社会救助兜底脱贫攻坚的三重逻辑

■苑仲达

为了深刻总结中国扶贫脱贫事业所取得的巨大成就和突出贡献，我们需要明确回答中国何以决战决胜脱贫攻坚。其中，社会救助兜底脱贫攻坚是一个重要因素。社会救助兜底脱贫攻坚的理论逻辑揭示了贫困理论、反贫困理论和贫困治理理论的研究进路，制度逻辑体现为制度理念、制度设计与制度整合三个方面，实践逻辑回答了“兜住谁”“兜什么”“怎样兜”等基本问题。对上述三重逻辑的系统梳理和深刻把握，有助于深化关于中国扶贫脱贫的研究工作，优化社会救助的兜底保障功能，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，走好全面建设社会主义现代化国家新征程。

2021年2月20日，习近平总书记在党史学习教育动员大会上的重要讲话中指出：“我们党的一百年，是矢志践行初心使命的一百年，是筚路蓝缕奠基立业的一百年，是创造辉煌开辟未来的一百年。”［1］这就启发我们，应当以庆祝建党百年为契机，系统回顾我们党的百年光辉历程和伟大业绩，深刻总结我们党取得的成功经验和主要贡献，从而促进我国哲学社会科学领域产生更多丰硕的研究成果。其中，脱贫攻坚的全面胜利无疑在我们党的百年历史上书写了浓墨重彩的一页。因此，深入开展关于脱贫攻坚的归纳性研究，就显得尤为必要而紧迫。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国全面打响了人类历史上规模宏大、盛况空前的脱贫攻坚战。2020年3月6日，习近平总书记指出：“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现，没有任何退路和弹性。”［2］同年8月，《关于改革完善社会救助制度的意见》出台，要求形成兜底保障困难群众基本生活的合力，加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局。8月27日，李克强总理对社会救助工作作出重要批示强调，要切实做到弱有所扶、难有所帮、困有所助、应助尽助，把困难群众的民生底线兜住兜牢。［3］12月3日，习近平总书记宣布，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。［4］2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告：我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。［5］中国打赢脱贫攻坚战，提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标，既是中华民族发展史上具有里程碑意义的大事件，也是人类减贫史乃至人类发展史上的大事件，“为全球减贫事业发展和人类发展进步作出了重大贡献”［6］。联合国秘书长古特雷斯向习近平主席致函表示：中国成功消除绝对贫困的重大成就“为实现2030年可持续发展议程所描绘的更加美好和繁荣的世界作出了重要贡献”，为整个国际社会“带来了希望，提供了激励”。［7］

而在整个决战决胜脱贫攻坚过程中，社会救助兜底脱贫攻坚的作用不容小觑。所谓“社会救助”，是指公民由于各种原因陷入生存困境时，由国家和社会对其给予物质帮助和服务，以满足其基本生活需要的一项社会保障制度。依据《社会救助暂行办法》，我国社会救助坚持“托底线、救急难、可持续”的基本原则。近年来，对于如何理解“托底线”（或“兜底”），一些学者曾经进行过深入探讨。有学者指出，“兜底”不是为了完成任务而通过提高低保救助标准来达到脱贫的目标，而应是开发式扶贫解决不了的贫困问题，最后由社会救助来解决。［8］其中，社会救助要兜的“底”是贫困人口中没有劳动能力的最困难群体（老弱病残）。［9］因此，从制度上兜住民生保障的底线，需要确保每一个公民都能免除生存之虞。［10］可见，通常对社会救助之于扶贫开发“兜底”作用的理解，这个“底”是最困难群体的基本生活保障，也即民生保障的底线。对于社会政策兜底保障内涵的理解，有学者曾经提出“人群”“服务”“权利”和“发展”四个视角。［11］还有学者指出，增强社会保障兜底功能的关键在于织密社会保障网络、优化社会保障资源配置、培育社会成员的理性预期，以及倡导互助共济、诚实守信的社会保障文化。［12］由此可见，社会救助兜底脱贫攻坚旨在解决完全或部分丧失劳动能力且无法依靠产业或就业帮扶脱贫的贫困人口的基本生活保障问题，是确保决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会的底线制度安排。事实证明，对于如期打赢脱贫攻坚战而言，我国社会救助制度不仅具有非常重要的地位，而且发挥了不可替代的作用。为了深入揭示社会救助兜底脱贫攻坚的成功密码，以有效巩固拓展脱贫攻坚成果，并切实兜好基本民生保障底线，我们亟须从理论、制度与实践三个维度认识和把握社会救助兜底脱贫攻坚的逻辑理路。

一、理论逻辑

从理论视角看，关于贫困理论、反贫困理论和贫困治理理论的研究进展，内在地构成了社会救助兜底脱贫攻坚的理论逻辑，极大地拓展了相关研究的理论视域。

首先，贫困理论的研究转向，为社会救助兜底脱贫攻坚的相关研究奠定了坚实的理论基础。长期以来，贫困问题是人类社会在发展进步中面临的共同难题。消除贫困蕴含着人类对美好生活的理想追求，中国人民和中华民族也为此进行了艰难求索。一般而言，贫困既有绝对贫困和相对贫困之分，又有狭义贫困和广义贫困之别。西方学界对贫困的认识和解读，大致经历了物质匮乏论、社会排斥论、能力贫困理论和人文贫困理论四个阶段。［13］尤其是20世纪70年代以来，西方学者对贫困的研究发生了从绝对贫困到相对贫困、从收入贫困到多维贫困的两种转向。其中，多维贫困包括消费贫困、能力贫困、资产贫困、主观贫困等。［14］于是，诸多贫困理论被概括为收入贫困理论、能力贫困理论和权利贫困理论三个类型。而贫困研究的范式，大致可以分为收入贫困、能力贫困、脆弱性和社会排斥四种类别。［15］近年来，在上述两种转向的带动下，对贫困的本质及其深层次原因的发掘，为从贫困理论出发阐释社会救助兜底脱贫攻坚问题打下了坚实基础。

其次，反贫困理论的丰富发展，为社会救助兜底脱贫攻坚的相关研究开拓了广阔的理论空间。消除贫困，是人类实现自我发展和社会进步的重要前提。对解决贫困问题的理论探索，推动了反贫困理论研究的逐步深入。经典的反贫困理论大体具有三类观点：一是基于福利经济学，强调政府及其财政再分配对反贫困的作用；二是基于发展经济学，突出经济增长对反贫困的作用；三是马克思贫困理论。［16］历经多年的探索和争论，人们在理论上形成了平等主义和功利主义两种反贫困观念［17］，而在实践中开拓了制度性、区域性和阶层性三条反贫困路径［18］。新近的反贫困理论研究，则呈现出多领域、多学科、多视角、多主题等特点。2019年，诺贝尔经济学奖获得者阿比吉特·班纳吉和艾斯特·迪弗洛从微观视角探究了贫穷国家的穷人是如何应对贫困的，这进一步推动了反贫困理论向纵深发展。［19］习近平总书记概括提炼了中国特色反贫困理论，这一理论以“七个坚持”为主要内容：坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，坚持精准扶贫方略，坚持调动广大贫困群众积极性、主动性、创造性，坚持弘扬和衷共济、团结互助美德，坚持求真务实、较真碰硬。［20］中国特色反贫困理论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。它凝聚着我国脱贫攻坚伟大实践的理论结晶，代表着马克思主义反贫困理论中国化最新成果。而社会救助堪称“最后一道社会安全网”或“脱贫攻坚的最后一道防线”，关于社会救助兜底保障的理论探讨正是反贫困理论研究的重要范畴，它充分反映出我们在脱贫攻坚过程中坚持以人民为中心的发展思想、坚持发挥集中力量办大事的显著优势。

最后，贫困治理理论的凝练升华，为社会救助兜底脱贫攻坚的相关研究提供了有力的理论支撑。所谓“贫困治理”，主要是指以治理的理念和方式开展减少乃至消除贫困的各种工作和活动。在本质上，贫困治理理论是关于“贫困”的理论与关于“治理”的理论交叉重叠的理论创新。一方面，贫困治理是人类反贫困的有效策略和工具。20世纪80年代中期以来，中国的社会救助与扶贫开发可谓贫困治理的“两大法宝”，社会救助兜底脱贫攻坚正是对二者的综合运用与融会贯通。另一方面，贫困治理是国家治理的重要组成部分，国家治理现代化的水平影响并制约贫困治理现代化的水平［21］。2019年10月，党的十九届四中全会明确要求：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”这说明，贫困治理已被纳入我国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中，并被提升到国家治理体系与治理能力现代化的战略高度。这就将贫困治理中的社会救助兜底脱贫攻坚摆在了治国理政的重要位置，并成为国家治理现代化的题中应有之义。

二、制度逻辑

习近平总书记强调：“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”［22］而深入理解社会救助兜底脱贫攻坚的制度逻辑，重点在于系统把握制度理念、制度设计与制度整合三个方面。

第一，坚持底线公平的制度理念，明确了社会救助兜底脱贫攻坚的价值取向。长期以来，国内外关于社会政策的价值取向一直存在着公平与效率之争，其背后隐藏的是民生保障由政府还是市场来主导的问题。早在21世纪初，国内就有学者提出把“守住底线”作为社会保障的基本理念，并指出“底线公平”是政府责任的底线和市场发挥作用的边界。而更为系统的“底线公平”理论，进一步拓展了我国民生保障的制度理念。［23］党的十八大以来，党和国家不仅提出“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作思路，而且强调“宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底”。其中，社会政策托底就是要守住民生底线。2016年，我国民生工作思路进一步调整为“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”，党的十九大报告再次强调了这一工作思路。目前，在我国起主要兜底作用的社会政策正是社会救助制度。社会救助兜底脱贫攻坚，就是要在发展中保障和改善民生，是“底线公平”制度理念在贫困治理领域的生动体现。

第二，完善相对独立的制度设计，彰显了社会救助兜底脱贫攻坚的中国特色。改革开放以来，中国大规模的制度化反贫困主要有两个面向：一是20世纪80年代中期发端的农村扶贫开发，二是20世纪90年代开始的城乡社会救助。［24］一方面，从农村扶贫开发来说，1986年，国家确定了开发式扶贫方针，并将扶贫开发列入国民经济和社会发展“七五”计划；1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》提出，力争用7年左右的时间基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题；2001年和2011年，中国先后实施两个为期10年的“中国农村扶贫开发纲要”，进一步加大了扶贫开发力度。2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”概念，为新一轮反贫困工作指明了方向。2015年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出了打赢脱贫攻坚战的总体要求和目标任务。2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次强调，要“贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略”；2018年，中共中央、国务院公布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，我国脱贫攻坚进入最后冲刺阶段。另一方面，就城乡社会救助而言，20世纪90年代，我国探索建立了城市最低生活保障制度；从2002年至2007年，党的十六大和十六届六中全会决定陆续推动在全国逐步建立农村最低生活保障制度；2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，以行政法规的形式明确了社会救助“托底线、救急难、可持续”的基本原则；2020年，国家出台《关于改革完善社会救助制度的意见》，再度重申社会救助是扶危济困、救急救难的兜底性制度安排。这两类反贫困制度既各有所长，也各有所短。［25］它们虽然在价值取向、终极目标上具有一定相似性，但是在贫困（线）标准、功能定位、方法手段和制度优势上又具有明显差异性［26］,因此两者长期处于相互独立的状态，并未有效形成反贫困的制度合力。而社会救助兜底脱贫攻坚，则将两种制度结合起来，对打赢脱贫攻坚战起到了重要作用。

第三，强化兜底功能的制度整合，发挥了社会救助兜底脱贫攻坚的制度优势。近年来，为了更好发挥农村扶贫开发与城乡社会救助这两类反贫困制度的整体效应，国家曾多次强调农村扶贫开发与农村低保制度乃至社会保障制度的相互衔接。2008年，党的十七届三中全会提出，“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”，为促进两项制度的有效衔接奠定了基础。2010年，原国务院扶贫办等5部门联合发布了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，强调通过探索两项制度的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用。2014年，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》再次强调“坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。2015年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。2016年9月，国务院办公厅转发民政部等6部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》，强调通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成政策合力；同年11月，国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出，“统筹社会救助体系，促进扶贫开发与社会保障有效衔接”。2018年4月，民政部发布《关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》，强调“加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接”；同年7月，民政部、财政部、原国务院扶贫办联合发布《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》，要求“进一步加强农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接”。2020年2月，民政部、原国务院扶贫办联合印发了《社会救助兜底脱贫行动方案》，大力开展社会救助兜底脱贫行动；同年8月，《关于改革完善社会救助制度的意见》强调“坚持统筹兼顾，加强政策衔接”。事实证明，只有充分发掘两者的制度优势，做好相关政策的协调互补，整合配置扶贫资源，加快形成制度合力，才能为社会救助兜底脱贫攻坚提供坚强的制度保障。

三、实践逻辑

邓小平同志指出：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”［27］（P116）他还强调：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”［27］（P373）习近平总书记指出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。”［28］从实践角度看，近年来我国的社会救助兜底脱贫攻坚紧紧围绕“兜住谁”“兜什么”“怎样兜”等基本问题，齐心协力，攻坚克难，积累了丰富的兜底工作实践经验，进一步编密织牢了社会救助兜底保障网。

一是聚焦贫困人口和贫困地区，适度扩大社会救助兜底保障范围。其一，加强对城乡低保、低收入家庭和建档立卡贫困家庭中的特困人员的分类救助和动态管理，及时将符合条件的贫困人口全部纳入社会救助范围，适度扩大城乡低保、就业救助和临时救助的覆盖面，深入开展特困人员救助供养，注重对特殊困难群体的关爱帮扶。其二，完善低保、特困、低收入家庭和支出型贫困家庭经济状况评估认定办法，强化对各类社会救助对象的监测预警、数据比对、主动发现和摸排核查工作。比如，贵州省通过加强兜底保障对象摸底排查、农村贫困人口低保政策倾斜、特殊贫困群体兜底保障、民政脱贫攻坚资源整合运用，有效推动了全省社会救助兜底保障工作。［29］其三，加大对“三区三州”等深度贫困地区兜底保障的倾斜力度，在政策指导、资金投入、项目支持和人才培训等方面补齐兜底短板，增强当地困难群众的获得感、幸福感、安全感。例如，四川省采取省级督战，连续5年保持中央、省新增救助资金向民族地区特别是凉山彝区和甘孜、阿坝藏区倾斜。［30］

二是明确社会救助兜底保障的主要内容，加大对困难群体的兜底脱贫力度。其一，加快推进社会救助综合改革，着力构建分层分类救助制度体系。同时，着力破除城乡之间的制度壁垒，努力实现城乡救助服务均等化。例如，重庆市制定《重庆市社会救助兜底脱贫专项行动方案》，推行“渐退”“分户”“调标”“专项”制度，从而夯实了兜底保障底线。［31］其二，根据收入型贫困和支出型贫困家庭的具体情况，在加强基本生活保障的同时，注重救助对象的能力提升、社会融入和心理疏导，并发挥临时救助在解决“两不愁三保障”突出问题中的重要作用。其三，规范基本生活救助标准调整机制，加强农村低保标准与国家扶贫标准衔接，促进社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动，落实就业成本扣减、低保渐退等帮扶措施。比如，青海省民政厅出台《青海省深度贫困地区社会救助兜底脱贫专项行动实施方案》，要求本省各地加强低保和扶贫衔接，健全完善防范因灾致贫返贫长效机制，从而有效推进了深度贫困地区的社会救助工作。另外，不断拓展资金、实物和服务等多种救助方式。

三是深入落实社会救助兜底保障政策，积极稳妥巩固拓展脱贫攻坚成果。其一，坚持和加强党的全面领导，促进政府部门、企事业单位、社会组织、公民个人等多元主体的社会救助协同治理。健全社会救助部际联席会议机制和县级困难群众基本生活保障工作协调机制，形成相关部门纵横贯通的救助合力。同时，加快社会救助信息化、信用体系和工作作风建设，深化社会救助领域“放管服”改革，提升基层社会救助经办服务能力。例如，江苏省江阴市探索实行“互联网+”社会救助改革，逐步建立以“1+N”为主要内容的智慧救助模式。其中，“1”是一个县级社会救助中心，“N”是项目、数据、资源、监管等多项内容的集成，初步形成了智慧救助服务品牌。［32］其二，建立政府救助与慈善救助衔接机制，完善政府购买社会救助服务政策措施，引导社会工作专业和志愿服务力量参与社会救助，促进扶贫开发与社会救助制度有效衔接，探索构建解决相对贫困问题的长效机制。如江西省莲花县大力引导社会力量参与脱贫攻坚，一大批社会组织和爱心企业为民生兜底捐款捐物。其三，加快社会救助立法进程，拓宽社会救助申请与投诉渠道，优化社会救助审核审批程序，健全困难群众求助转介与督查机制，维护和保障其正当合法权益。

不仅如此，面向“后脱贫时代”的相对贫困治理乃至构建解决相对贫困的长效机制，社会救助兜底保障仍然前景广阔且大有可为。2020年12月6日，《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出了“兜底救助类政策要继续保持稳定”的具体要求。2021年3月12日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，并进一步要求“完善农村社会保障和救助制度，健全农村低收入人口常态化帮扶机制”。4月29日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定：“国家推进城乡最低生活保障制度统筹发展，提高农村特困人员供养等社会救助水平，加强对农村留守儿童、妇女和老年人以及残疾人、困境儿童的关爱服务，支持发展农村普惠型养老服务和互助性养老。”7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”［33］

上述客观实际要求社会救助在完成兜底脱贫攻坚任务之后，需乘势而上推动建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。同时，要注重增强救助政策的稳定性和适应性，在发展中更好保障和改善民生，从而向第二个百年奋斗目标不断迈进。总之，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，深刻把握社会救助兜底脱贫攻坚的理论、制度和实践逻辑，大力推动社会救助兜底保障工作高质量发展，为推进全球减贫事业发展贡献智慧力量。