联业务收费而削弱机场的整体竞争力。二是集中优势资源发展优势产业。机场从事航空关联业务的开发经营，即意味着走向多元化发展的道路，由于中小机场普遍缺少多元化经营人才，发展航空关联业务需要集中所拥有的优势资源有选择地发展优势产业，只有这样，才能使机场拥有的该项基础资源得到更充分的挖掘，获取更好的效益，同时形成更强的竞争和发展能力，逐步把该产业做大。三是多种形式发展航空关联业务。中小机场发展航空关联业务，应尽可能吸引专业公司来开发经营。如采用特许经营权转让方式，既能更充分地挖掘机场基础资源的潜力，又能有效地降低机场的经营成本，同时还有利于机场集中相关的优势资源发展核心业务。四是坚持“同城同质同价”，消除旅客顾虑，提升旅客消费意愿，让旅客“放心购、安心享”。