行政规划正当性模式的转型

●石肖雪

随着行政权的功能从维护社会秩序延伸到建构社会秩序，规划成为一项越来越重要的政府职能；并且，在政府机构改革和职能转变的背景之下，规划领域本身也有了新的发展需求。如《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出，要建立国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。〔1〕《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）。尽管此类规划在国土空间开发中具有重要的战略意义，但规划行为本身在正当性、有效性的证成上，甚至在行为性质的定位上仍存在广泛的探讨空间，〔2〕参见王青斌：《论行政规划的法律性质》，载《行政法学研究》2008年第1期，第24页；郭庆珠：《行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷》，载《现代法学》2008年第6期，第25页；刘飞：《城乡规划的法律性质分析》，载《国家行政学院学报》2009年第2期，第45页；何明俊：《作为复合行政行为的城市规划》，载《城市规划》2011年第5期，第20页。而其所引发的大量有关公民权益保障的争议，也使得这一问题的研究具有重要的实践意义。

各类规划的法律详细规定了规划编制和实施中的实体和程序规则，同时，规划决策也被纳入政府重大行政决策事项范围。《重大行政决策程序暂行条例》提出了依法决策、科学决策、民主决策的要求，〔3〕参见《重大行政决策程序暂行条例》第1条、第5-7条。用以规范行政规划和其他重大决策行为。这些原则对应了现有的三种行政正当性模式：“传送带”模式、专家知识模式和参与/利益代表模式。如将行政规划置于这三个模式之下，规划行为的正当性来源于：（1）法律的授权，特别是特定法律条文对规划目的的表达（“传送带”模式下的正当）；（2）由专家提供的专业知识为规划设计方案带来的科学性（专家知识模式下的正当）；（3）受规划影响的公众通过在规划制定和实施过程中表达自身诉求，为规划带来的民主正当性（参与模式下的正当）。但是，即便有依法、科学、民主原则，以及其他实体和程序规则的要求，规划的实施效果仍一直备受争议；规划制定和实施体系仍缺乏完善的评价机制，乃至出现了“规划规划、墙上挂挂”的戏言。而且规划实施还存在变更频繁的问题，特别是控制性详细规划的变更，通常会对公民财产权，以及共同的生活空间造成明显影响。

以上问题表明传统的行政权控制理论，以及在此基础上建构的规范体系，无法为行政规划这类决策提供充分的支持，也无法对其目标的实现施加有效的控制。为了应对行政规划在正当性和有效性上的困境，同时更好地囊括如国土空间规划体系所提出的综合、协调的需求，本文提出决策正当作为现有模式的补充。决策正当强调政府在进行规划决策时应考虑整体上的有效与负责，其提供了依法、科学、民主以外的另一个行政权控制视角，实现了行政正当性模式的范式转换与内容重塑。当然，本文无法对上述问题均进行细致的回应，而是旨在从理念和结构上提供一个新的分析框架，以确立类似行为的证成范式。

一、现有正当性理论在规划领域解释力的不足

在现有的正当性理论框架下，由于法规范通常缺乏对规划目的的明确表达，〔4〕如《城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”但关于特定区域如何在结合本地特色的基础上实现上述目标，或不同目标之间的权重如何，都无法简单从上述法条中得出结论。规划制定机关通常被赋予很强的政策形成权力，行政机关与立法者之间的“传送带”过于脆弱，因此，学者就转向专家知识模式和参与模式来论证规划行为的正当性。规划决策所具有的高度专业性，使得规划编制过程往往由技术专家和行政专家主导；公众因为专业知识上的缺乏，通常难以进行实质性的深度参与。由此可见，规划行为的专业性，一定程度上给规划制定中的民主参与带来了困境，而规划法律制约方式上的不明确，也给权益保障留下了隐患。总体而言，现有行政规划的正当性主要源于多方信息的输入，以及充分考虑相关利益，这固然能为行政权的运行提供重要支持，但在面对以规划为代表的重大行政决策时，这些支持虽然必要却远非充分。

重大行政决策有别于常规性的政府运行手段，在行为载体上不是“要件—效果”式的个案性决定，在决策效果的实现方式上又不同于一般意义上的规范性文件。当然，不同类别的决策事项会有具体特征上的差异，但规划决策非常典型地代表了这种具有特殊结构的行政决策模式。一般而言，规划是在一定时间和区域范围内设定特定目标，对有限的资源（资金、自然资源、空间资源等）进行合理利用和正当分配的活动；在基本结构上呈现“目标—手段”的行政模式，〔5〕参见孟鸿志：《行政规划裁量基准初探》，载《法学论坛》2015年第6期，第35-36页。是由设定目标、确定步骤、实现目标所构成的完整体系。这种行政模式以全面实现任务目标为根本追求，注重目标设定、体系统筹和效果评估等问题。也正是这些特征，使得以行政规划为代表的决策行为对现有行政正当性模式的解释力提出了严重挑战。

（一）难以为调控目标的整合提供支持

行政规划典型地体现了行政任务从点状干预社会秩序到计划性地塑造社会秩序这样一种转变过程，因而规划是一种以设定目标为起点的调控体系。〔6〕参见［德］施密特•阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第20页、第107页。作为调控体系之源头的目标设定环节，要解决的就是谁来设定目标并予以调控的问题，在此过程中专家和公众的意见自然是极为重要的。一般来说，基于行政规划目标和体系上的科学性要求，专家知识模式通常能够为规划行为提供较强的正当性基础。专家，包括技术专家和行政专家，前者如规划师，以其科学知识上的专业性为规划决策提供智识支持，后者则是规划部门中长期从事该领域管理活动的技术官僚。专家知识模式在实践中的典型代表是城市规划委员会，无论是咨询协调型的城市规划委员会，还是能够代替政府决策的行政型城市规划委员会，都是为了实现“技术+行政”的专业化效果，〔7〕参见邓小兵、车乐：《决策效能指向的城市规划委员会制度改革》，载《城市规划学刊》2012年第6期，第74页。以彰显规划的科学性与权威性。但是，在规划目标的刻画上，技术中立和科学理性都无法回答“为了谁规划”这一根本问题，这也是城市规划委员会通常需要吸纳公众代表的原因，即以广泛的公众参与机制增强规划制定上的民主意蕴。

参与模式在行政规划中的体现主要是规划制定过程中公开进行的听证会。不难发现，在回答“为了谁规划”这个问题上，公众参与实现了行政过程的民主化，同时也为规划者提供了更为多元和充分的信息，进而帮助其判断何为规划所需要实现的公共利益。但这样一种正当性的理想假设，往往因为公众参与的实际效果而大打折扣。目前公众参与的主体呈现出一种原子化的特点：分散的公众无法组织成特定的利益群体，而个体参与者则囿于其有限的经验和科学知识，往往难以判断规划方案中的专业技术性问题。总之，在技术专家和行政专家相结合之后，专家知识模式本身就会对公众参与构成限制，由此也会导致专家与公众意见相左。

同样，在行政规划的目标刻画上，专家知识模式与公众参与机制所提供的正当性支持可能是分散且相互冲突的。这不仅涉及专家与公众的分歧，也包括公众之间意见的差异。规划目的的确定当然需要多方力量的共同努力，同时应当有科学的权威与民意的支持。但宏观调控还需要最终的决断者，政府的角色不可或缺。比如，城市发展中有关生态环境保护的规划目的，长期以来都是公众和专家关注的重点，我国很多大城市的市民运动也以环境保护和城市宜居作为核心诉求。〔8〕参见赵绘宇：《规划法律中的环境利益增进——以近期的三起环境公众事件为例》，载《法学》2008年第3期，第78-80页。该文讨论了涉及规划和环境利益的三起公众事件：厦门PX建设项目事件、北京六里屯垃圾焚烧场建设项目事件和上海磁悬浮建设项目事件。这些实践推动了城市规划理念的变革，也彰显了专家与公众参与在规划中的重要性。但要将这一目标纳入规划体系，甚至上升至区域发展的战略目标层面，则仍然需要政府的主导，而目前的正当性模式很少关注政府在这类决策中的功能。

（二）无法应对规划体系统筹性的需求

在调控体系的理念之下，行政规划表现出时间和空间维度上的拓展与统筹。规划决策是基于现有信息来预测和调整未来的活动，因而具有形成功能并表达了特定的政策目的。不同于传统的单向行政管理，现代的规划体系能对公民行为进行引导却不能对之完全加以控制，且这种调控手段发挥效力的前提是国家和公民之间的互惠与信任，因此，规划需要在面向未来的一定时期内保持稳定。由于科学预测能力的局限，以及经济社会发展的变化，规划又必须保持弹性并适度变更，这便导致了规划在时间维度上的突出矛盾。同样，在空间维度，规划要求体系上的统筹，这既包括一个区域内各项规划之间的统筹，也包括区域之间，及更大范围的各层级之间的统筹。前者在《若干意见》中体现为主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划，以及各种专项规划之间的“多规合一”；后者则表现为从国家级到乡镇级的国土空间规划的层级分工。

专家知识模式所支持的行政专业化分工，阻碍了规划体系统筹性的实现。在行政规划的正当性证成中，以往更强调技术专家的重要性，如规划制定过程中的专家论证会，但事实上行政专家同样值得关注，特别是在行政规划这类专业性很强的管理领域更应如此。此时的专业性意味着职业化，而技术官僚所具有的“职业精神”本身，能成为制约行政权的重要手段，用以保证特定专业部门的独立性和行动的一致性。〔9〕See Adrian Vermeule, Bureaucracy and Distrust: Landis, Jaffe, and Kagan on the Administrative State, 130 HARV. L. REV.2463, ii （2017）, p. 2470.在此意义上，该模式的正当性来自行政机关的自我抑制，也就是将决策的内容视为仅关乎事实和科学的问题，以此排除行政机关的主观选择，其根本目的是自治和去政治化。〔10〕See Elena Kagan, Presidential Administration, 114 HARV. L. REV. 2245, 2385 （2001）, pp. 2260-2261.但是独立性的最大问题是，职业化的行政专家，以及由其构成的专业分工的行政部门，会给规划的协调带来极大困难。质言之，专家知识模式无法解决不同部门所制定的规划之间的冲突。同时，“职业精神”所保证的长期专业认知上的一致，虽能为机关决策带来前后一贯性的优势，但也导致行政专家在面对新的知识和变化的环境时难以进行适度的变更。而与此同时，专业化分工后的规划部门，既没有动力，也没有能力基于时间和空间上更开阔的目标，来对规划体系进行调整与统筹。

（三）缺乏对整体责任评价机制的关注

任何重大行政决策都关注决策的实施效果。规划所许诺的对于稀缺资源的合理利用和正当分配，最终将成为特定区域内居民对社会关系和生活空间的直接体验。在群体特定、范围特定、目标特定的情况下，规划的实施效果应当是可评估、可追责的。不仅如此，规划决策的责任评价机制是超越个案层面的总体性评价。在规划实施的法律关系中，目标的实现过程通常被具体化为一个个独立而又连续的行政行为；在“目标—手段”的结构下，规划与后续行为密切相关，整体上可以被视为一个由规划所统摄的“行为束”。但是各项“手段”的合法性的累积，并不足以支撑起整个规划体系的有效和正当。在这一点上，行政规划与一般的规范性文件在实现方式上存在重要的区别。具体来说，按照“制定规则—执行规则”的结构，规范性文件在后续的每一个案件的执行过程中，只要被适用，其效果就会得到一次实现。持续生效、反复适用的规则，其效力实现的最终产物是类案的集合，且由此成就规范性文件的公信力。所以一般的规范性文件在时间和空间的效力上是发散的，而且通常不需要进行总体实施效果上的评价，除非出现严重落后于现实需求而无法适用于个案的情况。然而与之不同的是，规划虽然是在未来的一定时期内生效，但发生的是收敛的效果，最终指向决策目标的实现。换句话说，所有对目标进行步骤、方式和手段的分解，只是对任务进行了分解，但无法对责任进行替代；在“目标—手段”模式下，最终效果的评价仍然要回归到“目标”层面上，由此才能形成一个完整的责任评价结构。

现有正当性证成机制的分散与冲突，最终导致作为调控体系的行政规划在整体责任评价上的缺失。规划应当能够通过其所统摄的“行为束”达到预定目标，这是规划具有收敛效果的主要原因。对于规划实施效果的评价，参与模式原本提供了很好的制度框架，即将规划的制定和实施过程开放给受到影响的公众，完整呈现了从“为谁规划”到“向谁负责”的过程。然而，目前公民对规划实施效果的责任追究机制被分化成了两个极端：个体评价上的末端化，整体评价上的原子化。在个体评价上，公民与规划体系的关系被分散为特定个人与“行为束”中某一行政决定之间的关系；尽管规划与后续“行为束”之间密切相关，但无论在行政过程或司法过程中，公众都无法借助此种个案上的利害关系来挑战规划本身的合法性。至于对规划整体的实施效果的评价，却在各个层面上是缺位的。与规划制定过程一样，公众往往以原子化的评价主体出现，难以集合为组织化的利益群体。因此，目前行政规划领域的公众参与制度更多发挥提供信息或消除负面舆论影响的功能，〔11〕参见朱芒：《公众参与的法律定位——以城市环境制度事例为考察的对象》，载《行政法学研究》 2019年第1期，第15-16页。并无法对规划体系的调控效果进行有效的监督和制约，整体上呈现出微观政治过程的失效。

在目前专业性主导的情况下，规划制定中的公众参与原子化与形式化，规划实施效果评价机制不明确等，总体来看就是政府整体角色和责任机制缺位所导致的。在宏观调控体系这样的政策语境之下，专业信息和公开听证都无法孤立而自发地与规划体系整体上的正当性发生联系，在此我们应当补充与宏观调控体系相匹配的政府的功能，并在整个行政系统内审视规划部门的角色。以规划为代表的重大行政决策代表了一种不同于传统行政行为的行政模式，其高度关注行政机关的决策能力和决策效果，并对政府运行的动力、协调和回应能力提出了挑战，而这些正是决策正当的核心问题很少关注的，在此需要以行政权的决策正当性模式作为补充。

二、由决策正当反思行政正当性的范式转换

作为一种调控体系的规划，本身代表了政府角色的另一个面向，即主动且有计划地塑造空间关系和社会秩序，以达到更好的治理状态。要在此背景下创建一个新的行政权控制模式，就需要进行目标上的扩展和结构上的充实。

（一）行政权功能的两种面向

富勒提出了道德的两种面向——义务的道德与愿望的道德，并在义务的道德这一范畴内，定义了法律作为一种持续发展的事业所应具备的八项基本规则。这一论断对行政法具有重要价值。学者认为，在富勒式的路径之下，行政法的内在道德可以被归纳为：规则的明确性、法不溯及既往、一致性与信赖保护、程序正当等。〔12〕See Cass R. Sunstein, Adrian Vermuele, The Morality of Administrative Law, 131 HARV. L.REV. 1924, 1978 （2018）, pp. 1932-1965.这些基本规则都能在传统的行政正当性控制手段中找到对应模型，代表了行政权运行中的底线。但是，并非所有的政府行为都应隶属于义务的道德，典型的例外就是对有限资源进行经济性分配的行为，以及那些过于开放、复杂的多中心任务（Polycentric Task）。〔13〕Lon L. Fuller, Forms and Limits of Adjudication, 92 HARV. L.REV. 353, 409 （1978）, p. 394.富勒式行政法的边界正在于此，因为在这些例外领域中，政府行使其权力不仅应恪守内在义务，还应关注外在目标，这就在一定程度上延伸到了行政权功能的“美德”面向。

传统视角下的行政活动，往往被塑造为个人权利与行政机关相对抗的模式，而如何从义务的角度对行政权加以控制往往更受关注。但在一些涉及公共消费的领域中，包括教育与医疗系统、公共福利、环境保护、公共交通，以及土地利用和城市发展的规划等，如果仅将政府与公民的关系界定为一系列相互对抗的“个人化”的案件，就会误解其中真正存在的冲突。〔14〕See Patrick McAuslan, Administrative Law, Collective Consumption and Judicial Policy, 46 MOD. L. REV. 1, 20 （1983）, p. 2.此时的根本问题不是单一个体与行政机关之间的对抗，而是涉及社会群体的政策制定和资源分配。

在这些领域中，富勒式行政法的内在道德要求，尽管是正当且必须的，但还需要关照到行政机关的角色和能力、其所受到的资源限制与制度压力，以及行政任务的整体目标。在此，行政权的“美德”面向，指的就是行政机关如何在合法性的前提下，最好地利用有限的资源来实现行政任务的目的。作为内在价值的“义务”是必须的，而作为外在目标的“愿望”是值得追求的；行政权的实践就是从恪守“义务”到追求“愿望”过程中的某种状态。

（二）通过决策正当充实行政权的功能

在行政机关就影响社会经济发展、关涉重要公共利益的问题作出决策时，会有很多超越传统“义务”面向的考虑。为了服务于特定的任务和目的，各个决策机关需要在自身的专业立场和政府整体的目标取向之间寻求平衡。但传统的合法性控制模式，并不能缓解制度环境给行政机关带来的压力。目前以合法性导向（职权法定、程序合法）或专家导向来对行政决定进行正当化的控权模式，可能反而会促使行政机关用法律和科学的语言来包装自己那些实际包含了政策判断的决定。〔15〕See Kathryn A. Watts, Proposing a Place for Politics in Arbitrary and Capricious Review, 119 YALE L.J. 2, 85 （2009）, p. 14.这在规划的执行中，又会进一步导致司法审查的形式化，即法院在审查涉及规划行为的案件时，通常只对行政机关的专业判断作形式合法性的审查，而不对行政机关实际上进行了何种重要的利益权衡作实质性审查。〔16〕参见陈越峰：《城市空间利益的正当分配——从规划行政许可侵犯相邻权益案切入》，载《法学研究》2015年第1期，第43-45页。长此以往，这就可能演化为一种机械的合法性审查模式，即大部分情况下法院不得不同时放弃对专业因素和政策因素的控制，导致合规即合法、合规即正当。在面对目的导向的行政任务时，行政机关如果退隐于规则或细节背后，并不足以实现最好地利用有限的资源来达成行政任务的目的这一行政权的功能。现有的行政权控制技术和理论，能够批判性地对行政任务的目的加以评价，但对目的的肯定性评价的贡献却比较有限。〔17〕参见［美］ P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第96页。换句话说，在同样都是“合法”的情况下，现有的评价技术似乎难以判断何种目的更值得追求，也无法关照到整体治理目标的实现程度。

同样重要的是，目标导向下的各类重大行政决策并非价值无涉。宏观行政任务通常可被分解为多项决策，而每一项决策都包含“价值判断”（Value Judgment）和“事实判断”（Factual Judgment）——都以最终目标为指引，并且应当有助于最终目标的实现。“价值”选择的目的性特点，构成了决策的层级体系，也就是较低层级的决策通常是实现较高层级决策的手段，越高层级的宏观决策包含更多的目的性因素。而关于手段选择是否恰当的“事实”问题，则构成了决策的理性意涵，也就是只有当手段能够实现既定目标时，决策才是理性的。〔18〕See Herbert A. Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization （4th ed.）, New York: Free Press, 1997, p. 4, 74.这种同时包含了目的和理性的决策，成为现代行政活动与传统执行行为之间的重大区别；而对目标的设定和实现，也是规划决策的核心特征。因此，所谓的重大行政决策，在“合法”的基础上还会存在冲突目标间的权衡、目标优先性的排序；同时还需要通过处理决策的执行问题，协调行政系统内部各机关间的分工合作，来最终实现所设定的目标，这些诸多因素的总和成就了最终的决策。

行政权实践中“愿望”的面向，就蕴含在此种目的的选择和实现之中。以决策正当性模式来充实行政权的功能，就是要通过关注处于制度压力之下的行政机关实现任务目标的具体样态，来呈现超越“义务”面向的行政权的内涵。我们无法简单回答，对行政权而言什么样的外在“愿望”是更值得追求的，因此当谈及特定机关如何能够最好地利用有限资源以实现任务目标时，我们往往诉诸决策的层级体系。也就是由更宏观的决策者和更高层级的目标来指引下级决策者的“价值判断”和“事实判断”，从而在整体上达到决策体系的一致和决策目标的完整实现。

（三）政府在规划决策中的最终裁决者角色

基于我国行政组织法上的规则，能够超越部门分立，在决策时就行政任务的目的进行“价值判断”，并综合领导各部门执行决策，最后就手段对目的的实现程度进行“事实判断”的主体，主要是中央政府/地方各级政府。〔19〕《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第32条规定：“地方各级人民政府都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作……全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”第40条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。”比如，各级政府及其部门在进行规划决策时，一方面需要服从中央政府的统一领导，另一方面也要考虑自身的经济社会发展优势；当规划决策中明确了本区域的整体发展战略，以及特定时期的目标后，各级政府应当有能力领导所属部门予以执行并实现规划目的。政府在此期间的角色就是：宏观把控规划决策的目的，以符合更高层级的规划体系（决策的层级体系）；综合统筹规划实施的手段，以达成规划目标（决策的理性意涵）。在这种重大行政决策之中，政府及其所属部门的身份特征、活动样态，就与一般行政正当性模式定义下的行政机关有所不同。现有控权模式的一个共同点在于，行政机关所处的组织环境及其角色被隐去了，在控制行政权的过程中，行政机关及其权力仅仅是一个客体，成为被立法授权和司法审查的对象。但在决策正当性模式中，政府及其各机关作为行政组织的身份得到了凸显，特别是各级政府及行政首长在行政活动中的角色，其与行政机关的关系，以及政府与其辖区内公众的关系得到了更多的关注。

当然，在行政权控制理论中提出决策正当，并不是要代替现有的正当性模式，更不是认为所有的行政决定都要满足决策正当的要求。实际上，提出决策正当的核心目的在于，要求重大决策的制定机关高度关注并论证决策中涉及目标选择的因素，要求政府协调和监督各决策执行机关的行为，就各项手段能否实现既定目标进行评价并予以公开和回应，从而使重大行政决策既能在整体上契合层级性的目标体系又能确保手段选择的理性。决策正当性模式对目标和手段的关注，让行政权的评价有了一种新的视角，使行政机关展示了更立体的形象，既有其内部结构也有其外部环境，而不再是一个被控制的“质点”。在决策正当性模式之下，影响决策目标设定的各项因素以及决策效果的评估应当被纳入法律控制的范围，从而使决策中存在的大量政策考量从幕后走到台前，进而为法律控制提供基础。在此过程中，就需要将一系列具体的控制标准纳入一个完整的框架之中，并关照到行政权“愿望”面向的功能，以及政府在其中的角色。

三、决策正当的内容及其在行政规划中的运用

关于政府在宏观决策中的角色及其对行政活动正当性的证成，首先源自Elena Kagan提出的“总统行政”（Presidential Administration），或总统控制模式。但通过Kathryn A. Watts、Lisa Schultz Bressman、Adrian Vermeule等学者的进一步阐释，总统控制模式已转型为更一般化的关注政府宏观决策正当的控制模式，并具有与其他行政正当性模式所不同的优势。Elena Kagan所提出的“总统行政”模式源自里根总统时代OMB（Office of Management and Budget）对各行政机关之规制手段所进行的审查，以规制政策的成本效益分析为核心；而到克林顿总统时代，已有更丰富的控制手段，并包含了超越经济效益考量的更多意涵。〔20〕同前注〔10〕，Elena Kagan文，第2272-2303页。总体而言，这一以政府宏观决策为核心的控制模式，关注到了政府的角色及其与所属机关之间的关系，展现了行政权所具有的超越“义务”的价值追求。

（一）行政正当性模式中决策正当的内容

重大决策的正当性模式关注的是作为整体的政府，探究的是行政机关在整个行政体系中受到的影响，以及可能的控制方式。在解释行政机关的行为逻辑时，该模式观察到了政府为各机关活动所创造的制度环境，提出了两项与其他正当性模式不同的核心价值——有效性（Effectiveness）和负责性（Accountability），无论何种组织形态的政府在决策过程都需要实现这两个基本目标。〔21〕同上注，第2251-2252页、第2331-2346页。反之，如从现有行政权控制模式出发，审视一项决策某一方面的正当性，就有可能忽视政府整体层面上的有效与负责。这也是决策正当性模式必须存在的理由。

1.有效性。首先需要明确的是，此种有效性是政治学意义上的，与经济学或管理学意义上的效率有所区别。〔22〕与此相关的是沈岿教授提出的行政效能原则。该原则主要从经济学中的效率引出并具有超越经济效率的价值关切，聚焦于行政法意义上的投入与产出的特殊意义，因而与本文提到的有效性有不同面向，但在内容上也会有相关之处。如关于与效能相匹配的责任机制，沈岿教授指出在违反效能原则时，行政机关“更应该承担政治责任和/或行政责任，而不是由起诉者启动、由法院予以追究的狭义的法律责任”。由此可见，无论是经济学还是政治学意义上的责任/负责，关注点都超越了实定法意义上的法律责任。参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期，第16-19页。当然，从广泛意义上讲，这可以包括技术层面上的，如规制领域所强调的成本效益分析等，但此处的有效性更强调行政中的能量，包括是否具备能力和意愿来实施、修正、取消特定政策，并相对迅速地处理问题。自然，所有的行政组织（行政首长）都关注如何以适当的成本，通过一致且连贯的活动来实现治理的基本目标。〔23〕Richard H. Pildes; Cass R. Sunstein, Reinventing the Regulatory State, 62 U. CHI. L. REV. 1, 130 （1995）, p. 16.但与之相冲突的是，传统的控权理论往往将行政机关置于组织上孤立和真空的环境中，极少关注行政中的能量需求。而且在目前的行政法研究中容易被忽略的一点是，官僚机构有一种致命的内在缺陷，那就是惰怠和麻木。〔24〕同前注〔10〕，Elena Kagan文，第2263-2264页。因此有时候需要关注的问题不是行政机关的失控，而是整体性的消极（此消极并非个案的不作为）。此时的行政机关需要来自政府层面的“调控”——为其提供动力、设定方向，并匹配以适当的资源以实现该目标。

据此，行政的有效性可以被具体化为两个方面：活力和能力。由于上述官僚机构的内在缺陷，活力无法从行政机关自身开展常规性事务的过程中产生，而需要外部动力机制。但在外部，立法机关一般难以迅速处理具有前瞻性的问题，司法机关则只有在出现个案争议才会介入对行政行为的审查。因此对行政机关而言，积极作为的活力最主要来自上级行政机关，特别是本级政府。而能力问题主要关注的是，决策者能否对目标予以权衡并进行优先性排序，以及是否具备协调能力。尽管政府总体上代表公共利益，但各领域的行政机关通常有自己的目标偏好，也就是所谓的公共利益的内部可能是相异甚至是冲突的。分立且同级别的行政机关之间，通常没有意愿和正式的权力来进行相互协调。有能力对这些不同的目标偏好进行取舍与排序并加以调控的，主要也是作为统一领导者的本级政府。也就是，政府可以为所属各机关设定更宏观和更高层级的目标，以作为各机关决策时“价值判断”的来源；而组织和决策层级结构的存在，也使得政府能通过协调更低层级的各项决策，以保证整体行动的一致性。

事实上，对各个行政部门而言，技术官僚决策的根本问题并不在于其内部的价值偏好，而在于外部动力。当已经存在价值预设（“传送带”）或者是价值中立的情况下（专家知识），行政机关通常能够高效运转以处理常规性的事务；但对于需要发挥形成性功能、进行预测和决断时，现有的控权模式是远远不够的。已有的治理机制只能在业已运转起来之后，通过内部自洽的流程产生常规性的行政决定，但问题就在于如何推动其运转，以及如何评价其运转的整体效果。因此技术官僚主导的决策同样需要外部的动力与反馈，即便只是为了达到这一传统模式的运行效果，某些来自宏观决策者的实际推动也是必须的，更何况很多时候的行政任务已经超越了常规性的事务。外部的动力机制已在有效性的部分处理，而反馈的问题则涉及负责性的方面。

2.负责性。与有效性相对应的负责性，并不仅仅指行政机关就个案决定承担法律责任（如行政复议和行政诉讼），还包括行政机关能处处以人民福祉为念，忠实地履行其行政职责。我们对政府的期待是它们有能力实现国家治理的目标，并能为结果承担其责任。但目前的行政正当性模式就政府的负责性而言存在明显不足。在传统的法律“传送带”易于脱节之后，专家知识模式通过赋予中立的技术专家和职业化的行政专家以很强的独立地位，代表了一种行政权的自我控制，这种控制是通过将行政问题表达成技术问题来实现的，事实上并不包含负责性的成分，也没有外部的评价机制。理想状态中的参与/利益代表模式可以将政策制定还原为一个微观的政治过程，从而来解决负责性的问题，但这还只是理想。毕竟公众参与中的听证会主要是从个案听证（司法型）中获得启发，尚未完全形成适合自身（政策型）的程序架构。〔25〕参见石肖雪：《作为沟通过程的行政听证》，载《法学家》2018年第5期，第50页。因此，我国目前的公众参与程序并没有发展成利益代表模式，也就无法达到其原本希望实现的负责性的效果。而且即便是理想的参与模式，仍缺少一个负责性的重要内容——回应，也就是政府需要以实际的治理效果，来兑现其对公众的承诺。

在治理能力的基础上谈论负责性，自然会涉及政府对公众需求的回应能力，在此意义上，决策正当源自整体政府层面的向下负责。所谓回应，当然可以囊括利益代表模式所提出的，将公众需求纳入公共政策形成过程中这样的要求，但更重要的是需要为公众提供制度化的方式，来对决策的最终实施效果进行评价，并由特定主体承担评价的结果，这是负责性的核心，也是回应性的本质。那么，对行政活动负责的主体是谁？各领域的行政机关自然需要为自己的政策选择承担法律责任，比如对规范性文件的合法性负责。从上文的阐述可以发现，行政的有效性是一个超越了部门条块分割的整体政府的运转有效，而能在这一层面上提供治理能力，并对公众需求进行回应的，自然是各级地方政府，这从组织法所描述的地方各级政府与地方人大，以及与政府各组成部门的关系中都可以得到印证。总结而言，决策正当的负责性维度关注治理目标的实现，这涉及决策效果的“事实判断”，就决策实施中的各项手段及其对决策目标的实现，政府应承担整体上的评价责任。就目标的选择而言，这还涉及政府决策对公共利益的实现和对公众需求的回应程度。在此意义上，负责性的要求仍然符合决策“价值判断”的目的层级，即各项重大行政决策以实现“重大公共利益”和满足“社会公众切身利益”为根本目标。〔26〕《重大行政决策程序暂行条例》第3条。

以上论述的决策正当的两方面内容，正契合于国土空间规划体系的框架，以及我国地方政府组织制度。《若干意见》将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为“多规合一”的国土空间规划，并从国家到地方划分五个层级，与各级政府相对应。〔27〕另参见《建立国土空间规划体系并监督实施〈若干意见〉发布会》，载国新网，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/40528/index.htm，2021年3月12日访问。在统一的国土空间规划体系下，行政规划的制定与实施已经超越了单一部门的职能，而需要放在整体政府的背景下来实现统筹和协调。根据组织法上的责任制度，作为核心角色的政府，需要向上级政府负责，落实上一层级的国土空间规划以实现统一的规划目的，具体到各级规划部门时便构成了决策的有效性要求；各级政府同时还需向本级人大负责，也就是需要实现向本区域公民已承诺的规划目标，这主要是决策的负责性问题。当然规划的有效性和负责性本质上都在回答同一个问题：如何通过空间的合理利用和正当分配，促进高质量发展和高品质生活，真正回应公众需求？

（二）规划决策有效性维度的扩张与控制

行政规划在时间和空间上的拓展，本身就融合了有效性中的活力和能力这两方面的要求。在时间维度上，规划目的在不同阶段会发生变化，原本的规划会因为不能适应城市快速发展所产生的需求而变得滞后。当行政机关通过预测和计划来调整社会秩序、发挥形成性的功能时，面临的最大问题就是制度稳定性（可预期性）与适应发展需求之间的矛盾。为此，规划一方面需要根据过去的实施经验而不断调整，另一方面也需要根据对未来发展的预测而设定新的目标。包含“价值判断”的决策模式本身并不强调政策的前后一致，该模式就是允许决策者基于更高层级的目的或者是自身决策的需求来调整政策方向，〔28〕同前注〔12〕，Cass R. Sunstein，Adrian Vermuele文，第195页。这似乎直接赋予了规划变更以正当性。但是，真正的问题不在于规划能否变更，而在于如何避免政府以政策需求为名随意变更规划、攫取利益，特别是在城市规划领域中，政府极有可能既是利益的分配者，又是受益者。〔29〕参见徐键：《城市规划中公共利益的内涵界定—— 一个城市规划案引出的思考》，载《行政法学研究》2007年第1期，第70页。在本文的正当性模式之下，关于本辖区发展方向的政策目的性考虑，可以成为规划变更的动力，为其提供有效性上的支持，但政府及其规划部门在进行规划调整时应当就影响其决定的政策因素和制度环境进行论证。更为重要的是，行政机关政策方向和政策内容上的前后不一致，需要以一种正式和公开的方式来加以阐明、并受到控制。而且，合法性、专业性和参与性上的证成仍然是决策的前提，优先于其他政策因素在正当性模式中的权重和位阶。这样一种有限制的适用方式，既为规划变更中的“价值判断”保留了空间，允许行政机关更完整和全面地展现决策逻辑，同时也以公开化论证的要求，限制了不当的行政干预。

关于空间层面上的体系化，有效性的要求在于上下级规划的统筹，以及同层级不同类型规划间的协调。不同层级的规划之间本身有功能定位上的差异，比如国土空间规划体系中，全国性国土空间规划侧重战略性，省级政府组织编制的规划侧重协调性，市县和乡镇级的规划侧重实施性；同时下级规划又是对上级规划的落实。这典型地体现了规划目标的层级结构，即高层级规划通过指导下级规划以实现整合，而下级规划在进行细化、落实过程中也需注重当地特色，发挥自主性，从而形成双向统一。〔30〕参见王贵松：《调整规划冲突的行政法理》，载《清华法学》2012年第5期，第44-47页。对下级规划而言，上级规划下达的任务是自上而下的动力和压力，很多规划文件都会明确阐述上级规划下达的任务指标，〔31〕如《苏州市土地整治规划（2016—2020年）》第13条就规定，根据《江苏省土地整治规划（2016—2020年）》，江苏省下达给苏州市的土地整治指标为两项，即高标准农田建设任务和土地整治补充耕地任务，而且有明确的数额要求。尊重上级的指示也符合行政体制“下级服从上级”的法律要求。至于同层级规划之间的关系，则分为两种情况：一是，根据“多规合一”的要求，同一政府中的各部门在进行规划编制时需要将多种不同目的和功能的规划进行融合；二是，不同区域间的规划，如侧重实施性功能的市县和乡镇国土空间规划，可以按具体需求进行跨区域的合并编制。在第一种情况中，存在专业分工与规划统一之间的矛盾，这当然可以通过机构改革来实现，比如在国土和规划部门进行职能合并后，土地利用规划和城乡规划的融合就是部门内部事项。但国土空间规划体系还涉及大量跨部门的资源配置事项，如空间开发和产业规划、环境规划、林地草原海洋等专项规划的融合。此时就涉及治理有效性中的能力问题，需要超越各工作部门的本级政府，对各项规划所设定的目标进行权衡与优先性设置，并最终实现规划间的协调。而第二种情况中的跨区域规划的统一制定，更是需要同级政府间的协商和上级政府的统筹。

（三）规划决策负责性维度的扩张与控制

规划决策的有效性维度，主要处理的是上下层级和同层级规划间的协调，更多地表现为行政系统内部的关系；而规划决策的负责性维度则主要关注政府及规划部门与其辖区内的公民之间的关系。行政规划的目标导向，以及在时间和空间上有限度的开放性，要求各级政府对特定范围内的特定群体，就特定规划目标的实现承担责任。这种决策负责性所提出的要求，贯穿于规划编制时的目标设定、规划实施后的效果评价两个阶段，并且通过整体责任评价机制的建构，来实现对规划体系的监督。

在规划制定过程中，按照我国现有制度设计，负责性的要求可通过两种方式实现：一是，通过权力主体施加控制，即规划编制中由各级人大行使审议权；二是，通过公众参与制度，以程序控制的方式使规划内容包含公众的利益诉求。各级人大对规划的审议权，在行政规划制度初期就已确立，但逐步受到了削弱。如在1989年的《城市规划法》中规定，城市人民政府在向上级政府报请审批总体规划前，须经同级人大或其常委会审查同意；而在2007年的《城乡规划法》中，本级人大常委会对城市总体规划仅有审议权，并且审议意见交由本级政府研究处理，因此城乡规划整体上呈现出“去人大化”的特点。〔32〕同前注〔2〕，刘飞文，第46页。不过2007年《城乡规划法》在削弱地方人大权限的同时，却增加了公众参与的要求，也就是将原本权力体系内的控制，更多地转移到公众制约之上。《重大行政决策程序暂行条例》也专门规定了规划决策中公众参与程序的内容。即便目前公众参与在制度设计和实施效果上仍有不足，尚无法实现有效表达群体利益需求的目标，但这一增加程序透明度的要求，仍会对政府的权力构成约束。

就规划的实施效果而言，整体的评价或者反馈之所以重要，主要在于区域发展规划不仅是辖区公民集体消费的公共产品，同时还涉及城市及区域系统的规制与管理。〔33〕同前注〔14〕，Patrick McAuslan文，第2页。治理目标最终能否实现是关键所在，而这实际上是有效性和负责性所共同处理的问题。对各级政府及其规划部门而言，包含目的和理性的规划决策，要求政府必须有意愿和能力来设定目标并对之完整实现，并且还需就规划对有限资源的配置是否合理正当及其最终实现的程度，向本辖区公民承担责任。这两方面最终都会落脚于实施效果的评价。当然，从“关注空间中的人”这一角度出发，并以满足“社会公众切身利益”为最终目的，这更多是负责性维度的问题。

包含了明确的时间限度、区域范围，以及特定目标的规划体系，其实施效果的评价，应以整体规划期结束后的决策后评估的方式进行。〔34〕《重大行政决策程序暂行条例》第36条规定了重大行政决策的决策后评估，但主要作为执行异常情况下的纠正机制。这种决策后评估更类似于本文提到的一般规则在个案适用中出现异常的情况，但行政规划实施效果的决策后评估应当是常态化的。评估的内容包括对所设定目标本身的评价、“目标—手段”匹配程度的评价、目标实现程度的评价。具体而言，需要考虑以下各个因素：第一，规划目的本身是否正当，特别是对目标筛选和优先顺序的抉择是否需要调整；第二，规划实施过程中，现有手段能否实现对有限资源的合理配置，以及公平分配；第三，规划期内的目标完成度如何，如无法实现则需要对目标和手段做何调整。当实施效果未达预期时，评估结果应成为下一阶段规划调整的重要依据。〔35〕《重大行政决策程序暂行条例》第36条第4款规定：“决策后评估结果应当作为调整重大行政决策的重要依据。”在评估的主体上，规划实施区范围内的公众有非常重要的地位：就规划对社会关系和生活空间的塑造而言，公众是直接的体验者；就“关注空间中的人”及其相互关系而言，规划本身的评价最终要回归到人的层面上。因此，在城市规划领域，特别是于每一规划期结束后的评估，应当设置与规划制定阶段相类似的公众参与机制。〔36〕《重大行政决策程序暂行条例》第36条第3款规定：“开展决策后评估，应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估。”当然对于很多非体验性的评价内容，如自然资源的修复和保护情况等，则应吸纳专家意见。对于评估内容进行回应的责任主体包括规划的决策（各级政府及其规划部门）和执行机关，因为评估的内容既包括目标筛选和排序等涉及政策判断的问题，也包括具体执行效果等行政责任方面的问题。

四、以决策正当重塑行政正当性模式

上文在提出决策正当、阐述其包含的两方面内容，并运用于行政规划领域之后，能够在一定程度上解决规划制定和实施过程中的动力、协调和责任问题，从而回应了以行政规划为代表的重大决策对现有正当性模式提出的三方面挑战。而要以决策正当重塑行政正当性模式，则还需将其与现有的行政权控制手段结合起来，并明确决策正当的适用领域及其控制的路径，如此方能在充实行政权正当性内容的同时，实现对其的法律制约。

（一）行政正当性模式的双层次框架

我们业已指出，在行政权功能的广泛光谱之下，传统正当性模式是对行政权内在合法性限度的恪守，代表的是行政权的“义务”面向；而决策正当则为行政权在合法性基础上希望达致的更高目标提供了评价的空间，代表的是行政权的“愿望”面向。决策正当所提供的两个核心价值——有效性和负责性，与强调专家和公众参与的现有模式相比，处理了整体行政任务中另外一个层面上的问题，即活力、能力及负责性问题。当然，在以往各个行政机关所作出的个案决定中，传统的正当性模式均能成立，并占据主导地位；但从超越个案的行政过程的角度来讲，有效性中的活力关注到了决策的目的层面，处理了行政活动的动力问题；从超越各个分立的行政机关的角度来看，有效性中的能力则关注到了决策实施中的各种手段，强调了行政组织的协调与统筹；而负责性则主要处理了超越个案和专业分工的整体任务目标的实现和回应问题，同时包含了决策的目的和理性两个层面。这样，在结合决策有效和负责的内容之后，行政正当性模式形成了包含合法性、专业性、参与性，以及决策正当的双层次控制框架。申言之，在论证决策正当所包含的行政权“愿望”面向的功能之后，实现了行政正当性的范式转换与重塑。通过法律与政府的重新整合，行政活动正当性的范围从一套最低程度的限制延伸至各种肯定性的责任；〔37〕同前注〔17〕，P.诺内特、P.塞尔兹尼克书，第131页。重塑后的控制模式，为行政权正当性的论证提供了更为完整和立体的框架。

行政正当性模式的各种理论既支持了行政权的运行，同时也实现了对行政权的控制和责任分配。“传送带”模式使行政机关获得立法授权，但要求其权力行使应符合职权法定原则；专家知识模式赋予行政机关专业判断的空间，但要求其充分说理并遵循惯例；参与模式给行政决策带来知识增量并赋予其程序正当，但要求对参与主体予以回应并受其制约。这三种模式将对行政权的控制责任分配给三方主体：立法控制、自我控制、利益相关者控制。而在决策正当性模式中，决策机关应将涉及决策目的层级性和手段选择理性的因素纳入考虑之中，此时行政机关受到的掣肘主要是来自行政体系内部。在我国现行行政组织制度下，最有意义的控制者就是地方各级政府，其也最有可能通过考虑政府活动整体上的有效性和负责性，来对其下各个行政部门的决策施加影响。如上文所述，在以规划决策为代表的这样一类具有综合性和系统性的行政活动中，各级政府及其规划部门有义务考虑规划方案的整体目标和系统协调性；并且需要对各类政策考虑予以充分说明，最终还应就规划的实施效果承担责任、予以回应。

（二）决策正当的适用层次及其限度

需要注意的是，决策正当的有效性和责任性的内容并非普遍适用于所有行政活动。在重塑后的行政正当性模式中，这些增加的标准有其特定的适用层次和功能边界。仍以规划决策为例，基于规划的“目标—手段”结构，并结合上述决策正当在该领域的运用可以发现，在规划的制定和实施体系中，与规划决策的有效和负责相关的，主要是规划目标的设定与细化、规划体系的协调、规划实施效果的整体评价，也就是聚焦于“目标”层次及其整体上的实现程度。此时政府及其规划机关需要通过披露和论述决策中与规划体系运行的有效性和负责性相关的因素，以在决策正当的控制模式中获得支持。而传统行政正当性模式的影响主要体现在“手段”层面的各项行政决定中，即通过合法性、专业性和参与性的要求，来达到个案正当的效果。当然，在规划体系的实现过程中，这样一种双层次的正当性结构无法被割裂开来，毕竟规划会对后续行为产生持续影响，而由规划所统领的各种行政行为之间也会产生关联，因此规划本身，以及用以实现规划目标的后续行为必须被捆绑成不可割裂的“行为束”。这一方面意味着有时需要在体系的语境下考虑“行为束”中各项活动的意义，另一方面也意味着会存在行政机关以政策目的为由不当干预个案决定的危险。这种双层次的结构，既为决策中的各种政策考量提供了正当性的空间，也对其设定了必要限制。

1.决策正当与其他现有正当性控制手段之间，存在位阶和权重上的差异，所谓双层次框架的结构就体现于此。但如果缺乏规范性、专业性、参与性上的支持，而仅仅出于政策效果的考虑，显然不能在法律框架下正当化一项决策。换句话说，通常只有经过了法律、科学和程序正当的评判后，决策中的其他考虑因素才能出场。只有遵循这样的步骤，此种双层次的正当性模式才能避免行政机关决定的过度政策化或者行政首长独断专行导致的决策个人化。

2.决策正当性模式在适用领域上也是有限的。正当性控制的各种因素并不总是具有同等重要性，在大部分特别是传统的行政行为中，行政权的行使只需满足“义务”层面的要求即可。之所以要在重大行政决策事项中提出决策正当的要求，是因为政府宏观层面上的目的性考虑，通常能够为政策的形成提供正当化支持，但在个案性的决定中此种因素的考虑则应受到限制。就政策的合目的性和理性来讲，决策正当性模式主要用以解决单一行政机关只关注眼前的任务和部门的利益，以及由此导致的动力不足与协调不畅的问题。但在个案特别是常规性的行政决定中，上述决策正当性模式所关注的风险几乎降到最低，〔38〕同前注〔9〕，Adrian Vermeule文，第2485页。政府整体上的有效和负责在此并不具有特别重要的意义。

因此，在规划实施中，作为实现目标之手段的其他行政行为，比如，针对特定相对人的许可，属于与规划相关、但又独立于规划的个案性决定，本质上是司法性而非政策性的法律关系。对此，主要通过合法性、专业性和参与性的要求，即可完成对行政权的控制，原则上不应当基于规划实现效果的目的性考虑，来对个案进行判断。但鉴于规划实施中的各项决定被捆绑为“行为束”的原因，有时又不得不在体系的语境下考虑其中各项决定的意义。此时由于行政机关突破了决策正当的适用边界，那么就应当对所考虑的制度背景、政策因素进行更充分的披露和论证，法官也应在判决中对此进行评论和回应，从而降低以政策选择为名不当干预个案决定的风险。

（三）包含决策正当的行政权控制路径

如要将行政机关决策时出于政府整体上的有效和负责而考虑的各类因素，皆转化成法律上可控的正当性来源，就必须以行政机关的披露义务为前提，这也是实现负责性所需要的透明度要求。对各个行政机关来讲，双层次的控制模式一方面为其行为提供了一种新的决策正当的基础，另一方面也对其提出了进行披露和论证的责任。这种披露义务超越了现有政府信息公开制度所能提供的孤立而分散的信息，而是要求一种系统性和结构化的透明度。这恰恰也是深化政务公开、推动政府决策透明规范的题中之义，比如，近期发布的《2021年政务公开工作要点》，除了明确各类规划的主动公开之外，还特别就宏观政策的落地见效，提出了加强重大政策的解读,以及增强回应社会关切的要求。〔39〕《国务院办公厅关于印发2021年政务公开工作要点的通知》（国办发〔2021〕12号）。无论政府内部分工的具体情形如何，地方各级政府都需要在整体上对社会治理的各方面情况，向本辖区的公民承担法律和行政上的责任。而只有当各级政府对行政机关的影响是可见的情况下，才最有可能让公众区分出何为本地区发展所需的正当的政策考量，何为行政机关出于自身利益所作的不当考虑。我们承认行政机关决策时受到的来自行政体系的制度压力是真实存在的，并且也认可其存在的价值，那么如要对此实现法律控制，就应当要求行政机关将相关信息予以披露，并且加以合理性论证。

需要注意的是，虽然整个行政体系构成了各行政机关行为的制度背景，但并非其中产生的所有压力都是法学语境下需要处理的因素，能够用来正当化一项行政决策的，必须是那些正式记录中体现的政策考虑。具体到我国现行程序制度上，只有记载于“重大行政决策过程记录”中的各类因素才能作为法律上可控的决策依据。〔40〕《重大行政决策程序暂行条例》第33条规定：“决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，由有关单位将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。”提供正当性模式的目的是实现对行政权的控制，而客观化和公开化是行政权可控的基本前提。在此意义上，公众参与作为一种制度，仍可以成为实现决策正当的重要载体，因为其终究是促使政府将各种理由予以客观化和公开化的有效途径。比如规划决策中的公众参与机制，就为不同的政策选择提供了公共讨论的空间，并能将规划者的价值追求置于批判性的审视之下。〔41〕Patrick McAuslan, Planning Law’s Contribution to the Problem of an Urban Society， 37 MOD. L. REV. 134, 153 （1974）, p.152.公开各种决策因素并接受公众评议，既能缓解规划部门在正当性论证中所遭受的压力，又能通过政府整体透明度的提升，增加监督的广度与深度，更能促使政府在制定区域发展政策时真正回应本辖区公民的诉求，实现治理的有效和负责的融合。

事实上，以有效沟通和实质回应为核心，并以论证为其理性支撑的行政程序制度，是一个能够承载多元价值的弹性容器，可以为行政正当性的各种模式提供一个开放的论坛。决策者在进行沟通和回应时，如能将决策基础从法律、科学等因素扩展至包括整体政府的考虑（向上负责）和对本辖区公民的回应（向下负责），那么此时的参与和说明理由就不仅代表了程序正义，更包含了决策正当的两方面意涵。无论在何种行政正当性模式之下，论证和说理本身都是实现决策理性的必要条件，此处存在一种责任伦理，即行政机关必须全面说明其行动的目的，并充分论述其中存在的多样利益和互相抗衡的价值；〔42〕同前注〔17〕，P.诺内特、P.塞尔兹尼克书，第102页。仅列举用以支持决策的法律、专家和公众意见、政策因素，并不会自动地正当化一项决策。最终，行政权控制的问题就被分解为：确认各类主体分别在何种层面上对行政活动施加了影响，各自发挥了何种功能，其正当性如何？通过这种检验，可以实现对行政活动的控制和正当化。

五、结语

本文在重大行政决策的语境下，以其中的规划决策为例，提出了包含决策正当的行政权的双层次控制框架。一方面是考虑到在面对以行政规划为代表的“另类”行政活动时，传统的正当性模式存在解释力上的明显不足；另一方面的原因则在于，处于此种背景下的行政机关，始终受制于“技术环境”（规范性、专业性、参与性），又无法摆脱“制度环境”的约束。我们以往过于关注行政系统外部的控制，难以对“政治上负责和法律上可被课责的行政可能有怎样的样貌”做出完整的刻画，〔43〕参见［美］杰里•L. 马肖：《创设行政宪制：被遗忘的美国行政法百年史（1787—1887）》，宋华琳、张力译，中国政法大学出版社2016年版，第151页。因为此处缺少了内部组织（政府及其各机关间的关系）和宏观过程（多个行为构成的行政任务）这两块“拼图”。将行政正当性模式拓展到包含整体政府层面上的有效和负责，或许能更完整地描述专业分工后的行政机关与政府及公民的关系，并更充分地解释其行为的逻辑。事实上，各种正当性模式都是一种关于行政权理想样态的描述，也是一种边际主义的最佳性模型，其一方面强调各自核心价值（合法/规范、专业/中立、参与/民主等）的重要性，另一方面又不断地进行自我修正以适应实际的行政任务。显然，不同的行政领域对各种正当性控制手段的需求程度是不同的，对行政机关而言，每一种控制都有其价值，但都不具有排他性的优势。〔44〕同前注〔9〕，Adrian Vermeule文，第2487页。在此意义上，决策正当提供了另外一种边际主义的视角，从而拓展了现有行政正当性模式的类别。